崔之元：設立“中國人民永久信托基金”給全國人民以財產(chǎn)性收入

　　崔之元，清華大學公共管理學院教授，博士生導師。2008年春季學期任美國康奈爾大學法學院杰出訪問講座教授。1995年獲美國芝加哥大學政治學博士學位，曾任教于美國麻省理工學院政治學系，并于德國柏林高等研究中心、哈佛大學法學院從事研究。主要研究興趣在政治經(jīng)濟學和政治哲學領域。著有《看不見的手的范式的悖論》（經(jīng)濟科學出版社），《制度創(chuàng)新與第二次思想解放》（牛津大學出版社）等中英文著作。

　　如果沒有發(fā)現(xiàn)新的資料，筆者根據(jù)現(xiàn)有的資料檢索推斷，崔之元先生也許可以算是最早在中國公開提出系統(tǒng)的社會分紅方案的學者——早在2006年，他就提出建議成立“中國人民永久信托基金”。按他的設想，這將由166家中央國企的利潤的50％作為本金組建，再將“中國人民永久信托基金”投資收益的50％作為社會分紅發(fā)給每個公民個人。如果按2005年的數(shù)據(jù)測算，即166家中央非金融企業(yè)的6000億元人民幣的利潤的50％，3000億，投放到“中國人民永久信托基金”。如果這3000億元投資能產(chǎn)生10％的年收益，即300億；
300億元的50％，即150億，用于給全國人民社會分紅；
每人大約10元多一點。其余的150億，相當于2004年中央財政收入的1％，可由人大批準用于其它社會經(jīng)濟項目（相當于2004年中央和地方財政總支出中支農(nóng)支出1671億的9％）。這可以產(chǎn)生復利效應，按崔之元先生預測，只要運轉順利，幾年以后基金本金就會變成上萬億元。假如，從第二年到第五年每年中央非金融企業(yè)能有3000億元投入永久基金，到第五年后基金本金會增長為15000億，即使是5％的年收益也能產(chǎn)生750億，750億的50％，即375億元可用于社會分紅。隨著時間的推移，基金本金會越積累越多，社會分紅的數(shù)額也會翻番。全國人大每年還可討論是否根據(jù)需要將中央金融企業(yè)利潤、國有土地使用權拍賣收入的一部分注入“中國人民永久信托基金”，以此實現(xiàn)公民對社會財富的分享。

　　但這個建議并沒有受到社會各界足夠的重視，學術界作出回應的并不多，而兩會之前這個建議被重提，這就是筆者采訪崔之元先生的由來。

　　⊙郭宇寬 《南風窗》雜志高級記者

　　郭：您的這個設想靈感來自何方？

　　崔: 據(jù)我所知，英國經(jīng)濟學家詹姆斯·米德(James Meade)可能是最早提出“社會分紅”這個概念的人。他是1977年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者，也是世界各國通行的GDP核算法的兩個主要創(chuàng)始人之一。他畢生追求“自由社會主義”(liberal socialism)。

他的《計劃與價格機制》一書的副標題就是 “自由社會主義的解決方案”(the liberal-socialist solution)，但遺憾的是該書中譯本沒把副標題譯出來�！白杂缮鐣�主義”，顧名思義，和我們的“社會主義市場經(jīng)濟”理念上很一致。早在1936年，米德在“經(jīng)濟分析與政策導論”一書中已提出“社會分紅”(social dividend) 的構想。他寫到：“國家將從投入社會化企業(yè)的資本和土地獲得利潤。它可以將利潤的一部分作為社會分紅分給消費者，將另一部分作為對社會化企業(yè)的再投資”。1938年，米德在“消費者信貸和失業(yè)”一書中進一步明確將直接分給每個公民的“社會分紅”作為“反周期”的政策工具，還能使它起到在經(jīng)濟蕭條時期擴大消費的作用。

