賀東航：新公共管理的回顧與檢視

　　內(nèi)容提要：新公共管理進(jìn)入中國(guó)之后，對(duì)公共管理的研究和實(shí)踐都產(chǎn)生了重要的影響。這種影響需要從中國(guó)國(guó)家建設(shè)的角度進(jìn)行反思，當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家建設(shè)處在與西方不同的階段，通過(guò)理性化的官僚制來(lái)提供公共物品仍具有關(guān)鍵性的意義。新公共管理運(yùn)動(dòng)是發(fā)達(dá)國(guó)家批評(píng)現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)物，而在一個(gè)正在建立現(xiàn)代官僚制的國(guó)家引入其理念，結(jié)果可能帶來(lái)公共性的忽視和政府治理的困境。因此，學(xué)界應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)國(guó)家建設(shè)的階段性，了解新公共管理的限度，讓公共性回歸到公共管理的核心位置，讓政府擔(dān)負(fù)其應(yīng)有的責(zé)任。

　　關(guān)鍵詞：新公共管理；
國(guó)家建設(shè)；
反思

　　20世紀(jì)70年代以來(lái)，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的公共管理領(lǐng)域中，出現(xiàn)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的以“市場(chǎng)化”為導(dǎo)向的改革浪潮。其主要標(biāo)志是解除管制、私有化及自由化。從80年代初撒切爾夫人和里根分別在英美的大規(guī)模私有化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，這次政府改革波及西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家，其中包括加拿大的“2000年的公共服務(wù)”、克林頓-戈?duì)柕摹罢�府再造”、澳大利亞的“公共�?cái)政管理改進(jìn)計(jì)劃”、奧地利的“行政管理計(jì)劃”、丹麥的“公共部門(mén)現(xiàn)代化”、葡萄牙的“重大選擇計(jì)劃”等等，新公共管理范式就是在這樣市場(chǎng)化的大背景中出現(xiàn)的。

　　此一范式進(jìn)入中國(guó)后，新公共管理的理念很快就在實(shí)踐和理論上被中國(guó)學(xué)者引入到中國(guó)的行政管理中，成了中國(guó)公共管理學(xué)科教材的主流指導(dǎo)思想，另一方面，卻對(duì)西方公共管理思想中的政治公共性原則避而不談。在中國(guó)語(yǔ)境，“新公共管理”被表述為不僅對(duì)于中國(guó)公共管理學(xué)科具有重要的指導(dǎo)意義，也對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政體制改革有重要參考價(jià)值。在這一過(guò)程，也有一些學(xué)者對(duì)新公共管理模式及其在當(dāng)代中國(guó)的適用性保留看法，并質(zhì)疑公共性原則的缺失是否妥當(dāng)。歸納起來(lái)有三種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)從法學(xué)的角度觀察到新公共管理改革大都發(fā)生在英、美、澳、新西蘭等盎格魯-撒克遜體系的國(guó)家，這些國(guó)家主張“利用私法契約來(lái)提供公共服務(wù)”，而我國(guó)作為大陸法系的國(guó)家應(yīng)該尋求法、德式的法治國(guó)家的公共管理改革模式，發(fā)揚(yáng)官僚制中的“精密、速度、明確、連續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格服從”等優(yōu)勢(shì)因素，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的政府管理改革模式。第二種觀點(diǎn)從政治哲學(xué)的視角認(rèn)為，“對(duì)于新公共管理所提倡的價(jià)值取向必須進(jìn)行反思”，“捍衛(wèi)公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主憲政的傳統(tǒng)中�！钡谌�種觀點(diǎn)是基于管理主義的視角，認(rèn)為新公共管理“在公共部門(mén)采取民營(yíng)化和簽約外包的方式”“可能使合同的執(zhí)行和責(zé)任的追究變得復(fù)雜和難以實(shí)現(xiàn)”，因此主張用治理理論去應(yīng)對(duì)公共管理所面對(duì)的困境。

　　以上從不同的視角對(duì)新公共管理進(jìn)行反思，但學(xué)界鮮有人將其放置到中國(guó)國(guó)家建設(shè)的視域來(lái)考察。事實(shí)上，現(xiàn)代官僚制與新公共管理的知識(shí)體系，其理論基礎(chǔ)無(wú)不與國(guó)家構(gòu)建的知識(shí)相關(guān)。為此，本文擬從學(xué)理層面和現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，對(duì)新公共管理作檢視，認(rèn)為將其理念引入中國(guó)公共管理學(xué)科中，不僅需要從政治學(xué)知識(shí)體系的邏輯來(lái)關(guān)照該學(xué)科的公共性原則，而且還需要從國(guó)家構(gòu)建的知識(shí)體系來(lái)重新審視。

