晨曦：從回應(yīng)缺失看我國行政問責的先天不足

　　在行政互動中，回應(yīng)性指行政機關(guān)及其公務(wù)人員對外來呼聲與建議的響應(yīng)情況，其基本含義是，行政機關(guān)及其人員必須對團體、公民的正當要求作出及時和負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。會應(yīng)缺失，是指對呼聲建議所采取的聽而不聞、沉默不語，使呼聲建議出現(xiàn)旁落的情況。

　　2007年，有兩件大事可以印證這種回應(yīng)缺失，一是發(fā)生在陜西省鎮(zhèn)坪縣的“虎照之爭”，二是出現(xiàn)于江蘇省邳洲市的“書記還鄉(xiāng)”。兩個事件有兩大共同點：其一，它們都是社會高度關(guān)注的熱點。社會關(guān)注它，是關(guān)注事件真相及事件所在地當局的態(tài)度；
其二，它們都受到輿論的問責批評。輿論要求問責，就是希望事件發(fā)生地的黨政部門和相關(guān)人員對事件表現(xiàn)出的好大喜功、個人頌揚、混淆視聽、缺乏誠信等行為，對社會有個正確的自我批評。現(xiàn)在，兩個轟動海內(nèi)外的事件已真相大白，但輿論和民眾要求的問責呼聲至今得不到回應(yīng)。

　　在我國，問責制大規(guī)模實施始于2003年，其背景是發(fā)生于當年的非典。當時，由于工作不力，全國共有五百多名行政機關(guān)公務(wù)員和一千多名事業(yè)單位工作人員受到問責處理。其后，中石油集團、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽等地的一大批官員，又先后因重大責任事故或違紀違法事件而“下課”。

2003年7月，國內(nèi)首個政府行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，之后， 重慶、成都、青島、深圳等地方政府也以制度規(guī)定形式先后出臺并全面啟動了行政問責制。2004年4月，中共中央批準實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，更是詳細列舉了九種應(yīng)該引咎辭職的情形，為問責制度化提供了依據(jù)。至此，“問責風暴”開始在中國政壇掀起，問責制作為一個概念開始正式出現(xiàn)在我國的政治與學術(shù)活動之中，一些學者甚至欣喜撰文,認為“問責制度可望繼黨內(nèi)民主和村民選舉后,成為我國政治體制改革的最新看點”。

　　然而近年來，行政問責卻漸漸出現(xiàn)趨向冷寂的情況。按說，隨著中央和地方問責辦法先后出臺，我國在行政問責上更有法可依，理應(yīng)在經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化上邁進一步，但實際情況并不如此，問責制的實施無論廣度、力度還是社會影響上都遜色于當初。2005年，死亡171人、傷48人的七臺河“11·27”礦難被國務(wù)院調(diào)查組認定為“重大責任事故”，而有關(guān)部門卻一直不追究當事人的責任，連經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議研究同意追究刑事責任的10多人，兩年后竟然還沒有得到處理；
2006年，重慶某地幾名公務(wù)員編寫短信針砭時弊，因有“隱射當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)”的嫌疑，遭公安部門刑事拘留，形成轟動全國的“彭水詩案”。以后，在輿論的強烈譴責下，幾名當事的公務(wù)員雖被無罪釋放，直接操縱這一事件的當?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)被調(diào)換工作崗位，但行政上的進一步問責至今不見進展；
2006年，有律師以消費者的身份起訴全國牙防組涉嫌多方面違規(guī)，后經(jīng)查證，所謂的全國牙防組竟然沒有一名專職工作人員，根本不具有任證資格，是典型的“忽悠”億萬國人的欺詐行為。后來，牙防組雖被取消，有關(guān)責任人受到處理，但作為行政主管部門的國家衛(wèi)生部在這起事件中該承擔什么領(lǐng)導(dǎo)責任，一直聽不到它們的任何聲音；
尤其是2007年，“書記還鄉(xiāng)”和“虎照之爭”兩大事件來龍去脈早已清晰，國人要求責任人和相關(guān)部門道歉說明的呼聲此起彼伏，可事件的“主角”們穩(wěn)坐釣魚船，仍然滋潤無比地官照當，牛照吹，謊照撒，不僅無絲毫自我問責的意思，還大講委屈，似乎都是社會和輿論蠻不講理。

