秦暉：城市化與貧民權(quán)利——近代各國都市下層社區(qū)變遷史

　　都市化過程中出現(xiàn)大量城市新移民，如何讓他們在城市住下來，最終融入城市？在民主時(shí)代，或者允許貧民“自由”解決住房而容忍“貧民窟”，或者以福利國家方式消除貧民窟，成為兩種基本選擇，而普遍趨勢是自由與福利兼有，盡管這些做法各有利弊，但今天的共識是：既不給自由也不給福利的做法已為人道的底線所不容。

　　真問題并非“貧民窟”而是拆毀“貧民窟”

　　我國自改革開放以來，出現(xiàn)了前所未有的城市化高潮。最近我們經(jīng)常聽到這樣一種言論，一億四千萬農(nóng)民工進(jìn)城，卻沒有出現(xiàn)“貧民窟”，創(chuàng)造了舉世唯一的“奇跡”�？墒墙酉聛砦矣X得他就應(yīng)該解釋，這些人沒有住在貧民窟，那住在哪呢？所有講奇跡的人都回避了這個(gè)問題。

　　這些進(jìn)城的農(nóng)民工，他們是不是在城市買了商品房呢？估計(jì)很少。是不是住進(jìn)了國家提供的福利房呢？好像也沒聽說過。是不是他們自己蓋了一些棚戶呢？好像也沒有。那他們到底去了哪里，是上了天還是入了地？

　　現(xiàn)在某些人批評貧民窟，已經(jīng)很少再說當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家了，因?yàn)檫@些國家的貧民區(qū)，至少在建筑景觀上都是很漂亮的，而棚戶式的貧民窟，大概只能在發(fā)展中國家看到了。于是，這些人就說，你看印度的貧民窟多糟糕、拉美的貧民窟多糟糕，而且說這些都是資本主義或新自由主義的惡果。

　　這些人關(guān)于資本主義造成貧民窟的理論，在19世紀(jì)恰恰是馬克思主義者曾經(jīng)嚴(yán)厲批評過的。恩格斯在《論住宅問題》一文中說道：窮人“一般總是住在惡劣的、擁擠的、不衛(wèi)生的住宅中”，這“不是現(xiàn)代(按：指資本主義)特有的現(xiàn)象；
它甚至也不是現(xiàn)代無產(chǎn)階級遭受的一種和以前一切被壓迫階級的痛苦不同的特有的痛苦；
相反，它幾乎是同等地傷害到一切時(shí)代的一切被壓迫階級”。

　　換言之，“貧民窟”并非馬克思恩格斯們批判的“資本主義社會”所獨(dú)有。而“現(xiàn)代”真正特殊的問題是：城市主城區(qū)窮人“本來就很惡劣的居住條件”也無法維持了。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大城市主城區(qū)的地價(jià)飆升，于是很多人盯住了這一塊地皮，認(rèn)為在這一塊地皮上蓋低檔住房很不合算，千方百計(jì)要把城市中心區(qū)的窮人趕走，然后蓋一系列豪華的建筑。恩格斯說，這才是資本主義時(shí)代的真正問題。對此，我們不妨以老牌資本主義國家法國首都巴黎做個(gè)案例考察。

　　法國的奧斯曼“大拆遷”