　　一、新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的背景及國(guó)家構(gòu)建的旨趣

　　當(dāng)新公共管理范式進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)界時(shí)，面對(duì)的是這樣一種背景，中國(guó)曾歷經(jīng)幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家過(guò)于強(qiáng)大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)度干預(yù)。1978年以后，中國(guó)的改革表現(xiàn)為向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，削減政府職能成為大勢(shì)所趨，并開(kāi)始倚重先前受到忽視的社會(huì)，這樣，新公共管理運(yùn)動(dòng)的市場(chǎng)化導(dǎo)向的理念很快成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。

　　由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷與政治轉(zhuǎn)型急速發(fā)展，傳統(tǒng)、現(xiàn)代、后現(xiàn)代、西方、東方、世界、本土的現(xiàn)象同時(shí)并起，這種復(fù)線式狀態(tài)使得許多被提煉得很精致的理論顯得無(wú)所適從，致使學(xué)術(shù)界在解釋和研究中國(guó)問(wèn)題時(shí)往往出現(xiàn)知識(shí)錯(cuò)位，在西方國(guó)家成長(zhǎng)背景中發(fā)生的新公共管理運(yùn)動(dòng)，融入中國(guó)時(shí)就可能發(fā)生畸形。我們首先回顧一下美國(guó)國(guó)家建設(shè)歷程與新公共管理運(yùn)動(dòng)之間的關(guān)系。

　　眾所周知， 19世紀(jì)末和20世紀(jì)初是美國(guó)工業(yè)化大踏步前進(jìn)的時(shí)期。在20世紀(jì)開(kāi)始的時(shí)候，大工業(yè)促成的資本市場(chǎng)開(kāi)始擴(kuò)張，形成巨大的社會(huì)力量。為了保證市場(chǎng)的合理運(yùn)行，美國(guó)經(jīng)過(guò)了開(kāi)始的小規(guī)模原始自由資本主義階段，到后來(lái)的商業(yè)資本主義，工業(yè)資本主義，金融資本主義，直到今天的準(zhǔn)國(guó)家資本主義(由聯(lián)儲(chǔ)會(huì)控制金融市場(chǎng)) 。每一步都說(shuō)明，相當(dāng)力量的國(guó)家干預(yù)，是市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的必要保障。19世紀(jì)末期的美國(guó)，自由主義思想曾占主流，他們堅(jiān)信市場(chǎng)萬(wàn)能，認(rèn)為從無(wú)形的價(jià)值規(guī)律人手，一切社會(huì)問(wèn)題都可以得到解決。但在美國(guó)的工業(yè)化過(guò)程中得到了反證。當(dāng)現(xiàn)代工業(yè)資本主義于19世紀(jì)末至20世紀(jì)初在美國(guó)蓬勃興起的時(shí)候，社會(huì)生產(chǎn)隨著市場(chǎng)需求而起落，財(cái)力雄厚的企業(yè)資本家人為地操縱產(chǎn)品供給、控制壟斷價(jià)格，市場(chǎng)需求被嚴(yán)重扭曲。而當(dāng)時(shí)政府基于自由主義的原則，采取了不干涉和“小政府”的做法，導(dǎo)致積累問(wèn)題越來(lái)越多，最終演變成經(jīng)濟(jì)危機(jī)，直至1933年羅斯福上臺(tái)后，才實(shí)行“新政”，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，通過(guò)了一系列農(nóng)業(yè)政策(如莊稼借貸法、棉花控制法、煙草控制法等等) ，貨幣政策(如黃金庫(kù)藏法案、白銀購(gòu)買(mǎi)法案等等) ，銀行法(如緊急銀行救援法、銀行法、銀行儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)法等等) ，工業(yè)復(fù)蘇政策(如國(guó)家工業(yè)復(fù)蘇法、互利關(guān)稅法等等) ，勞工政策(鐵路勞工法案、勞工關(guān)系法案等等) ，公共工程政策(如田納西工程法案、緊急民工救援法等等) ，國(guó)家管理政策(如通訊法案、債務(wù)法案、啤酒烈酒稅法案、機(jī)動(dòng)車(chē)輛法案、電力公司股權(quán)法案、富人附加稅法案等等) ，社會(huì)福利政策(如社會(huì)保險(xiǎn)法案、鐵路職工退休金法案等等) 。這些法案遠(yuǎn)不是當(dāng)時(shí)通過(guò)的法案的全部，但從這些法案的名稱，就不難看出美國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度。為了執(zhí)行這些法案，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)市場(chǎng)多方位的干預(yù)，羅斯福加強(qiáng)和擴(kuò)大了他的總統(tǒng)工作班子，擴(kuò)展了美國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，建立了一個(gè)龐大的政府體系，開(kāi)始了美國(guó)國(guó)家構(gòu)建史上的一個(gè)新篇章。