　　再一個啟發(fā)來自阿拉斯加。1968年在美國阿拉斯加州的普拉德霍灣發(fā)現(xiàn)了豐富的石油和天然氣資源，而普拉德霍灣恰是阿拉斯加州州政府所擁有的土地。1969年9月州政府從普拉德霍灣油田的租賃中得到9億美元的收入。這9億美元相當于阿拉斯加從1959年建州后至1969年前各年州政府收入之總和。這筆巨大的公共財富使得阿拉斯加州政府可以進行很多社會經(jīng)濟項目。然而許多阿拉斯加人開始擔心這筆石油礦產(chǎn)資源收入會很快被花完，今后的阿拉斯加人將不再能夠得益于這筆公共財富。因此阿拉斯加州長哈蒙德（Jay Hammond）提出應當用這筆錢建立一個永久基金(Permanent Fund)，以造福于世世代代的阿拉斯加人。1980年阿拉斯加州議會通過了哈蒙德方案，即永久基金分紅計劃。有趣的是，這個阿拉斯加州長哈蒙德與中國非常有淵源。他在抗日戰(zhàn)爭中作為美國空軍飛行員來過中國，1979年中美建交后他是第一個來中國訪問的美國州長，受到鄧小平的親自接見。

　　具體地說，阿拉斯加州永久基金分紅方案將每年及前四年平均下來的永久基金投資凈收入的50％發(fā)放給每一個在阿拉斯加州居住滿六個月的居民。1982年秋冬兩季阿拉斯加州40多萬居民每人收到了第一張價值1000美元的支票的社會分紅。從1982年起至2005年，阿拉斯加州已經(jīng)連續(xù)24年給每個公民發(fā)放永久基金分紅。在道瓊斯指數(shù)最高的2000年，每個阿拉斯加州公民收到了1963.86美元的分紅，永久基金市值284億美元。為了防止通貨膨脹侵蝕永久基金本金的購買力，州議會隨后又通過了法案將剩余50％的永久基金投資凈收入優(yōu)先用于補充基金本金以抗衡通貨膨脹。在補充基金本金后，再剩余的凈收入則存入基金的收入儲備賬戶以供議會立法批準其它用途。

　　郭：阿拉斯加的實踐，其他地方可以復制么？

　　崔：我覺得阿拉斯加的社會分紅實踐，對公有資產(chǎn)的管理是具有一般的啟發(fā)意義的。事實上，許多國家和地區(qū)都正在密切關注阿拉斯加州的社會分紅實踐。委內瑞拉、巴西、南非、以色列和美國的新墨西哥等州，均已出現(xiàn)了要求建立阿拉斯加州式的社會分紅的主張。歐洲推動社會分紅的運動更為強大，他們喜歡把社會分紅叫做“基本收入”。英國政府已經(jīng)于2004正式運行“兒童信托基金”，給每個2004年1月1日后出生的兒童建立一個“資本賬戶”�，F(xiàn)在美國民主黨初選中的兩位總統(tǒng)候選人都提出了類似英國“兒童信托基金”的主張。我覺得中國完全適合參考這個政策，這就是我提出“中國人民永久信托基金”的由來。其實，我國農(nóng)村很多地方已實行多年的“社區(qū)股份合作制”，就是在集體土地增值收益基礎上的“局部社會分紅”。我們在全國范圍內實行社會分紅的制度條件，實際上會比許多國家更有利，因為我們有較大比例的公有資產(chǎn)，不必像其他很多國家那樣需要在稅收上作出復雜的設計。

　　郭：這樣看來，國有資產(chǎn)的收益作為社會分紅的來源可能比單純依靠稅收措施更佳？

　　崔：對。國家如果不能依賴國有資產(chǎn)的市場收益，則只能依賴稅收。但稅率過高會降低個人和企業(yè)工作和創(chuàng)新的積極性。這樣國家不得不依賴發(fā)行國債。但國債過高后又會抬高利率，不利于生產(chǎn)性投資。我們可以香港為例來直觀說明米德的“自由社會主義”中公有資產(chǎn)收益和稅收的關系。香港連續(xù)數(shù)年被國際評級機構評為世界上“最自由的經(jīng)濟體”，因為香港稅率很低，鼓勵人們創(chuàng)業(yè)和增加工作努力。但人們往往忘了提及香港之所以能承受低稅率同時又能給居民提供免費的基本醫(yī)療，是因為香港政府有一大塊公有資產(chǎn)——土地，其土地使用權的市場拍賣收益為政府所有。將國有資產(chǎn)、稅收和國債三者作整體通盤的考慮，通過國有資產(chǎn)的市場收益來降低稅率和減少國債，是米德對“自由社會主義”或“社會主義市場經(jīng)濟”的重要貢獻。