　　在沒有遷徙自由的中世紀(jì)，巴黎是沒有“貧民窟”的。法國大革命后國民有了遷徙自由，遷入巴黎的“進(jìn)城農(nóng)民”大增。尤其是復(fù)辟時(shí)期、七月王朝與第二帝國時(shí)期法國工業(yè)化加快，城市也加速擴(kuò)張。1800-1860年間，巴黎人口從58萬增至170萬，即三倍于前。貧寒的新移民見縫插針，在昔日的峨峨“皇都”里“私搭亂建”，加上適應(yīng)貧寒租戶需求的廉租私房大量出現(xiàn)。于是在市內(nèi)的西、北、東三面都出現(xiàn)了“貧民窟”。這些街區(qū)不僅不“雅觀”，而且使與之為鄰的達(dá)官貴人感到不舒服。加之自大革命起在“無套褲漢”的抗?fàn)庍z風(fēng)之下，貧民區(qū)被視為“起義”的淵藪。盡管激進(jìn)思想并非發(fā)源于貧民區(qū)，但在某些人看來，從1789到1848年，“搗亂者”每隔若干年就在那里豎起街壘路障，而狹窄的街巷使鎮(zhèn)壓者的大炮難以到達(dá)。所以，統(tǒng)治者對這些“貧民窟”深感頭疼。但在革命后“民權(quán)”的保護(hù)下他們無可奈何。

　　機(jī)會終于來了，這就是1852年拿破侖三世顛覆共和、恢復(fù)帝制后，政治出現(xiàn)專制化趨勢，民權(quán)被嚴(yán)重削弱。在此背景下皇帝實(shí)行“警長治城”，于1853年將其心腹、巴黎警察局長奧斯曼伯爵升為塞納省省長和巴黎市長，授命他清理貧民區(qū)。

　　奧斯曼權(quán)勢巨大，他動用國家權(quán)力強(qiáng)制性地成片拆遷，據(jù)說他“將直尺按在城市地圖上，穿過中世紀(jì)巴黎擁擠狹窄的街道畫出條條直線，創(chuàng)造出了新的城市形式。他推翻一切擋道的東西，讓路給林蔭大道”。17年內(nèi)，城市中43%的房屋被強(qiáng)制拆除，“有效地清理了貧民區(qū)”。在此期間，第二帝國通過提高稅收投入了巨資，為打造奧斯曼的“新巴黎”花了25億法郎，而這個(gè)時(shí)期國家每年財(cái)政總支出不過14億-23億法郎。奧斯曼以其對民權(quán)的蔑視而被稱為“凱旋了的萬代主義”。

　　奧斯曼不僅手段強(qiáng)硬，而且生財(cái)有道，他使用政府的暴力幫助開發(fā)商趕走貧民，規(guī)定開發(fā)商建造的豪華“新巴黎”房產(chǎn)由投資者特許經(jīng)營，并以政府的壟斷權(quán)力保證他們能在短期內(nèi)收回投資并得到足以誘人的利潤，但特許期滿后房產(chǎn)必須歸政府所有。于是政商合作發(fā)財(cái)，帝國基建-財(cái)政部門的不少官員借之也大撈一把。而被驅(qū)趕的窮人所得補(bǔ)償很少，奧斯曼的改造對他們完全是一場災(zāi)難。

　　奧斯曼之后的“自由拆遷時(shí)代”

　　不過，奧斯曼現(xiàn)象不僅是在民主國家中很少見到，即使在法國，也就是那二十年的一個(gè)特殊現(xiàn)象。奧斯曼以后，巴黎的城市改造仍然在進(jìn)行，但它的原則以及相應(yīng)造成的城市風(fēng)貌，就和奧斯曼時(shí)代有了很大的不同。在共和民主時(shí)期，城市改造基本上遵循兩條原則：商業(yè)性拆遷，遵循自由交易原則；
公益性拆遷，遵循民主決策原則。

(下轉(zhuǎn)02版)

　　所謂民主決策，是指一個(gè)項(xiàng)目如果是公益性質(zhì)的，那么首先要通過民主程序來確定，要經(jīng)過議會討論、輿論論證等等，最終達(dá)成共識，建還是不建。如果建，那么第二個(gè)程序就是自由交易的嘗試，盡管是公益項(xiàng)目，能夠做自由交易也要盡量做自由交易。如果在第二個(gè)程序遇到問題，有人漫天要價(jià)，怎么辦？那有第三個(gè)程序，就是由中立的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)來財(cái)產(chǎn)評估。如果這個(gè)評估的價(jià)格，拆遷戶仍然不能接受，仍然是漫天叫價(jià)，那怎么辦呢？第四個(gè)程序就是要有替代方案的論證。如果替代方案論證也認(rèn)為不行，公益必須要這個(gè)地方，那么在走完這些程序以后，可以實(shí)行國家最終定價(jià)，按照公平、合理的價(jià)格來給予拆遷補(bǔ)償。這個(gè)過程相當(dāng)復(fù)雜，不是哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一拍腦瓜就能夠做得出來的。