　　隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，社會(huì)事務(wù)也日益增多，為了維護(hù)市場(chǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，美國(guó)政府也大了在政治、法律、社會(huì)人文方面的作為。在政治方面，美國(guó)政府擔(dān)負(fù)起調(diào)停仲裁各政治力量，制定競(jìng)爭(zhēng)法則，并用不同的方法保證各社會(huì)利益集團(tuán)在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中遵守法則。在法律方面，政府擔(dān)負(fù)起保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益的任務(wù)。在社會(huì)人文方面，政府開(kāi)始了對(duì)老幼病殘者的照料，對(duì)歷史文化的保留等等。美國(guó)政府的這些職能擴(kuò)展、轉(zhuǎn)向(即“逆市場(chǎng)化”)和機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)是經(jīng)過(guò)了不同的歷史發(fā)展階段，并依靠國(guó)家的制度被建構(gòu)出來(lái)。

　　縱觀美國(guó)的國(guó)家構(gòu)建史，隨著社會(huì)事務(wù)的增多，政府的業(yè)務(wù)量也大幅度增長(zhǎng)，行政官僚制在現(xiàn)代國(guó)家中越來(lái)越重要，且其職能朝著“逆市場(chǎng)化”的路徑轉(zhuǎn)向，特別是在涉及教育、社會(huì)福利、公共事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等與國(guó)計(jì)民生的大小問(wèn)題上，現(xiàn)代國(guó)家政府越來(lái)越彰顯其公共性理念。

　　到了上個(gè)世紀(jì)70年代末，美國(guó)與西方國(guó)家體制的規(guī)模、功能與范圍蒸蒸日上。大部分西歐國(guó)家與美國(guó)20世紀(jì)之初，國(guó)家部門(mén)占用的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只略高于10% ，但是到了上世紀(jì)80年代初卻逼近50%。在這種情況下，“撒切爾主義”和“里根主義”成為上世紀(jì)80年代西方國(guó)家

　　政治的一大特征，以反思韋伯式現(xiàn)代行政官僚制的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”就是在這一時(shí)期推行起來(lái)，西方國(guó)家普遍認(rèn)為，必須遏止國(guó)家部門(mén)的擴(kuò)張，削減國(guó)家的體制規(guī)模，而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)也聲勢(shì)大振，成為社會(huì)科學(xué)的主流。

　　中國(guó)從1978年開(kāi)始改革后，面臨了如邁克爾·曼所說(shuō)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化是科層制成長(zhǎng)的“供應(yīng)器”這一生長(zhǎng)邏輯，以此為動(dòng)力，中國(guó)國(guó)家建設(shè)有了快速發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、社會(huì)事務(wù)簡(jiǎn)單。因此，依靠社會(huì)分工和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“供給”建立起來(lái)的現(xiàn)代官僚科層制在當(dāng)時(shí)尚未成形。1978年后，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，中國(guó)的國(guó)家規(guī)模和任務(wù)都明顯地增大，直接產(chǎn)生了一種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不同的行政體制模式--韋伯意義上的現(xiàn)代行政體制。在這一過(guò)程中，政府業(yè)務(wù)量在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域日益增長(zhǎng)，其機(jī)構(gòu)在增長(zhǎng)、行政職能在擴(kuò)張，初步構(gòu)建了一個(gè)門(mén)類(lèi)齊全的現(xiàn)代官僚行政國(guó)家體制。它既擔(dān)負(fù)著過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府所履行的許多職能，又獲得了某些過(guò)去任何體制所不履行的新職能。

　　與西方國(guó)家在20世紀(jì)后期已相繼步入后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代不同，目前的中國(guó)尚處于從前工業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的階段，而官僚制恰恰是工業(yè)化初期階段最為合意的政府治理模式。

　　官僚制所體現(xiàn)的科學(xué)、法制、理性、效率和可預(yù)見(jiàn)性也正是處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)民眾所普遍認(rèn)同的價(jià)值觀念。B·蓋伊·彼得斯也同樣認(rèn)為：“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府”。我們認(rèn)為，增強(qiáng)和健全韋伯意義上的現(xiàn)代行政國(guó)家體制仍是中國(guó)國(guó)家的構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急，國(guó)家必須建立龐大的、廣布于社會(huì)的科層制組織，滲透其疆域并型塑制度化的運(yùn)作，新公共管理中所提倡的“小政府”的權(quán)能形態(tài)顯然不足以擔(dān)負(fù)此必要的功能。

　　二、從政治哲學(xué)層面審視公共管理的公共性原則

　　為了更好地反思新公共管理，有必要從政治學(xué)知識(shí)體系的邏輯審視公共管理公共性原則。

　　眾所周知， 20世紀(jì)70年代末80年代初興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在學(xué)理上主要來(lái)自于兩方面的策動(dòng)：一方面是對(duì)管理主義的復(fù)興；
另一方面則是新自由主義意識(shí)形態(tài)的照應(yīng)。而此兩方面的表現(xiàn)，直接后果就是公共管理公共性的喪失。而從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，政治學(xué)意義上的國(guó)家構(gòu)建理論對(duì)公共性和合法性的追求，是公共管理始終應(yīng)該堅(jiān)持的重要原則。