　　顯然，曾一度風盛全國的行政問責發(fā)展至今，確實存在冷熱不均的情況，與新形勢下社會民眾對其寄予的熱切期望相比，確實還有較大差距。之所以出現(xiàn)這種情況，與我國行政問責中存在先天不足有直接關(guān)系，具體是兩大表現(xiàn)：

　　一、異體問責缺失。行政問責就問責主體這個層面來講可分兩種情況，即同體問責和異體問責。同體問責是同一體制內(nèi)部對其成員的問責，在現(xiàn)行制度體系中，主要指上下級行政部門之間、執(zhí)政黨對其黨員及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責；
異體問責是不同體制之間的問責，也有學者稱之為“涉憲主體之間”的問責，包括民主黨派對執(zhí)政黨的問責、民主黨派對政府的問責、新聞媒體對政黨和政府的問責、法院對政黨組織和政府的問責等等，其中，公民對政府及官員的問責也在其中，它是公民參與的常見表現(xiàn)形式，也是異體問責的主要途徑，甚至可以說，公民參與就是行政問責的度量表，公民在行政問責制中的參與狀況，不僅直接決定著問責制的實施狀況，而且還體現(xiàn)出一個社會的政治民主狀況。

　　然而，我國現(xiàn)今問責制中，無論地方還是國家，都缺乏異體問責的制度規(guī)定。當前，地方已有的各類行政問責辦法和規(guī)定，依據(jù)基本來自國家行政監(jiān)察法、國家行政處罰法和國家公務(wù)員暫行條例，這些法律，都是局限于體制之內(nèi)，無法也不便把體制內(nèi)外的呼應(yīng)統(tǒng)一其中；
2004年經(jīng)中共中央批準實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》是一部黨內(nèi)法規(guī)，更是典型的“同體問責”。2006年1月開始施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》在第二章第十三條中，雖然明確提出公務(wù)員有“對機關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評和建議”，以及“提出申訴和控告”的權(quán)利，但對體制外人員的批評建議怎么回應(yīng)卻是空白。制度法規(guī)中異體問責缺失直接導(dǎo)致公民問責“無法可依”，也使問責對象具有了可回應(yīng)可不回應(yīng)的法律依據(jù)，因而使公民對社會政治事務(wù)、行政事務(wù)的直接監(jiān)督在實際操作中變得困難起來。

　　二、道義責任模糊。行政機關(guān)及其公務(wù)人員因其公權(quán)地位和公職身份的特殊，在公共管理活動中同時擔負著政治、法律、道義三個方面的責任。這其中，政治與法律責任比較明確，責任主體一般不敢懈怠馬虎，以往的問責也大都是從這兩方面的問題入手。但道義責任相對模糊，實踐中得到問責回應(yīng)的更少。行政上的道義責任是指政府及其公務(wù)人員在履行職務(wù)時必須承擔的道德意義上的責任。道德是什么？道德是人們共同生活及其行為的準則和規(guī)范。在道德意義上，國家公務(wù)人員一定應(yīng)對自己的道德負責，一定要對個人不負責任的行為及其產(chǎn)生的道德后果進行反省和悔過，相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)一定要對其不良后果進行批評、通報和責難，這種批評責難不是追究政治法律責任，而是在道德層面，促其行為準則更高、規(guī)范更強。

　　但是，現(xiàn)有法規(guī)對道義責任的界定、追究卻相當模糊�，F(xiàn)有的《行政檢察法》、《行政處罰法》、《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》這些具有問責內(nèi)容的法律法規(guī)，都是圍繞著“三不違”，即不能違紀、違規(guī)、違法這條線索來展開，道義責任基本沒有涉及�！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》在第四章第十五條“應(yīng)當引咎辭職”的九種情形中，盡管有“其他應(yīng)當引咎辭職情形的”表述，但“其他”究竟指什么，無任何解釋性說明。其實，道義責任在很大程度上就是一種倫理責任，日常工作中，干部工作失職有許多并不是違法違紀，而是在法紀邊緣游走的倫理不當，人民群眾要求問責的其實更多是這個方面的問題，但由于制度設(shè)計上道義責任模糊不清，追究起來因而困難重重。