　　奧斯曼以后的巴黎城市拆遷和改造更加重視貧民的權(quán)利，一方面，政府不能強(qiáng)行驅(qū)趕他們，另外一個(gè)方面，反而有越來越多的責(zé)任要為窮人提供服務(wù)。這是民主國家的兩個(gè)發(fā)展趨勢，權(quán)力越來越受限制，責(zé)任越來越可問責(zé)，也就是說，政府想做就能做的事越來越少，政府不想做也得做的事越來越多。政府不想做也得做的是什么呢？那就是幫助窮人。這就涉及到貧民區(qū)、簡陋住房的改造問題。這些相關(guān)問題等我介紹完另外幾個(gè)國家的貧民窟情況后，再作介紹。

　　南非索韋托：隔離型貧民窟

　　南非的一些城市比如約翰內(nèi)斯堡在1994年廢除種族隔離制度以前是很漂亮、很安靜、很整潔、治安也很好的，但前提是不準(zhǔn)黑人進(jìn)來�？墒�，白人又需要黑人給他們打工，又不想給他們提供福利房，怎么辦？南非白人想到了一個(gè)辦法，就是在城郊劃一大片地方，讓黑人自己在那里蓋房，這就是索韋托貧民窟的來歷。到1980年，索韋托已經(jīng)發(fā)展到160萬人口，比約翰內(nèi)斯堡主城區(qū)的人口還要多。這兩個(gè)地方緊挨著，但卻是天壤之別，如果說約翰內(nèi)斯堡是天堂，那索韋托就是地獄。

　　索韋托可以說是黑人的傷心地，但在1994年種族隔離制度廢除以后，情況發(fā)生了很大的改變。今天我們看到索韋托不再是地獄，而約翰內(nèi)斯堡也不再是天堂，黑人開始大量地移居約翰內(nèi)斯堡，開始蓋起一些不是太漂亮的房子。

　　雖然現(xiàn)在很多人對于這種狀況不滿，但在索韋托也可以看到很樂觀的景象。因?yàn)樗黜f托的房子雖然還是不怎么樣，但已比上世紀(jì)60年代好很多了，而且索韋托的公共設(shè)施這些年也發(fā)生了很大的變化。在索韋托有一個(gè)很有意思的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)赜幸粋�(gè)據(jù)說是非洲最大的公共汽車站，每到圣誕節(jié)(相當(dāng)于我們的春節(jié))，就會出現(xiàn)大量的人涌到這個(gè)公共汽車站坐車回家過年。不過，這種景觀和中國似曾相識又有很大的不同，就是那些回家過年的人，基本上是跨國的外籍勞工。因?yàn)槟戏潜緡�的黑人勞工，一般來講都是全家住在一起，盡管索韋托的條件不是很好，但至少他們是可以在那里過正常的家庭生活，也就不存在回家過年的問題。

　　盡管現(xiàn)在的約翰內(nèi)斯堡變得比以前臟亂差了，治安也比以前糟糕了，但人們普遍還是認(rèn)為現(xiàn)在比過去有了很大的進(jìn)步，在約翰內(nèi)斯堡市中心有一個(gè)曼德拉廣場，就是為了紀(jì)念廢除種族隔離制度給他們帶來的進(jìn)步。當(dāng)然，南非現(xiàn)在面臨的問題也還有很多，但南非人絕不會用恢復(fù)種族隔離的辦法來解決問題。