　　事實(shí)上，自公共行政學(xué)誕生伊始，管理主義的傾向就隱含地忽略了政治的公共性。古典行政學(xué)強(qiáng)調(diào)政治和行政的二分法，旨在防止政治與政黨對(duì)行政的侵入；
以非人格化、科層制和規(guī)則等為特征的韋伯的官僚制理論，闡述了官僚制的效率性，這兩方面并沒(méi)有對(duì)公共性構(gòu)成多大的沖擊和挑戰(zhàn)。而新公共管理特別強(qiáng)調(diào)“泰勒主義”的管理主義取向，回歸效率至上的價(jià)值觀，明顯的挑戰(zhàn)了公共性。新公共管理運(yùn)動(dòng)以民營(yíng)化為基本手段，以市場(chǎng)化為基本取向，崇尚效率，模糊公共部門(mén)與私人部門(mén)的邊界。新公共管理主義的前提假設(shè)就是公共部門(mén)和工商組織行政并無(wú)區(qū)別，行政就是管理。他們認(rèn)為，公共部門(mén)管理與私營(yíng)企業(yè)的管理在基本程序和追求目標(biāo)上都具有驚人的相似之處，以至于兩者之間的細(xì)微差別就變成次要的，公共性的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)是公私間存在清晰的界限，而它第一次全面系統(tǒng)又公開(kāi)地宣稱公私部門(mén)之間的界限是模糊的，但兩者之間的管理本質(zhì)卻是相同的，主張用私人部門(mén)管理模式全面改造政府，以企業(yè)家精神重塑政府。這樣，新公共管理就從實(shí)質(zhì)上否認(rèn)了政治公共性的存在，勢(shì)必造成原本應(yīng)在公共管理學(xué)科中占主導(dǎo)的政治公共性理念衰微。

　　新公共管理的管理主義、市場(chǎng)崇拜和效率導(dǎo)向同時(shí)也是新自由主義意識(shí)形態(tài)在公共行政領(lǐng)域的反映。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共性的理論挑戰(zhàn)很大程度與20世紀(jì)80年代后西方意識(shí)形態(tài)的大轉(zhuǎn)變有關(guān)：以弗里德曼為代表的貨幣主義學(xué)派、以布坎南等為代表的公共選擇理論以及以哈耶克為代表的新自由主義思潮在當(dāng)時(shí)重振聲勢(shì)。弗里德曼反對(duì)凱恩斯的國(guó)家干預(yù)主義，主張自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，棄公共性于一邊。布坎南等人所倡導(dǎo)的公共選擇學(xué)派認(rèn)為作決策的官僚和其他人并沒(méi)有什么差別，其理論假設(shè)是，“政治過(guò)程類(lèi)似于市場(chǎng)過(guò)程。在這兩個(gè)過(guò)程中，人們不管他們是誰(shuí)，都通過(guò)進(jìn)入社會(huì)相互發(fā)生作用，尋求促進(jìn)他們自己的目標(biāo)。在這些參與人的這些目標(biāo)之外，不存在任何其他目標(biāo)。在受到正確理解的公共選擇觀點(diǎn)中，完全沒(méi)有任何類(lèi)似于"社會(huì)目標(biāo)"、"國(guó)家目標(biāo)"和"社會(huì)福利職能"這樣的東西。”哈耶克從另一個(gè)角度否認(rèn)公共性。他認(rèn)為任何組織，包括政府等政治組織都很難達(dá)成其所宣稱的公共利益目標(biāo)。在有限的認(rèn)知能力、社會(huì)需求和目標(biāo)多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，我們甚至還不能真正判斷什么是公共利益什么才是公平。而所謂的“社會(huì)目標(biāo)”或“公共利益”只不過(guò)是實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的一種手段。

　　面對(duì)公共管理的中管理主義、新自由主義思潮等對(duì)公共管理政治公共性命題的挑戰(zhàn)，我們有必要回溯近百年的公共管理發(fā)展史，實(shí)際上就是管理行政(管理主義與效率導(dǎo)向)與民主行政(憲政傳統(tǒng)和民主導(dǎo)向)的不斷往返，是“公共性”與“管理性”兩種核心價(jià)值取向的一種來(lái)回?cái)[動(dòng)。可以這么認(rèn)為，公共管理的邏輯起點(diǎn)是政治公共性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而公共利益是公共性的核心，政府則是這一公共利益的最主要的承擔(dān)者，公共性與公共利益是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)、制定與執(zhí)行公共政策的出發(fā)點(diǎn)與歸宿所在，是政府的合法性所在，也是中國(guó)國(guó)家建設(shè)始終追求的主要目標(biāo)。