　　總之，我國行政問責中由于存在兩大先天不足，因為直接導(dǎo)致了問責力度與效果的不盡如意，還是以書記還鄉(xiāng)和虎照之爭這兩個在0七年社會反響強烈的事件為例，一個基層書記參加會議歸來，在沿途大搞載歌載舞的歡迎活動，這是明顯違反黨紀規(guī)定的行為，這個活動不論是誰組織，不論書記事前是否知道，不論群眾是否自發(fā)參加，作為主角和一把手，書記本人都應(yīng)該勇于承擔做領(lǐng)導(dǎo)的道義責任，主動向來自社會不同方面的責問作出積極回應(yīng)，主動檢討自我以贏得社會的諒解與尊敬�；⒄罩疇幀F(xiàn)象上反映的是一張照片的真假辯論，深層次上反映的卻是政府及國家公務(wù)人員的誠信問題，也是典型的道義責任，可時值今日，面對全國千萬民眾的責問，兩大事件的當事者居然一直保持沉默。顯然，敢于對社會公然采取這種回避的態(tài)度與行為，與我國行政問責中異體問責和道義責任規(guī)定缺乏不無關(guān)系。

　　所以，為了認真貫徹落實十七大精神，推動社會發(fā)展，促進社會和諧，我們有必要對現(xiàn)行問責制的狀況進行一次必要的總結(jié)與反思，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題與不足，通過彌補兩大不足，擴大公民的社會參與，使十七大提出的“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督”的任務(wù)落到實處，以促進社會主義民主政治的發(fā)展。同時，通過完善問責體系和問責制度，進一步健全政府職責體系，建設(shè)責任型政府和服務(wù)型政府，使十七大提出的“加快行政管理體制改革，完善制約和監(jiān)督機制”的要求落到實處，以促進政府行為更加規(guī)范，責任更加明晰，公信力更加提高。具體地說，至少應(yīng)做好以下幾個方面的工作：

　　1．進一步完善問責的法規(guī)體系，改變“三重三輕”現(xiàn)象，確保問責途徑暢通。要加快相關(guān)立法，填補實行行政問責制可能遇到的法律空白，確保有法可依。在立法的具體要求上，有關(guān)法律、法規(guī)、條例必須對行政責任的范圍、承擔主體、責任判斷、責任方式、期限、程度等問題進行明確的和具備可操作性的規(guī)定，切忌籠統(tǒng)模糊。在問責途徑上，既要通過法律法規(guī)保證同體問責落到實處，也要通過法律保障使異體問責、道義問責這些“社會問責”、“群眾問責”形式不再落空。只有這樣，當前存在的重內(nèi)部問責，輕外部問責；
重事故問責，輕日常問責；
重政治問責，輕道義問責的狀況才有可能從根本上得到改變，問責途徑才能夠?qū)崿F(xiàn)暢通。

　　2．進一步落實問責的工作機制，搞好“四個結(jié)合 ”，減少問責成本，提高整體效應(yīng)。要從行政責任是否落實、怎么監(jiān)督、誰去追究、效果如何等環(huán)節(jié)、過程、方式上，明確行政問責的程序與要求。同時，利用已有的各種監(jiān)督、檢查與監(jiān)察方法，把行政問責制與績效評估結(jié)合起來，與行政監(jiān)察審計結(jié)合起來，與政務(wù)公開結(jié)合起來，與依法行政結(jié)合起來，通過發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用、監(jiān)察審計的監(jiān)督作用、政務(wù)公開的約束作用、依法行政的法治作用，使問責與日常工作緊密聯(lián)系，把問責成本減少到最低，整體效應(yīng)發(fā)揮到更高。

　　3．加快制定國家行政問責規(guī)定，解決法律空白問題，促進行政問責規(guī)范進行。要想真正使行政問責落到實處，從根本上講，必須要有一個專門的法律規(guī)定。然而我國目前在這方面尚屬空白，現(xiàn)有的《行政檢察法》、《行政處罰法》、《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等等，雖說具備一定的問責作用，但畢竟不是專門針對行政問責的法規(guī)，只能“參照執(zhí)行”，這不能不說是一大缺撼。在這方面，目前地方政府已進行了有益探索，走在了國家前面。這幾年，繼長沙市行政問責制暫行辦法出臺以后，重慶市出臺了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，規(guī)定了18種問責情形 ，海南省、吉林省以及宿州市、蕭縣等地方的問責規(guī)定、辦法也先后制定出來，相比之下，全國性的法規(guī)顯得滯后，這與中央倡導(dǎo)的建設(shè)責任型政府的要求不太適應(yīng)。所以，加快出臺國家層面的問責規(guī)定勢在必行，這樣做，有利于行政問責更加統(tǒng)一規(guī)范，使行政問責更加有章可循。

相關(guān)熱詞搜索：看我 先天不足 晨曦 缺失 回應(yīng)