李樹橋：當(dāng)代中國公共政策的特色

　　研究當(dāng)代中國的公共政策，首先要下功夫總結(jié)我國實行改革開放、計劃生育、建設(shè)特區(qū)、吸引外資等正確政策取得巨大成功、使中國社會經(jīng)濟獲得重大發(fā)展的豐富經(jīng)驗，同時也要記取曾經(jīng)有過的失誤而留下的種種教訓(xùn)。公共政策是一門科學(xué)。公共政策的制定、評估、執(zhí)行過程有其普遍適用的一般規(guī)律。各國家、民族的政治制度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、國民教育程度、文化傳統(tǒng)不同，政策過程的表現(xiàn)形式又各具體特色。具有自身特色的當(dāng)代中國公共政策是中華民族極其寶貴的政治和精神財富，也是世界共同的政治和精神財富，非常值得珍視。其顯著特色主要表現(xiàn)在：

　　第一，共產(chǎn)黨在公共政策制定和執(zhí)行中處于主導(dǎo)地位。

　　中國很大。其幅員遼闊，人口眾多，行政層級較為復(fù)雜。全國除香港、澳門、臺灣以外，還有31個省級、331個地級、2109個縣級和45000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃建制單位。每個行政區(qū)或、每個行政層級都設(shè)有中共黨委、人民政府、人大、政協(xié)等政治政權(quán)機構(gòu)，其中中國共產(chǎn)黨的各級委員會處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位。這種政治格局是歷史形成的，也是《中華人民共和國憲法》所明確規(guī)定的。中國共產(chǎn)黨履行《憲法》所賦予的對全國革命建設(shè)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，主要體現(xiàn)在對社會經(jīng)濟等方面的工作實行方針和政策的領(lǐng)導(dǎo)上。無論是在中央還是在地方，涉及公共政策制定和執(zhí)行的重大問題，一般都要先在中國共產(chǎn)黨各級委員會的常委會或全委會上進行討論，并提出政策建議；
特別重大的事項，還要通過政協(xié)等組織與各民主黨派、人民團體進行協(xié)商，由人大作出決定，再交政府組織執(zhí)行。這種決策程序，體現(xiàn)了我們國家政權(quán)的性質(zhì)和國家機構(gòu)實行民主集中制的原則，反映了全國廣大人民群眾的根本利益和意志，實踐證明是有效的，是符合中國基本國情的。

　　第二，中央政府部門在公共政策決策中具有關(guān)鍵性的作用。

　　現(xiàn)代西方國家尤其是美國在政策制定過程中運用的是團體決策的模式，即國家政策的制定取決于利益集團的壓力，利益集團的爭論、談判、妥協(xié)和競爭，是政府制定政策的主要依據(jù)，對政策決策有著決定性的影響。中國不具備那樣的條件。中國在公共政策制定過程中運用的是機構(gòu)決策模式。中央政府有關(guān)部門首先提出政策性文件草案，然后與相關(guān)部門溝通協(xié)商達成共識，最后根據(jù)該項政策的重要程度和成熟程度，分別交人大會議通過頒布或由政府首長簽發(fā)。由于中國政府部門林立、職能交叉，政策性建議在部門之間的協(xié)商協(xié)調(diào)往往是一項很費時間、很費精力、也很費智力的復(fù)雜工程。部門之間協(xié)調(diào)好了，政策制定的工作就完成了一大半�？梢娭醒胝�府部門作用的重要。我國實行改革開放政策的最初十年即1978至1988年，以中共中央、全國人大、國務(wù)院名義頒布的170多項重要的政策性法律、法規(guī)、管理辦法和其他規(guī)定，其中一半以上是批轉(zhuǎn)中央政府部門提出的政策性建議報告，其他直接以中共中央、全國人大、國務(wù)院名義頒布的文件，多數(shù)也是由政府部門代為起草的�，F(xiàn)在西方不少國家針對本國社會經(jīng)濟面臨的突出問題，聘請專家學(xué)者進行專題調(diào)研，參與公共政策決策。隨著改革的深入和社會的發(fā)展，專家學(xué)者在我國公共政策制定、評估、執(zhí)行中開始發(fā)揮越來越大的作用。如三峽工程的可行性論證，專家學(xué)者的反復(fù)論證起到了舉足輕重的作用。最近中國工程院組織涉及地理、地質(zhì)、氣象、水文、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、社會經(jīng)濟等學(xué)科的43位院士和近300位專家，就“二十一世紀中國可持續(xù)續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”的項目進行研究，經(jīng)過一年多的緊張工作，向中央提出9個專題報告和一份綜合報告，必將對中國水資源戰(zhàn)略政策產(chǎn)生巨大的影響。但就總體上說，中央政府部門在現(xiàn)實政策決策中仍起關(guān)鍵性的作用。這是由中國的政府結(jié)構(gòu)、政治文化、公共行政運作貫性、公共信息發(fā)展程度等因素決定的，短時間內(nèi)還難以有較大改變。