　　公共管理中的管理主義核心價(jià)值是效率，但效率不應(yīng)當(dāng)是政府最主要的價(jià)值目標(biāo)，政府的首要價(jià)值目標(biāo)是公平、公共利益、民主等多元價(jià)值目標(biāo)。西方資本主義民主制度的創(chuàng)始人都十分清楚地知道民主的程序是繁瑣和低效的，決策的成本十分之高。但是，它在宏觀上可以穩(wěn)定社會(huì)，保證社會(huì)各階層的利益和社會(huì)的長(zhǎng)治久安及宏觀的社會(huì)效益最大化。所以，他們都選擇了民主的方法來(lái)管理國(guó)家。其次，將效率作為判斷個(gè)人和社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)是不完全的。阿馬蒂亞·森指出，當(dāng)前的效率理論只遵從了經(jīng)濟(jì)學(xué)的工程學(xué)傳統(tǒng)，而忽視了經(jīng)濟(jì)學(xué)的倫理學(xué)、政治學(xué)等傳統(tǒng)；
只關(guān)心基本的邏輯問(wèn)題，而不關(guān)心人類(lèi)的最終目的以及人的美德？？將手段演變成目的，從而使得現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)陷入狹窄的倫理困境。奧肯認(rèn)為，追求效率是市場(chǎng)的主要職責(zé)(效率不是支持或反對(duì)市場(chǎng)的充分理由) ，在另一些領(lǐng)域中效率原則必須受到約束。丹哈特也強(qiáng)烈反對(duì)新公共管理的掌舵論，認(rèn)為政府既不是劃槳，也不是掌舵，而是服務(wù)，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公民權(quán)利和公共利益的重要性。

　　針對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視公私差別、市場(chǎng)崇拜、顧客導(dǎo)向等新自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，費(fèi)斯勒等人認(rèn)為，公共組織與私人組織在目的與體制上有根本的區(qū)別，“公共組織與私人之間的最基本的差別在于法治，公共組織的存在是為了執(zhí)行法律，它們存在的每一種因素--它們的結(jié)構(gòu)、職員、預(yù)算和目的--都是法律權(quán)威的產(chǎn)品”。羅頓(Lawton)在對(duì)不同國(guó)家行政改革的實(shí)踐進(jìn)行研究后得出結(jié)論：與公共服務(wù)組織相關(guān)聯(lián)的基本價(jià)值觀正在被新公共管理的改革所破壞。他認(rèn)為：新公共管理所倡導(dǎo)的以較少資源開(kāi)展工作會(huì)使管理人員的士氣大大受挫；
市民的直接要求會(huì)導(dǎo)致個(gè)人利益與廣泛的公共利益之間的沖突；
社會(huì)的碎片化增加了人們對(duì)政府能力和責(zé)任感的憂慮；
不斷擴(kuò)張的公共- 私人交接面會(huì)使合同的簽約雙方關(guān)系加深，從而導(dǎo)致對(duì)道德標(biāo)準(zhǔn)的破壞。

霍爾姆斯則認(rèn)為：“我們的自由和權(quán)利有賴于政府的介入以提供保護(hù)，而不僅僅是免受政府的干預(yù)”。所以，要得到一種不喪失正義的有效制度安排，就必須由政府以公共性的名義進(jìn)行社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移分配，以得到一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)行動(dòng)基礎(chǔ)。政府才是在紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共利益的維護(hù)者和公共性的實(shí)際行動(dòng)者。市場(chǎng)取向是新公共管理中的另一個(gè)重要理念，但事實(shí)上它不過(guò)是亞當(dāng)·斯密市場(chǎng)理論的翻版，有的學(xué)者認(rèn)為，如果政府常用市場(chǎng)的方法來(lái)運(yùn)作，那么，權(quán)錢(qián)交換、獨(dú)斷專行、欺詐、非對(duì)稱信息等就成為在追求效益的大旗下可接受的政府行為，公共監(jiān)督的難度就會(huì)加大。政府之所以是朇蛯郈3政府就是因?yàn)樗�與市場(chǎng)不同，做的是市場(chǎng)不能做的工作。