　　今日第三世界都市的貧民窟

　　(1)印度貧民窟的來歷

　　在殖民時(shí)代，由于英國人的“城管”相對較嚴(yán)，盡管當(dāng)時(shí)的印度農(nóng)民遠(yuǎn)比現(xiàn)在更貧困，但印度大城市中的貧民窟并不多。獨(dú)立后印度實(shí)行民主制度，對窮人遷徙限制放寬，大城市不可能“貧民與狗不得入內(nèi)”，于是農(nóng)民進(jìn)城的過程加速。

　　同時(shí)，上世紀(jì)90年代以前印度“政治學(xué)英國，經(jīng)濟(jì)學(xué)蘇聯(lián)”，政治上不僅搞民主而且承認(rèn)公民遷徙自由權(quán)利，經(jīng)濟(jì)上卻實(shí)行“馬哈拉諾比斯社會主義”，被當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)定義為“走非資本主義發(fā)展道路的國家”。這種體制雖然也號稱民主社會主義，然而卻不是學(xué)瑞典搞福利國家、二次分配，而是學(xué)蘇聯(lián)以國家財(cái)政投資搞了許多大型國有企業(yè)實(shí)行“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，這樣一來，用于社會保障的錢便嚴(yán)重不足。名義上盡管國家對公民的教育與衛(wèi)生承擔(dān)責(zé)任，但實(shí)際上除了左派執(zhí)政的一些邦外，那時(shí)印度多數(shù)邦中的鄉(xiāng)村公立醫(yī)療與教育網(wǎng)點(diǎn)量少、質(zhì)差、經(jīng)費(fèi)缺，而大城市里對窮人的保障就要好些，雖沒有發(fā)達(dá)國家那種住房福利，教育、衛(wèi)生條件還是遠(yuǎn)比農(nóng)村強(qiáng)。在遷徙自由狀態(tài)下，這更加速了鄉(xiāng)村中最窮的那部分居民遷入城市。

　　而另一方面，這種“社會主義”的國家壟斷也導(dǎo)致民營中小企業(yè)發(fā)展不足，難以做到充分就業(yè)，進(jìn)城人口中相當(dāng)一部分難以脫貧。盡管他們并不比進(jìn)城以前更窮，但在現(xiàn)代化大城市中，他們的棚戶區(qū)的確觸目驚心。這些因素的綜合，便使得印度在獨(dú)立后的幾十年內(nèi)都市貧民窟大為擴(kuò)張。

　　(2)拉美貧民窟現(xiàn)象：開發(fā)商給窮人讓路

　　中國人到拉美，往往會覺得有些事情不可思議，比如經(jīng)�？梢钥吹揭恍┛拷�市中心的地方，都是大片大片的貧民窟，而房地產(chǎn)商往往在一些條件很差的地方，比如50多度的陡坡，搞商品房開發(fā)。于是中國人很驚奇，這么好的地方你們怎么不圈呢？拉美的開發(fā)商會瞪眼睛回答，你們真是有本事啊，怎么能夠把他們搞走？

　　其實(shí)，拉美的城市周圍也有圈地運(yùn)動，可這不是政府圈老百姓的地，而是老百姓圈政府的地：一幫進(jìn)城農(nóng)民，進(jìn)城后要找地方蓋房子，于是找一塊政府公地拉起一道鐵絲網(wǎng)，自己蓋起了房子，政府說這是違章建筑，但整個(gè)社會的輿論都是支持他們的，折騰了半天，政府也就說，算了算了。比如BOSCO合作社區(qū)就是這樣的，百姓征了官家的地。

　　我覺得拉美的貧民窟，有一點(diǎn)比美國好，那就是他們的組織性要比美國強(qiáng)，他們往往有的是從農(nóng)村整村地往城里遷，保持了農(nóng)村里原有的人際關(guān)系，社交活動也比較多，像我看到的BOSCO，他們就組織起來自己蓋了一些房子，都是二居室的，很簡陋。他們是窮人，而且進(jìn)城的年限不過是五年十年，基本上是來自山區(qū)的印第安人。但是這些房子最大的好處就是特別便宜，為什么便宜呢？土地是圈來的，也沒有開發(fā)商的利潤，基本上是自己合作蓋房，成本就是建筑材料，據(jù)說這樣一套房子才2000多美元。