　　第三，“大一統(tǒng)”的思想對公共政策仍有深刻影響。

　　“大一統(tǒng)”的思想產(chǎn)生于春秋戰(zhàn)國時期，在中國政治思想發(fā)展史上可謂“源遠流長”，甚至至今對于我國公共政策的理論和實踐仍有深刻影響。長時間以來，我們強調(diào)的是統(tǒng)一思想、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一政策，而對區(qū)域差異，對特殊地區(qū)的特殊政策，在研究的深度和政策措施的適用程度上，都還有很多有待提高、有待改進之處。這從一個側(cè)面反映出我們的公共行政管理仍處于粗放型的管理階段。我國行政區(qū)域的數(shù)量和層級超過世界上許多國家，但不同區(qū)域、不同城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村真正有特色的東西不是很多。在一定范圍內(nèi)賦予地方更多執(zhí)行政策的靈活性，擴大地方根據(jù)本地實際情況制定區(qū)域政策的自主權(quán)，對于煥發(fā)地方發(fā)展活力、加快各地經(jīng)濟發(fā)展步伐、增強地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的多樣性，都會大有益處。

　　第四，試點是公共政策評估的重要形式。

　　中國對政策效果進行全面考察和判斷的方式多種多樣，最具創(chuàng)造性的是開展試點。它將西方國家政策評估一般程序中的預(yù)評估環(huán)節(jié)后移，移至經(jīng)過一段局部試驗以后；
把通常的事中評估或事后評估環(huán)節(jié)前置，經(jīng)過局部試驗發(fā)現(xiàn)偏差及時糾正，避免了未經(jīng)試驗就大面積鋪開可能帶來的損失。這符合現(xiàn)代政策決策理論中以最小的耗費取得最大收益的成本收益原則。試點就是政策的制定者與執(zhí)行者直接見面，從實踐中獲得政策效果的第一手資料，并及時對政策措施加以調(diào)整和完善的過程。試點也是通過對政策執(zhí)行過程的實地監(jiān)測，系統(tǒng)收集政策實施所帶來的社會經(jīng)濟變化和公眾對政策的反映，對政策的反映、對政策目標措施的有效性可行性進行的實際檢驗。試點這種在實踐中對公共政策進行評估的方式有諸多優(yōu)越性，但也有一定的局限性。一是試點單位的選擇有無代表性，能否包括政策執(zhí)行在面上鋪開后可能遇到的各種復(fù)雜情況；
二是在進行試點時投入的人力和工作量上鋪開時有沒有可能做到；
三是試點時往往有重要領(lǐng)導(dǎo)人親自指揮調(diào)度，可支配的資源包括資金和物資支持比較充沛，在面上鋪開時有無可能獲得相同的條件；
四是政策執(zhí)行的外部環(huán)境有無變化。所以在試點時可行的政策在面上不一定可行，在試點中有效的政策在面上鋪開時不一定有效。這是我們在多年的政策實踐中所得到的經(jīng)驗教訓(xùn)，對此應(yīng)有清醒的認識。試點與其他科學(xué)的政策評估方法結(jié)合進行，取長補短，相輔相成，才有利于提高評估的質(zhì)量，取得更加理想的效果。