　　此外，新公共管理中的主要理論(公共選擇和重塑政府)基礎(chǔ)也是有問(wèn)題的。公共選擇理論有很大的局限性，公共選擇理論的立足點(diǎn)是小型的區(qū)域管理，在大規(guī)模的政治決策中的實(shí)用性不強(qiáng)。對(duì)大規(guī)模的、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)性很強(qiáng)的行政決策來(lái)說(shuō)，公共選擇理論提出的方法的可行性是很弱的。一是參與決策的人們必須對(duì)宏觀的情況有較好的了解，這是需要時(shí)間，甚至需要特殊訓(xùn)練的，而這樣的人才，并不是大量地存在和唾手可得的。再者，決策參與者個(gè)人在這種宏觀的決策中到底能得到什么利益也常常是不容易計(jì)算清楚的，這實(shí)際違反了“公共選擇學(xué)派”的基本假設(shè)：決策的官僚人員用最大限度地追求私利的理性的方法來(lái)參與決策。另一方面，“重塑政府”也不是一個(gè)完整的理論系統(tǒng)，它是由幾組理論思想組合起來(lái)的，這些理論之間有許多相悖之處，如民主與效益，掌舵與劃船之間的關(guān)系等等，強(qiáng)調(diào)一方面等于要遏制另一方面。這些“重塑政府”的原則很像“是一些互相矛盾的諺語(yǔ)，正做反做他都有一個(gè)說(shuō)法�！�

　　三、新公共管理主義的失靈與國(guó)家角色的彰顯

　　弗朗西斯·福山在《國(guó)家構(gòu)建》一書(shū)中，從“國(guó)家”概念的廣泛重要性入手研究現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建，他不贊成公共管理學(xué)這個(gè)概念，他認(rèn)為， 20世紀(jì)后期出現(xiàn)的一個(gè)趨勢(shì)，就是將人文社會(huì)科學(xué)試圖描述發(fā)展成可預(yù)測(cè)的因果關(guān)系模型，市場(chǎng)問(wèn)題確能比較適應(yīng)這種分析，也能提供了一些真知灼見(jiàn)。但是，正式組織與市場(chǎng)不同，規(guī)范和社會(huì)聯(lián)系影響著組織中的個(gè)人，單純將經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法引入，會(huì)使我們忽略公共管理在不同社會(huì)實(shí)踐中的復(fù)雜性。他從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)層面提到非洲國(guó)家失敗的教訓(xùn)：上世紀(jì)80年代末至90年代初，為了回應(yīng)新公共管理的趨勢(shì)，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行以及美國(guó)政府向非洲國(guó)家提出了一系列援助建議，旨在透過(guò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的改革，縮減國(guó)家部門(mén)的運(yùn)作范圍。但在許多撒哈拉沙漠以南的非洲國(guó)家，由于國(guó)家的制度化水平相當(dāng)?shù)�，健全的現(xiàn)代國(guó)家體制框架尚未建立，反而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)每況愈下，貪污盛行。問(wèn)題在于，國(guó)家部門(mén)在某些領(lǐng)域應(yīng)該收斂，但在其他領(lǐng)域卻必須強(qiáng)化。即便在美國(guó)也有這方面的教訓(xùn)，里根執(zhí)政時(shí)期的市場(chǎng)化行政改革，給美國(guó)的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)帶來(lái)了很大的損失。里根依據(jù)“公共選擇學(xué)派”的理論，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起政府功能私有化和削減政府機(jī)構(gòu)的浪潮。比較典型的例子就是嘗試用市場(chǎng)化私有化的方法來(lái)解決中小學(xué)教育的質(zhì)量和醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題。結(jié)果導(dǎo)致同一個(gè)學(xué)校的兒童就會(huì)因?yàn)楦改傅氖杖胨�平的不同而得到不同質(zhì)量的教育和輔導(dǎo)。在醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)化的做法，導(dǎo)致美國(guó)成為醫(yī)療衛(wèi)生花費(fèi)最高的國(guó)家之一，中下層人民都得不到適當(dāng)?shù)尼t(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保險(xiǎn)。大筆的國(guó)家和社會(huì)經(jīng)費(fèi)被保險(xiǎn)公司、中間人律師和少部分的壟斷醫(yī)師所侵奪。這表明，新公共管理運(yùn)動(dòng)并非萬(wàn)能，現(xiàn)代國(guó)家體制的建設(shè)在任何時(shí)候都不可忽視。中國(guó)應(yīng)該選擇何種行政發(fā)展模式？是新公共管理還是現(xiàn)代官僚制？ 也是必須認(rèn)真研究的問(wèn)題。

新公共管理運(yùn)動(dòng)或許是適應(yīng)當(dāng)代西方政治與社會(huì)發(fā)展的要求的產(chǎn)物，但由于我國(guó)的國(guó)家建設(shè)與西方并不同步，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域也存在著巨大差異與差距，新公共管理在中國(guó)的實(shí)踐卻未必成功。