　　郭：你的設計中把國有企業(yè)收益拿出來成立中國人民永久信托基金，有人會問憑什么呀？法理依據(jù)何在？

　　崔：這些國有企業(yè)，它們對于一些自然資源的占用，享有高壟斷收益，是穩(wěn)賺不賠的買賣。這部分壟斷收益應造福于全體人民，這是一個很簡單的道理。國有企業(yè)，過去叫全民所有制企業(yè)，是屬于全體中國人民的。怎樣體現(xiàn)全民所有？比如其中在紐約上市的中石油、中石化向海外個人股股東分紅，但中國老百姓卻沒有享受過分紅。如果劃撥部分國有企業(yè)利潤來組建“中國人民永久信托基金”，并把永久基金投資的部分利潤直接分給每個公民，使人人享有“社會分紅”，這本來就是社會主義的應有之義。它可以調動廣大人民關心國有資產(chǎn)的積極性，也能促進政治民主的發(fā)展。

　　我認為，我們有必要更深入地認識國企分紅對改革全局的意義，高屋建瓴地解決部門之間在政策的技術細節(jié)上的分歧。在此基礎上我提出將部分國企利潤組建“中國人民永久信托基金”，以后人大還可以討論是否根據(jù)需要將中央金融企業(yè)利潤、國有土地使用權拍賣收入的一部分注入“中國人民永久信托基金”。

　　郭：你認為這樣一個基金該如何來管理？否則是不是又會成為一個像過去國有企業(yè)那樣，名為全民所有，但實際上全民根本管不著，最后又變成一個管理成本畸高的金融龐然怪物。

　　崔：我設想的基本構架是中國人民永久基金的經(jīng)理者的產(chǎn)生應面向市場招聘，選拔真正有高尚職業(yè)精神的專業(yè)人才，任命必須經(jīng)過人大專業(yè)委員會聽證批準。它的運作要向全國人大負責，監(jiān)管主體決不是政府部門，而是全國人大。

　　郭：你認為目前中國國有控股企業(yè)“向國家分紅”和直接“向社會分紅”差別在哪里，在操作技術上會不會存在困難？

　　崔：“向國家分紅”再轉用于醫(yī)療衛(wèi)生和教育等公共支出是必要的。但用部分國有企業(yè)利潤來組建“中國人民永久信托基金”，再把永久基金投資的部分收益（不動用本金）直接分紅給每個公民，也是非常必要的。這可以類比中央政府支農(nóng)政策來理解。我們一直有補貼農(nóng)業(yè)的專項基金，但近年又出臺了對農(nóng)民的“直補”，這是為了防止中間部門的截留。有趣的是，在“直補”中，很多地方給農(nóng)民建立了“一卡通”銀行賬戶，把錢直接打到農(nóng)民的銀行戶頭上。鑒于全國公民的第二代身分證的成功換發(fā)，我們已經(jīng)有了建立“社會分紅”“一卡通”的技術條件。

　　郭：但與阿拉斯加社會各階層壓力和達至妥協(xié)不一樣的是，中國是一個非常權威的政府，你認為中國政府能夠接受這個建議嗎？

　　崔：政策建議的可接受性的確是個關鍵問題。阿拉斯加州長Jay Hammond還曾建議伊拉克建立類似的永久基金。他的朋友，巴西參議員Suplicy說服了巴西籍的聯(lián)合國派往伊拉克的最高協(xié)調員S.V. de Melo， 但后者在2003年8月被炸死了。我不認為阿拉斯加州長Jay Hammond如此天真，真以為布什、切尼等人會同意在伊拉克建立類似阿拉斯加的永久基金。他可能只是以此建議來向國際公眾介紹社會分紅的實踐。但中國政府就不同了。中共十七大明確提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”�，F(xiàn)在許多評論認為這是指股票、基金、房產(chǎn)等。但國際經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，股票、基金、房產(chǎn)等財產(chǎn)性收入的分布非常不平等，例如1％的美國人擁有39％的財產(chǎn)性收入。我國居民財產(chǎn)性收入的不平等程度也高于工資收入的不平等。我認為，“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”這句話中的“創(chuàng)造條件”，應包括建立社會分紅這類來自公有財產(chǎn)的財產(chǎn)性收入，這是一個平等化因素，能真正落實“讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。