　　第五，紅頭文件是公共政策發(fā)布的重要載體。

　　西方國家多為私人資本比較發(fā)達的國家，大的壟斷財團不僅在國家經(jīng)濟生活中居于支配地位，在政治生活中也有很大影響。加之政權(quán)機構(gòu)實行“三權(quán)分立”的政治體制，各行政機關(guān)、政黨、團體的政策主張，只有上升為法律，才能得到社會的廣泛認可和普遍執(zhí)行。在這些國家，不僅規(guī)范社會經(jīng)濟行為的準則要通過立法的形式來推行，而且許多公共政策的實施方案甚至重大工程也要用立法的形式加以保證。如英國的《工業(yè)布局法》、德國的《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》、日本的《北海道開發(fā)法》等等。在中國，由于共產(chǎn)黨和人民政府的崇高威望和巨大號召力，依靠黨和政府的紅頭文件就能夠使政策決策得到很好的貫徹執(zhí)行，一般的公共政策不需要上升為法律，所以在中國公共行政管理實踐中，紅頭文件多于法律性文件。其實，公共政策的實施是采取紅頭文件的形式還是采取立法的形式無關(guān)緊要，只要能得到有效的執(zhí)行都是可供選樣的最佳形式。與頒布法律相比，發(fā)布紅頭文件的審核程序比較簡單，能夠?qū)�時局的變化作出及時靈活的反應(yīng)，便于對社會經(jīng)濟生活靈敏地進行調(diào)節(jié)；
法律則具有更大的穩(wěn)定性，便于施政方略的持續(xù)貫徹。紅頭文件成為公共政策發(fā)布的重要載體，這是我國公共政策的特色，也是我國的優(yōu)勢，使我國在施政手段上有了更大的選擇余地。

　　第六，各級黨組織和政府的積極貫徹落實是公共政策執(zhí)行的組織保證。

　　我國的各級黨組織和各級政府，都是以宣傳、貫徹、落實中央的路線、方針、政策為其首要職責(zé)的，在長期的革命建設(shè)實踐中，積累了豐富的執(zhí)行政策的經(jīng)驗。許多黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)者都有認真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會上級政策性文件的習(xí)慣和傳統(tǒng)。他們對于如何既吃透上頭、又吃透下頭；
如何把中央的政策與本地的實際相結(jié)合；
如何把政策規(guī)定的內(nèi)容在本轄區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實等等，都把握、動作得非常嫻熟。這是我國在政府運作效率的某些方面強過西方國家的一個重要因素。政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜的社會工程，是對全社會各群眾、各階層利益取得的綜合和導(dǎo)引。而在做社會工作，在如何教育群眾正確處理國家、集體、個人的關(guān)系；
如何把群眾的行為納入國家政策規(guī)定的軌道等方面，我國各級黨組織和政府都有較強的駕馭與運作能力。緊緊地依靠他們做好工作，是實現(xiàn)正確的政策決策和貫徹落實既定政策的重要保證。

　　上述各點，只是舉例來說，遠遠不是當(dāng)代中國公共政策特色的全部；
可能表述得也不夠精確，沒有把最深刻最本質(zhì)的東西揭示出來。在政策科學(xué)研究方面，也同其他方面一樣，我們中國應(yīng)當(dāng)有自己的建樹、貢獻，只有這樣，才能在國際公共政策領(lǐng)域取得應(yīng)有的地位，不然的話，就只能永遠跟在別人后面爬行。當(dāng)然，中國公共政策理論體系的創(chuàng)立和發(fā)展，需要借鑒、吸取世界各國公共政策研究的先進成果。因為只有這樣，才能使我國的研究與世界各國的研究站的同一條起跑線上，使我們的公共政策研究具有現(xiàn)代科學(xué)的性質(zhì)。

　　總之，我國在公共政策實踐中己經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，在公共政策理論研究上已經(jīng)取得了豐碩的成果。面對新世紀的發(fā)展機遇和嚴峻挑戰(zhàn)，我們黨已經(jīng)清醒地認識到進一步實現(xiàn)公共政策決策科學(xué)化、民主化的極端重要性。江澤民總書記在黨的十五大報告中提出：“要把改革和發(fā)展的重要決策同立法結(jié)合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策的科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率�！边@就向我國的公共政策科學(xué)研究提出了更高的要求。按照江澤民同志的要求，創(chuàng)建具有中國特色的公共政策理論體系，強化公共政策理論在政策實踐中的指導(dǎo)作用，已經(jīng)成為擺在我們各級黨組織和政府以及廣大理論工作者面前的一項光榮而艱巨的任務(wù)。