　　中國(guó)在以市場(chǎng)化為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革之初，人們普遍高估了市場(chǎng)化的好處，以為不論什么難題都可以交給市場(chǎng)去解決。對(duì)于也可能“市場(chǎng)失靈”只是聽(tīng)說(shuō)過(guò)，沒(méi)有真切體會(huì)；
對(duì)于市場(chǎng)化可能帶來(lái)的負(fù)效果，更是想都沒(méi)想過(guò)。中國(guó)的醫(yī)療體制改革，依新公共管理的倡導(dǎo)者，可由市場(chǎng)主導(dǎo)。但中國(guó)的國(guó)家構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)背景決定了醫(yī)療體制改革的方向必然要以政府為主導(dǎo)，而不能以市場(chǎng)為主導(dǎo)。國(guó)家構(gòu)建的目的是建立一個(gè)“公共性”和“服務(wù)性的”的政府，公共性問(wèn)題不解決，國(guó)家對(duì)衛(wèi)生醫(yī)療的財(cái)政支出也只能流入大城市的大醫(yī)院，農(nóng)民的衛(wèi)生醫(yī)療問(wèn)題還是解決不了。那么，怎么解決公共性問(wèn)題？就中國(guó)目前的情勢(shì)，可行的解決辦法主要是通過(guò)政府主導(dǎo)、而非市場(chǎng)主導(dǎo)來(lái)補(bǔ)助貧困群體、農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)，緩解中下收入者以及其他一些弱勢(shì)群體的衛(wèi)生醫(yī)療需求。教育產(chǎn)業(yè)化的觀點(diǎn)也值得反思，按照國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)者的觀點(diǎn)，教育是一個(gè)容易市場(chǎng)化和按企業(yè)方法來(lái)運(yùn)作的部門(mén)，因此有必要將部分中小學(xué)“改制”為民辦。但在中國(guó)，相當(dāng)一部分家長(zhǎng)支付能力不足、學(xué)生基礎(chǔ)不好、社會(huì)分層和環(huán)境復(fù)雜、師資資源有限的情況下，按企業(yè)的方法辦教育，結(jié)果民辦教育形成新的兩極分化，一方面，優(yōu)秀的教師、學(xué)生和資源云集在好的民辦學(xué)校(貴族學(xué)校) ，另外一方面，大量農(nóng)民工子弟不得不選擇教育資源差的民辦學(xué)校(外來(lái)工子弟學(xué)校) ，加深社會(huì)階層的隔閡推行。事實(shí)上，教育是一種公共產(chǎn)品，即便最窮最差的學(xué)校也必須補(bǔ)貼來(lái)經(jīng)辦和管理下去，但新公共管理理念主導(dǎo)下，教育的公共性正在缺失。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新公共管理在我國(guó)行政領(lǐng)域的試驗(yàn)場(chǎng)更多地表現(xiàn)在地方政府事業(yè)單位改革，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的改革中。被諸多媒體關(guān)注的所謂“咸安政改”就是運(yùn)用市場(chǎng)化和社會(huì)化的手段，試圖實(shí)現(xiàn)基層政府公共職能和治理方式根本性的轉(zhuǎn)換。殊不知，“咸安政改”某種意義上也說(shuō)明了政府放棄了一部分公共職能、試圖躲避一部分公共責(zé)任。解決基層治理所存在的問(wèn)題不應(yīng)該單向度地看問(wèn)題，用社會(huì)化、市場(chǎng)化配置方式來(lái)推動(dòng)行政機(jī)構(gòu)改革(它的核心是減員增效) ，其結(jié)果是中國(guó)政治發(fā)展未見(jiàn)成效，基層政權(quán)的行政與公共品供給與生產(chǎn)能力卻有可能遭到削弱，背離了公共管理的公共性基本價(jià)值。

　　從以上所列舉的醫(yī)療改革、教育改革和基層政府公共服務(wù)體制改革中，我們可以看到，依據(jù)我國(guó)目前的國(guó)情和發(fā)展階段，從新公共管理的理念出發(fā)進(jìn)行的改革，用市場(chǎng)化的方法去解決某些問(wèn)題，不符合我國(guó)國(guó)家構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，中國(guó)近30年的市場(chǎng)化發(fā)展“奇跡”的動(dòng)力其實(shí)主要來(lái)自國(guó)家，首先是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村級(jí)(集體)政府推動(dòng)的鄉(xiāng)村工業(yè)化，而后是省、市、縣級(jí)政府帶動(dòng)的“招商引資”。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家構(gòu)建體制的演變與新公共管理學(xué)者的預(yù)測(cè)完全相反，非但沒(méi)有收縮，反而更加強(qiáng)大。一方面，在市場(chǎng)化的運(yùn)作中，國(guó)家體制雖顯示有令人不滿的弊端，如官僚機(jī)構(gòu)的臃腫、權(quán)力的商品化、部門(mén)的牟利化等；
但是，另一方面，它也明顯呈現(xiàn)了一定程度的韋伯意義中的(“理性”或現(xiàn)代性)“科層制化”，建立或擴(kuò)大了許多專業(yè)化的合理部門(mén)與管理體系，諸如環(huán)保、食檢、質(zhì)檢、城建、機(jī)場(chǎng)、交通等等。

