陳潭：對(duì)話地方政績考核維新

　　［編者按］最近，各個(gè)地方在干部考核方面都有新的舉措，比如遼寧實(shí)行的“定量＋定性＋民意”的干部考核制度，最近廣東在思想大解放之后，也在干部考核方面進(jìn)行創(chuàng)新。之前還有很多這樣的例子。所以我們想以“地方政績考核維新”為題，梳理一下最新地方在干部考核方面的新舉措。這些新舉措是在什么背景下出臺(tái)的，有什么共同的特點(diǎn)，將產(chǎn)生什么樣的影響，對(duì)其它地方有什么借鑒意義。

　　徐浩程：《決策》雜志記者（以下簡稱“徐”）；

　　陳 潭：中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心主任、教授（以下簡稱“陳”）。

　　徐：現(xiàn)在各地紛紛在干部考核方面進(jìn)行創(chuàng)新，其共同的背景或者動(dòng)力何在？

　　陳：我已經(jīng)觀察到了最近干部考核和政府考核上的一些變化，已有1／3的省份在政府績效評(píng)估方面開始了先行探索，比如福建、遼寧、廣東、甘肅等，也有一些城市在干部考核方面不斷地推出“新政”，比如長沙、青島、南通等。顯然，“官員政績考核”和“政府績效評(píng)估”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀建設(shè)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，是民主政治發(fā)展的應(yīng)有之義，也是中國開展“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的必然趨勢。這種“政績考核維新”是進(jìn)一步落實(shí)中共中央組織部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》的重大舉措，是彌補(bǔ)評(píng)價(jià)機(jī)制短缺和糾正原有不科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制的人事行為。我們知道，缺乏考核就缺少監(jiān)督，就容易為所欲為地增大行政成本，容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和社會(huì)裂痕的擴(kuò)張。同時(shí)，不科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制和評(píng)價(jià)方法又容易導(dǎo)致政府行為的不規(guī)范和地方發(fā)展方向的迷失，過去那種高漲的“唯GDP論英雄”的時(shí)代值得反思和糾正。

　　徐：如果分析各地的創(chuàng)新舉措，他們是否有共同的特點(diǎn)？如果有，有哪些是共同的特點(diǎn)？

　　陳：在國家一些相關(guān)政策出臺(tái)后，各地政績考核的內(nèi)容在不斷細(xì)化和豐富，根據(jù)本地實(shí)際情況的考核主張和地方特色的實(shí)績分析內(nèi)容也不斷地推陳出新。但是，大多數(shù)地方官員考核和政府評(píng)價(jià)有許多共同點(diǎn)，比如綠色地區(qū)生產(chǎn)總值（EDP）評(píng)價(jià)和民意調(diào)查機(jī)制在干部考核和政府績效評(píng)估引入，以及“定量＋定性＋民意”評(píng)價(jià)模式的逐步推廣。因此，正在改革中的干部考核制度從考核的內(nèi)容到方法上均進(jìn)行了一定程度的探索，并出現(xiàn)了一些共同的特點(diǎn)：在考核的內(nèi)容上，最大的亮點(diǎn)是，不再以GDP論英雄，而是包括本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財(cái)政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長等方面，甚至還包括資源和環(huán)境指標(biāo)；
在考核方法上，則是考慮如何把履行職能職責(zé)與解決社會(huì)突出問題、服務(wù)社會(huì)結(jié)合起來，如何把階段性考核和年終考核結(jié)合起來等等。

　　徐：為什么會(huì)出現(xiàn)這些共同點(diǎn)？

　　陳：這些共同點(diǎn)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的要求，也是糾正過去不正確的政績?cè)u(píng)價(jià)做法的必然產(chǎn)物。根據(jù)中央組織部的要求，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實(shí)績分析包括上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財(cái)政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長等方面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)意見。同時(shí)，“根據(jù)民意調(diào)查的群眾滿意度，分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和黨的建設(shè)等方面的狀況與成效”也明確地寫入了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。因此，“領(lǐng)導(dǎo)說行就行”的經(jīng)驗(yàn)評(píng)價(jià)做法逐步讓位于科學(xué)評(píng)價(jià)、群眾評(píng)價(jià)、專家評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)，于是“定量＋定性＋民意”評(píng)價(jià)模式的登臺(tái)就自然而然了。