　　民主福利國家的貧民區(qū)改造

　　前面提到，在奧斯曼時(shí)代，巴黎雖然大拆大建，建立了很多豪華建筑，但基本上沒給窮人蓋什么房子。但到了民主共和時(shí)期，這種現(xiàn)象就有了很大的變化，尤其是從二戰(zhàn)前到戰(zhàn)后，一直到上世紀(jì)60年代，法國先是在巴黎周邊貧民區(qū)比較集中的地方，比如伊夫里、蘇瓦希、楠泰爾等地，建立了以高層廉租為特征的第二代福利房。這種福利房引起了很多的批評，尤其是來自左派的批評，他們認(rèn)為給窮人蓋的房子還是不夠好，建筑密度太高、綠地太少、居住太擁擠，人們在里面缺少自尊心。在這種批評下，到了上世紀(jì)80年代以后，法國開始大量興建所謂第三代福利房，也就是以低樓層、低建筑密度，綠地和公共設(shè)施配套齊全的街區(qū)為主。

　　那么，什么是福利房呢？福利房有兩個(gè)特征，第一是由政府的房政部門面向全社會蓋的，而不是像我國那種各單位給自己內(nèi)部人蓋的。第二就是它的分配標(biāo)準(zhǔn)，唯一的分配條件就是貧困(低收入)。西方國家形形色色，有左派掌權(quán)的福利國家，有右派掌權(quán)的自由放任國家，福利房覆蓋面也有很大的差別，但都有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是福利都是從最窮的人開始覆蓋的，從來不是從最富的人開始覆蓋的。

　　中國的“負(fù)福利”住房制度

　　由政府房政部門興建，以貧困(低收入)為唯一分配條件。此種制度在西方普遍，在劇變前一些東歐國家也有。但我國從未有過。國共鼎革初，政府曾把一些沒收房交由房政部門安置社會貧民，但從未新建此種住房。此后用房政經(jīng)費(fèi)維修舊房且遠(yuǎn)不足。國家的住房建設(shè)資金都撥給“單位”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　按“負(fù)福利”原則實(shí)行“單位分配制”：有特權(quán)的“好單位”收入高房子更好，無特權(quán)的“差單位”收入低住房差(往往無房)。在單位內(nèi)部同樣按“負(fù)福利”原則：官大工資高，“住房待遇”更高；
官小工資低，“住房待遇”更低。而最窮的農(nóng)民和“無單位者”不僅完全沒有分房資格，自己蓋個(gè)“窟”也被指為“私搭亂建”而要被懲處，處于典型的“無福利也無自由”狀態(tài)。

　　后來我們搞住房改革“取消福利房”，其實(shí)是把過去的“特權(quán)房”予以變現(xiàn)、贖買。真正的“福利房”制度，我們過去從未有過，現(xiàn)在也不是“取消”的問題，而是要新建一套前所未有的福利房制度。

　　不要讓中國農(nóng)民再做“兩棲人”

　　中國其實(shí)也有“貧民窟”，但更多的“進(jìn)城農(nóng)民”無疑還是住在工棚里。中印工業(yè)化進(jìn)程都導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城，但不同的是：印度農(nóng)民往往賣掉土地，舉家進(jìn)城后占地搭建簡易住房，形成為人詬病的“貧民窟”。但是這些新移民相對易于在城市建立家庭生活，同時(shí)形成社會保障壓力。而中國農(nóng)民沒有地權(quán)，不可能賣地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他們不能在城市占地，政府不許建立簡易住房，又租不起更買不起常規(guī)住房，造成大量成家的新移民只能在城內(nèi)過集體生活，形成表面上比貧民窟好看的集體宿舍(工棚)，并把家庭留在農(nóng)村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在“出賣青春”之后便回鄉(xiāng)度過余生。中國因此表面上避免了貧民窟問題。