　　郭：這是從十七大建立和諧社會的理念出發(fā)的論述。從政府的具體政策角度，如何看社會分紅的可接受性？

　　崔：我們可以就業(yè)政策和低保政策為例來看社會分紅的優(yōu)越性。“社會分紅”比有條件的“失業(yè)救濟”更能促進就業(yè)。在這里，“有條件”是指只有“失業(yè)了”才能領救濟，而且失業(yè)者還得證明自己在不斷找工作；
“社會分紅”則給每個公民提供同樣的、無條件的基本收入，即無論就業(yè)與否均享有“社會分紅”， 這就調動了“社會分紅”受益者接受低收入職業(yè)的積極性。這乍聽起來違反直覺，因為“無條件的社會分紅”似乎比有條件的失業(yè)救濟更加削弱了接受低報酬工作的積極性。然而，直覺在這里是錯誤的。如果現(xiàn)行的有條件的“失業(yè)救濟”是100元，社會分紅的方案則是，無條件的社會分紅80元，如果失業(yè)再加20元。這好像對失業(yè)者一樣，失業(yè)都領100元。但其實很不同，因為這樣一來，失業(yè)者如果找到工作，則不再領20元救濟，但仍有80元無條件的社會分紅。因此，只要外面工作機會的收入大于20元，失業(yè)者就會有激勵去找工作。而在有條件的“失業(yè)救濟”體制下，只有外面工作機會的收入大于100元時，失業(yè)者才會去工作。

　　社會分紅對解決我國當前的“最低生活保障”政策難題也是至關重要的。現(xiàn)在領“低�！钡馁Y格審查很嚴，如有的地方規(guī)定領“低保”的女性不能戴項鏈，或不論男女不能擁有手機。這嚴重損害了公民的基本權利。無條件的社會分紅則取消領“低�！钡馁Y格審查。如果“中國人民永久信托基金”運行順利，我們可以逐步把社會分紅額定在低保的數(shù)值上（現(xiàn)在北京市是每月380元），從而取消低保。

　　當然，社會分紅不是萬能的，但它體現(xiàn)著“社會主義市場經(jīng)濟”中的社會主義精神，應是我國公民權利體系中的經(jīng)濟構成之一。(點擊此處閱讀下一頁)

　　我相信即將召開的全國人大和政協(xié)會議將會引起人們對“中國人民永久信托基金”建議的興趣。

　　郭：假如引起重視，未來如何啟動中國人民永久基金？你2006年的設想是將中央國企的利潤的50％作為本金組建“中國人民永久信托基金”。這一比例高于去年國資委和財政部文件的規(guī)定。按照目前的規(guī)定，你有什么新的設想？