　　為了貫徹落實江澤民同志的指示，我們需要從以下幾個方面作出艱苦努力：

　　第一，進一步重視公共政策理論研究成果的開發(fā)應(yīng)用。

　　改革開放以來，我國一大批學(xué)者投入到公共政策研究中來，并取得了豐碩的研究成果，舉辦了一系列研討會，寫作、發(fā)表、出版了不少很有水平的文章和著作。全國政策科學(xué)研究會召開的每次會議，都是對我國公共政策理論研究成果的檢閱和展示�，F(xiàn)在，己經(jīng)到了強調(diào)進一步重視開發(fā)應(yīng)用這些研究成果的時候了。研究成果的開發(fā)和應(yīng)用是相互促進、相輔相成的。研究成果得到廣泛的利用，取得了明顯的社會效益，才能激發(fā)進一步研究開發(fā)的積極性。在西方發(fā)達國家，公共政策理論不僅在政策制定、評估、執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要作用，而且在國民教育和國家公務(wù)員培訓(xùn)中，也居于非常重要的地位。在這些國家的應(yīng)用管理類學(xué)位教育中，不僅有MBA（工商管理碩士）、MPA（公共行政碩士）學(xué)位教育，而且有MPP(公共政策碩士）學(xué)位教育。近年來我國的MBA教育已初具規(guī)模，MPA教育已開始試點，MPP學(xué)位教育也應(yīng)提上日程。公共政策不僅應(yīng)該成為全國重點大專院校政治學(xué)和公共行政學(xué)專業(yè)的骨干學(xué)科，而且也應(yīng)成為國家公務(wù)員培訓(xùn)的必修課程，成為對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行任職資格考試的重要內(nèi)容。這不僅是提高我國公共政策決策和公共管理水平的根本性措施，也是促進公共政策學(xué)科建設(shè)的巨大動力。

　　第二，繼續(xù)加強中外公共政策的比較研究。

　　二十世紀八十年代以來，我國己經(jīng)出版了許多著作，系統(tǒng)地介紹了西方現(xiàn)代決策理論，使人們對于西方國家政策分類、政策制定主體、政策制定過程、政策制定方法、政策執(zhí)行、政策評估等公共政策的理論框架和基本內(nèi)容有了較多的了解；
還出版了一些研究中國公共政策的著述，對中國的基本政策和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財稅、環(huán)保、教育、住房、社會保障等具體政策作了一些匯集和描述。這些工作都很有價值和意義。但也應(yīng)當(dāng)看到，真正能把馬克思主義立場、觀點、方法與西方現(xiàn)代決策理論和中國政策實踐經(jīng)驗緊密結(jié)合、融會貫通進行深度分析的理論著作還不多見，因而對于中國政策制定和執(zhí)行實際過程的指導(dǎo)作用也不明顯�，F(xiàn)在很有必要把中外公共政策的比較研究再深入進行下去。最好能由政府資助，再翻譯出版一批有代表性的西方公共政策經(jīng)典著作，組織人力進行深入研究，分清哪些適合于中國的需要，哪些不適合中國需要。對中國公共政策的實踐經(jīng)驗，也亟需進行科學(xué)的分析和理論概括。通過比較研究，積累建立具有中國特色的公共政策理論體系的素材。

　　第三，抓緊當(dāng)代中國公共政策歷史資料的征集工作。

　　新中國成立以后，包括黨的十一屆三中全會以來國家一系列重大政策提出和實施的當(dāng)事人，(點擊此處閱讀下一頁)

