秋風(fēng)：盡早統(tǒng)籌安排救災(zāi)財(cái)政

　　四川汶川大地震，必將造成極其嚴(yán)重的損失，救災(zāi)及救濟(jì)將需要投入大量資源，災(zāi)后重建更是需要花費(fèi)巨額資金。對(duì)此，財(cái)政部門，尤其是負(fù)責(zé)預(yù)算審議的全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)立即采取措施，預(yù)估相關(guān)財(cái)政需求，并從預(yù)算方面給予妥善安排。

　　地震發(fā)生之后，民政部門已經(jīng)撥付了幾筆救災(zāi)資金，民眾的捐款熱情也非常高漲。但是，民眾的捐款更多是表達(dá)對(duì)同胞的關(guān)愛，而政府對(duì)于救災(zāi)和災(zāi)后重建，承擔(dān)著法定的財(cái)政責(zé)任。更具體地說，大地震的救災(zāi)、救濟(jì)、災(zāi)后重建開支，應(yīng)當(dāng)全部、至少絕大部分由中央財(cái)政來承擔(dān)。

　　這是各國(guó)通例，即便在政體上實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)，也不例外。在2005年卡特利娜颶風(fēng)之后，美國(guó)聯(lián)邦政府承擔(dān)了救災(zāi)及災(zāi)后重建的絕大部分財(cái)政責(zé)任。至于中國(guó)，盡管有學(xué)者探討所謂的財(cái)政聯(lián)邦制，但中國(guó)的政體安排基本接近于單一制。在這種體制下，中央政府財(cái)政的一個(gè)重要功能、或者說根本功能，是進(jìn)行跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，以使全國(guó)各地區(qū)的發(fā)展保持均衡，讓生活在不同地區(qū)的民眾享有大體均等的福利。

　　在發(fā)生自然災(zāi)害的時(shí)候，這種轉(zhuǎn)移支付對(duì)于恢復(fù)地區(qū)間財(cái)政平衡尤為重要。自然災(zāi)害肯定是地域性的，即如這次大地震，給四川若干個(gè)市縣造成毀滅性損害，重慶、甘肅、陜西等地一些市縣也遭受嚴(yán)重?fù)p害。自然災(zāi)害本身給這些地區(qū)帶來巨大損害，其財(cái)政能力將大幅度下降。將這種財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移到省一級(jí)，對(duì)四川省來說也是不公平的，四川省本來也因?yàn)闉?zāi)害而大量損失了財(cái)政能力。

　　因此，由中央政府承擔(dān)全部救災(zāi)、救濟(jì)、災(zāi)后重建的財(cái)政責(zé)任，是合情合理的。而且，目前的財(cái)政制度安排本來就有利于中央財(cái)政，中央財(cái)政每年還有大量超收收入。因而，目前中央政府的財(cái)力非常雄厚，也完全有能力承擔(dān)這一責(zé)任。

　　可以設(shè)想，救災(zāi)、救濟(jì)、災(zāi)后重建將需要巨額財(cái)政投入，行政部門可以動(dòng)用預(yù)算已經(jīng)安排各項(xiàng)救災(zāi)款項(xiàng)以及總理特別基金，用于救災(zāi)及短期的救濟(jì)。但是，災(zāi)區(qū)民眾顯然需要更長(zhǎng)時(shí)間的救濟(jì)，災(zāi)后重建更是耗資巨大。這方面的投入要持續(xù)兩三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。這就需要中央政府對(duì)財(cái)政投入事先制定一個(gè)可持續(xù)的規(guī)劃。

　　而制定如此長(zhǎng)時(shí)期的財(cái)政規(guī)劃，顯然超出行政部門的視野和能力。因此，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)立刻行動(dòng)起來，指導(dǎo)財(cái)政部門及其他與救災(zāi)、救濟(jì)、災(zāi)后重建相關(guān)的行政部門，評(píng)估財(cái)政需求，制定出一份具有法定效力的《災(zāi)區(qū)重建特別預(yù)算》。

　　這樣一份重建特別預(yù)算可以作為未來行政部門安排救濟(jì)和災(zāi)后重建的法律依據(jù)，可以讓災(zāi)區(qū)各級(jí)政府對(duì)于未來的重建及發(fā)展胸有成竹。災(zāi)后重建需要錢，而且比較緊急。為此，可以給予行政部門以一定自由裁量權(quán)。但是，歸根結(jié)底，財(cái)政必須接受法律的約束，即便是救災(zāi)的錢，也不可例外。滿足目前緊急需求的唯一辦法是全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)制定預(yù)算的部門更快地行動(dòng)。

　　全國(guó)人大常委會(huì)這樣一份預(yù)算更具有重大的政治象征意義，它能夠顯示，憲法上所說的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，也在這大災(zāi)難中發(fā)揮著自己的作用。當(dāng)然，這樣一份特別預(yù)算也可以讓災(zāi)區(qū)人民看到政府幫助他們的決心。

　　這樣一份特別預(yù)算還可以用于指導(dǎo)災(zāi)區(qū)救濟(jì)與災(zāi)后重建工作。比如，這份預(yù)算可以明確規(guī)定重建的基本原則：在恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，優(yōu)先解決普通民眾的住房，優(yōu)先建設(shè)公立醫(yī)院、學(xué)校。同時(shí)，為了與本來就多元化的社會(huì)、市場(chǎng)格局相適應(yīng)，這份預(yù)算也可以規(guī)定，對(duì)那些遭受損毀的私立醫(yī)院、學(xué)校，政府也應(yīng)當(dāng)提供補(bǔ)貼，基本彌補(bǔ)其損失。這些機(jī)構(gòu)盡管是私立的，但其功能卻是公共的。

　　這份預(yù)算甚至可以規(guī)定得更具體。比如，可以明確一個(gè)原則：醫(yī)院、學(xué)校等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照最高安全標(biāo)準(zhǔn)建筑。這些天來，民眾一直有一個(gè)疑惑：為什么在地震中倒塌較多的是中小學(xué)校，而不是政府的辦公大樓？那么，在中央財(cái)政所支持的災(zāi)后重建中，能不能建筑一些可以使用百年的學(xué)校、醫(yī)院？

　　為了確保財(cái)政分配的合理性，這份特別預(yù)算還可以在財(cái)政控制與監(jiān)督程序上作出一些突破。比如，讓重建所涉及地區(qū)的人大主導(dǎo)地方財(cái)政預(yù)算的編制，讓民眾更廣泛地參與監(jiān)督。（《財(cái)經(jīng)》）

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