　　崔：2007年12月，國務院批準、財政部會同國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》（簡稱《收益收取辦法》）。中央國企從2007年起向中央財政上交部分收益。應交利潤的比例，區(qū)分不同行業(yè)，分三類執(zhí)行。煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業(yè)，上交比例為10%；
鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性企業(yè)，上交比例為5%；
軍工企業(yè)、轉制科研院所企業(yè)，上交比例三年后再定。這一文件的執(zhí)行，使我們有可能在不遠的將來建立“中國人民永久信托基金”。根據(jù)國資委網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，2007年1至11月份，中央國企實現(xiàn)利潤總額為9186.6億元，全年將超過1萬億。如果按上交比例為5％或10％，再減去那些三年內暫不上交利潤的企業(yè)，一般估計2007年中央國企向中央財政分配的紅利在500億至800億之間。這一數(shù)額是少于我2006年設想的3000億（2004年6000億元利潤的50％）。根據(jù)這一現(xiàn)實的規(guī)定，我想我過去的方案可以作如下調整: 如果仍以上交利潤的50％作為“中國人民永久信托基金”的本金，按2007年上交利潤的下限，即500億元來計算，第一年“永久信托基金”的本金為250億。如果“永久信托基金”在市場上的運作能夠產(chǎn)生10%的收益，那么第一年底可以獲得25億的收入。這25億元的收入相對于我國的13億人口是比較少的。因此我們可以參考英國的做法，先向新生嬰兒發(fā)放“社會紅利”。我國目前每年新生嬰兒在1500萬至1600萬之間。如果這25億元的收益全部向新生嬰兒發(fā)放，每個新生嬰兒能夠獲得150元左右。因為“中國人民永久信托基金”的本金是每年遞增的，如果2008年中央國企仍能夠向中央財政分配至少500億元，這500億元的50％添加到“中國人民永久信托基金”里，那么“永久信托基金”的本金將會變成500億元。仍然假定“永久信托基金”能夠產(chǎn)生10%的收益，因此第二年底，我們就可以有50億元向當年的新生嬰兒以及上一年出生的嬰兒發(fā)放。以后各年，以此類推。也就是說，我提出的這個方案結合了阿拉斯加和英國的做法。阿拉斯加是每人每年都享受“社會分紅”（阿拉斯加人口基數(shù)小，目前是六十幾萬人，使得每人每年獲得基金收益成為可能），英國是每一年當年的新生嬰兒享受一次性的250英鎊（到7歲時再追加一次性的250英鎊）。如果按照我上面的設想，中國的新生嬰兒以及以后每年得到的“社會分紅”都存入他們的“資本賬戶”，每年利息再加入本金，復利效應，當他們達到18歲時將是一筆可觀的數(shù)額，可用于大學教育或其他有益的事業(yè)。

　　郭：英國的“兒童信托基金”，是否在社會分紅上采用“老人老辦法，新人新辦法”？

　　崔：可以這樣說，它是對新一代實行社會分紅。當然，這涉及“代際間公平”的復雜政治哲學問題。不過，如果我們能夠創(chuàng)建新的公共資產(chǎn)，對下一代和當代同時實行社會分紅也是可以做到的。例如，如果中央國企的效益進一步提高，并將中央金融企業(yè)利潤以及國有土地使用權拍賣收入的一部分注入“中國人民永久信托基金”，社會分紅的范圍可以進一步擴大。

　　郭：如何按照公共資源的收益應該被公眾分享的原則，是不是應該還有更多的公共資產(chǎn)呢？

　　崔：當前有一個很好的機會。我國五個省市正在實驗推行美國和歐盟的“排污權交易”。但我們僅僅學習美歐的現(xiàn)行做法，而沒有注意到美國國會內一直在爭議，卻因強大利益集團反對而無法通過的“天空信托基金”(Sky Trust)提案。它的核心思想是，現(xiàn)行排污權交易只是二級市場交易，即沒用完的排污權額度可以交易。但排污權額度的初始分配卻是免費的�！疤炜招磐谢�金”提案要求建立排污權交易的一級市場，即排污權額度的初始分配要通過拍賣，拍賣收入歸“天空信托基金”，再由該基金參照阿拉斯加永久基金的方式，對每個美國公民進行等額的年終分紅。這本質上是創(chuàng)建了新的公共資產(chǎn)。如果我國能夠借鑒“天空信托基金”思路，社會分紅的資金來源將大大擴展，由于中國正成為世界制造業(yè)的中心，排污權額度將被拍賣給大批國內外企業(yè)。

　　　　附錄：

　　　　阿拉斯加永久基金社會人均分紅表

　　　　1982年—2007年人均分紅數(shù)額表(單位：美元)

　　　　年度人均分紅數(shù)額

　　　　2007 1654.00

　　　　2006 1106.96

　　　　2005 845.76

　　　　2004 919.84

　　　　2003 1107.56

　　　　2002 1540.76

　　　　2001 1850.28

　　　　2000 1963.86

　　　　1999 1769.84

　　　　1998 1540.88

　　　　1997 1296.54

　　　　1996 1130.68

　　　　1995 990.30

　　　　1994 983.90

　　　　1993 949.46

　　　　1992 915.84

　　　　1991 931.34

　　　　1990 952.63

　　　　1989 873.16

　　　　1988 826.93

　　　　1987 708.19

　　　　1986 556.26

　　　　1985 404.00

　　　　1984 331.29

　　　　1983 386.15

　　　　1982 1000.00

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