　　有許多年事已高，已經(jīng)或?qū)⒁�退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。當(dāng)代中國重大公共政策提出的初衷是什么；
在執(zhí)行中經(jīng)歷過什么曲折；
執(zhí)行的結(jié)果解決了什么問題，遺留下什么問題，有什么正效應(yīng)和負效應(yīng)等等，他們都非常清楚。退出領(lǐng)導(dǎo)崗位以后，他們有了更充裕的時間，經(jīng)過反復(fù)的回放反思，對政策的成敗得失有了更加成熟、更加明晰的認識。對于他們所占有的這些活資料，應(yīng)當(dāng)抓緊進行搶救性的征集�？梢圆扇≡L談、委托撰寫歷史資料、聘請科研顧問等形式，把他們掌握的豐富史料盡可能詳盡地收集起來，使我們的公共政策理論研究者手中掌握一批有血有肉的案例。這對于具有中國特色的公共政策理論體系的創(chuàng)立是至關(guān)重一要的。錯過了當(dāng)前的有利時機，將來我們就只能僅僅憑借報刊資料和文件資料進行研究。其研究成果很難反映當(dāng)代中國公共政策決策實施過程中的復(fù)雜情況，也很難給后人以深刻啟示。

　　第四，堅持開放式的研究方法。

　　公共政策研究是高層次的宏觀研究，需要廣闊的國際視野。改革開放以來，我國派出不少專業(yè)人士，到西方國家學(xué)習(xí)公共政策理論。他們學(xué)成回國后成了我國重建公共政策學(xué)科的研究骨干。近些年來，我國公共政策研究領(lǐng)域的國際交流日益廣泛。這對于該學(xué)科的發(fā)展和完善十分重要。只有堅持開放式的研究方法，保持與世界各國公共政策理論研究工作者和政策規(guī)劃、政策評估等實際工作者的廣泛接觸，才能更深入地發(fā)現(xiàn)國外先進理論、科學(xué)方法中最有價值的東西，才能更深刻地認識中國公共政策的特色。進一步擴大國際交流與合作，是促進我國公共政策學(xué)科建設(shè)與發(fā)展、實現(xiàn)與世界同行平等對話的必要條件。

　　第五，培育職業(yè)化的公共政策研究、規(guī)劃和評估隊伍。

　　中國現(xiàn)在還不具備職業(yè)化公共政策研究、規(guī)劃、評估隊伍生存和發(fā)展的條件。已經(jīng)成立起來的專門政策研究機構(gòu)，如各級政府的經(jīng)濟發(fā)展研究中心、政策研究室等等，從事的實際工作或者是比較抽象的理論研究，或者成了會議文件起草班子，很難在具體政策制定、評估中發(fā)揮實質(zhì)性作用。這一方面是由于中國社會經(jīng)濟信息化和行政管理信息化的進程還處于初始階段，與政策制定、評估緊密相關(guān)的關(guān)鍵性信息仍然掌握在中央政府部門，沒有實現(xiàn)與社會共享；
另一方面，我們專業(yè)人士的知識結(jié)構(gòu)及其對中國社會經(jīng)濟實際運作知識的匱乏也是一個制約因素。但隨著國民經(jīng)濟市場化進程的加速和政治體制改革的深入開展，特別是加入WT0以后社會經(jīng)濟運行與國際接軌，公共政策制定、執(zhí)行的外部環(huán)境日益復(fù)雜，中國建立職業(yè)化的公共政策研究、規(guī)劃、評估隊伍勢在必行。我們從現(xiàn)在起就應(yīng)抓緊進行人才準備。

　　創(chuàng)建具有中國特色的公共政策理論體系是一項非常重要和艱巨的工作。它關(guān)系到我們的黨和政府能否切實提高政策決策質(zhì)量、減少或杜絕重大政策的失誤，進而關(guān)系到國家的前途和命運。真正要把這個理論體系創(chuàng)建起來也非常不容易。但只要我們各級黨委和政府能夠給予必要的重視，經(jīng)過廣大理論工作者長期不懈的努力，就一定能夠圓滿完成這項重要而艱巨的工作任務(wù)。我不揣自身智識淺陋，愿與有志于此的廣大專家學(xué)者同心同德，為創(chuàng)建具有中國特色的公共政策理論體系聊盡綿薄之力。

　　來源：《中國行政管理》2000年第12期，作者授權(quán)天益發(fā)布

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