　　總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)的發(fā)展說(shuō)明了國(guó)家角度的十分關(guān)鍵。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家體制在三十年的改革過(guò)程中，成功地激發(fā)了鄉(xiāng)村基層和地方黨政干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，讓他們帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于中國(guó)改革30年的經(jīng)歷的理解，持新公管理主義理念的人失誤在于他們所認(rèn)為必須削弱國(guó)家“體制”(而這一因素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起了關(guān)鍵性的作用) 。試想一下，當(dāng)前如果沒(méi)有強(qiáng)有力的國(guó)家機(jī)器協(xié)助，中國(guó)的企業(yè)怎能在國(guó)內(nèi)外與跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)？ 今天需要的不是新公共管理主義所設(shè)想中的看不見(jiàn)手的國(guó)家，強(qiáng)調(diào)要把國(guó)家干預(yù)最小化，而是一個(gè)扶持性的手的國(guó)家。面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)的官僚主義習(xí)性，包括形式化作風(fēng)和官僚主義的潛規(guī)則和潛意識(shí)，這是個(gè)艱巨的工程。但是第一步必須要梳理清楚中國(guó)國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景和新公共管理主義的適用性。那樣，才可能認(rèn)識(shí)問(wèn)題的真實(shí)性質(zhì)，才有可能談到對(duì)策。真正客觀地去理解中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政體制，讓它進(jìn)一步發(fā)揮積極性，而又同時(shí)改進(jìn)它的弱點(diǎn)；
繼承它原來(lái)為了社會(huì)公正而抓到和建立的“全能”權(quán)力，而又同時(shí)讓它通過(guò)放權(quán)和市場(chǎng)化來(lái)激活社會(huì)的潛力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　四、反思與結(jié)語(yǔ)

　　公共管理科學(xué)在中國(guó)是一個(gè)新生事物，是“舶來(lái)品”，是我國(guó)近十年來(lái)發(fā)展極其迅速的一門(mén)新興學(xué)科。1997年，在研究生教育中增設(shè)公共管理一級(jí)學(xué)科，把原屬于政治學(xué)中的行政管理納入到管理學(xué)門(mén)類(lèi)公共管理學(xué)科之中。早期引進(jìn)公共管理的學(xué)者可能基于新公共管理中的“市場(chǎng)化”、“社會(huì)化”剛好符合當(dāng)時(shí)的改革情勢(shì)，就將“新公共管理”中的理念“扶正”為中國(guó)公共管理學(xué)科的主流思想，如此情勢(shì)，遂使稚嫩的中國(guó)公共管理學(xué)科一躍成為“改革新學(xué)”，但學(xué)理的批判和反思因忙于改革的實(shí)務(wù)操作而未得同步發(fā)展。

　　著名的公共行政學(xué)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“對(duì)某一民族國(guó)家環(huán)境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并運(yùn)用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則則有可能適用于不同的框架，但是原則的適用性只有在對(duì)那種特殊框架進(jìn)行研究之后才能確定”。從以上的分析中，我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是這樣一種學(xué)術(shù)思維方式，即從實(shí)踐歷史出發(fā)的學(xué)術(shù)研究和理論建設(shè)。中國(guó)30年的發(fā)展過(guò)程需要扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)掌握實(shí)際和創(chuàng)新性的理論概念來(lái)概括，在此過(guò)程中，固然也應(yīng)該借鑒于新公共管理主義所積累的理論概念與方法；
但是，也應(yīng)該同時(shí)認(rèn)識(shí)到，它們的弱點(diǎn)是無(wú)視與理論建構(gòu)不同的經(jīng)驗(yàn)的理論提煉。我們可以通過(guò)與他們對(duì)話來(lái)建立自己的理論概念，但決不應(yīng)局限于他們的理論。

　　在未來(lái)若干年中，中國(guó)公共管理學(xué)的重點(diǎn)還是將公共性作為其本質(zhì)屬性，完善韋伯意義上的現(xiàn)代官僚制。要站在中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的宏觀背景和目前情勢(shì)中，審視公共管理學(xué)的建設(shè)和發(fā)展。我們需要認(rèn)識(shí)的是，我們不能看別人正在做什么就跟著做什么，我們需要看別人處在與我們現(xiàn)在相同的國(guó)家構(gòu)建發(fā)展階段時(shí)他們?cè)谧鍪裁�，需要看別人面臨與我們相同的問(wèn)題時(shí)他們是怎么解決的。所以，如同不斷總結(jié)改革之經(jīng)驗(yàn)的重要性一樣，從知識(shí)論方面不斷爬梳公共管理學(xué)科和思想的發(fā)展，可能于學(xué)界和政策研究部門(mén)更具有價(jià)值的貢獻(xiàn)。

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