　　我記得重慶有個(gè)官員說過，重慶“永遠(yuǎn)不會有貧民窟”，原因是中國農(nóng)民習(xí)慣做“兩棲人”，不像你們印度人喜歡全家進(jìn)城。恰恰就在這個(gè)城市，2007年3月重慶市沙坪壩區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查中，有5%的男性民工坦承自己找過“小姐”。調(diào)查還顯示，已婚夫妻打工而兩地分居，長期沒有性生活時(shí)，24%的男性、33%的女性“整夜睡不著”。39%的男性、55%的女性民工通過“給家里打電話”來度過漫漫長夜。調(diào)查報(bào)告指出“這說明，性壓抑已經(jīng)成了民工感情生活的一大痛楚�！薄�35歲前沒有家庭生活，35歲后沒有社會保障”長遠(yuǎn)下去會怎樣？別的社會問題且不論，請看奇文《親子鑒定與文化問題》：中科院北京基因組司法物證鑒定中心2005年共做了3000例左右的親子鑒定，其中680例鑒定為非親子，比率達(dá)22.6%。而其中農(nóng)村例子中非親子率更是“有點(diǎn)驚人”，高達(dá)將近50%！今后我們的社會基礎(chǔ)、文明基礎(chǔ)、人倫基礎(chǔ)會如何變化？

　　其實(shí)這樣的問題在中國的其他城市也非常多，我覺得，重慶最近搞的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革非常之有意義，我也希望重慶的城市化能開創(chuàng)一個(gè)新的模式。我要講的是，重慶的城市化如果在城市里出現(xiàn)貧民社區(qū)，我不會批評它，我覺得這是一個(gè)很難免的現(xiàn)象，在這一點(diǎn)上我們應(yīng)該對政府有足夠的理解。可是，如果在這個(gè)過程中，重慶又多出幾百萬的兩棲人，我覺得這個(gè)問題可能要比有貧民社區(qū)更嚴(yán)重了，尤其是現(xiàn)在的農(nóng)民工子弟發(fā)展到第二代的時(shí)候，問題就更嚴(yán)重了，因?yàn)榈谝淮�還可以說他們是兩棲人，第二代還讓他們當(dāng)兩棲人嗎？

　　現(xiàn)代城市新移民的問題，沒有盡善盡美的解決方式，但是我們知道，有一些方式是應(yīng)該避免的，老實(shí)說，像索韋托那樣的方式，很多人就認(rèn)為是非常不人道的，但是我認(rèn)為，索韋托畢竟還是給了黑人一個(gè)在城市里成家立業(yè)的條件，我們現(xiàn)在不能給他們提供廉租房，我們也不允許他們在城市里自己蓋起類似棚戶區(qū)，而且我們還要整頓城中村。現(xiàn)在整頓城中村，大家討論的都是如何給城中村原來的戶籍人口以更多的補(bǔ)償，拆遷補(bǔ)償往往都是給房主的補(bǔ)償，但最大的問題是，我們基本上不考慮租戶的利益。其實(shí)城中村的改造，最大的問題是這些租戶都去了哪里？這些租住城中村的農(nóng)民工去了哪里？

　　城市新移民，一般來講，或者給他自由，或者給他福利，或者二者都給。二者都不給，可能在一段時(shí)間內(nèi)，我們會看到一些所謂的好處，但從長遠(yuǎn)來看，這種做法負(fù)作用很大。中國最應(yīng)該警惕的不是什么拉美化，中國怎么會拉美化？中國現(xiàn)在正在奧斯曼化，怎么防止這個(gè)現(xiàn)象，這是大家要考慮的。

(南方都市報(bào)）

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