　　徐：這些措施將從哪些方面影響政府的行為？有何意義？

　　陳：毫無疑問，干部考核與政府績效評(píng)估的創(chuàng)新將影響干部服務(wù)的價(jià)值取向和地方政府的施政行為。這種創(chuàng)新把采取入戶調(diào)查、發(fā)放問卷調(diào)查表、政府網(wǎng)站評(píng)議等多種方式在社會(huì)各階層干部群眾中進(jìn)行幸福感指數(shù)、滿意度指數(shù)、安全感指數(shù)等方面的民意調(diào)查納入干部考核指標(biāo)體系，將有力地糾正干部“唯上”的行為慣性，從而改善干群關(guān)系和促進(jìn)社會(huì)公正和諧。同時(shí)，這種創(chuàng)新把可持續(xù)發(fā)展水平、勤政廉政、經(jīng)濟(jì)增長率、恩格爾系數(shù)、社會(huì)保障覆蓋率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、依法行政質(zhì)量納入地方治理的指標(biāo)體系，將改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和切實(shí)提高人民的生活水平。我們知道，傳統(tǒng)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）的指標(biāo)設(shè)計(jì)是建立在自然資源無限充足、生態(tài)環(huán)境永遠(yuǎn)良好的假設(shè)上，沒有考慮環(huán)境破壞對(duì)生活質(zhì)量的負(fù)面影響。而綠色地區(qū)生產(chǎn)總值（EDP）的指標(biāo)設(shè)計(jì)則加入了自然資源損耗、環(huán)境污染損失等因素。顯然，正確的政績觀需要科學(xué)的發(fā)展觀作指導(dǎo)，需要遵循事物發(fā)展的自然規(guī)律和民主的行動(dòng)邏輯。

　　徐：這些舉措現(xiàn)在還面臨著哪些困境？如果要進(jìn)一步完善，需要從哪些方面去完善？

　　陳：目前在政績考核中還存在著“自己評(píng)價(jià)自己”、評(píng)價(jià)系統(tǒng)內(nèi)部主體眾多、評(píng)價(jià)形式化、評(píng)價(jià)不規(guī)范、評(píng)價(jià)制度不夠完善等現(xiàn)象，因而導(dǎo)致了考核和評(píng)估困境。各層級(jí)各部門都設(shè)計(jì)了不同的評(píng)估體系，“一票否決”的結(jié)果到最后什么都否決不了了。那種“審批少了，評(píng)估多了”的官場癥結(jié)反而增加了尋租想象，因此，建立考核主體和考核指標(biāo)一體化的設(shè)計(jì)思路是有必要的。我們認(rèn)為，科學(xué)的政績考核指標(biāo)設(shè)計(jì)要合理、要統(tǒng)一尺度、要常態(tài)化、制度化，既要考核績效結(jié)果又要考核管理過程，既要衡量組織的長遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)又要考慮突出問題的解決，既要設(shè)計(jì)穩(wěn)定性考核指標(biāo)又要兼顧動(dòng)態(tài)性考核指標(biāo)。因此，逐步利用社會(huì)中介組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展“第三方評(píng)估”，充分尊重行政相對(duì)人、相關(guān)利害方和普通群眾的意見，運(yùn)用科學(xué)的社會(huì)調(diào)查技術(shù)和民意調(diào)查方法，根據(jù)不同層次、區(qū)域的具體情況和不同考察任務(wù)的要求以及群眾關(guān)注的突出問題，建立民意表達(dá)和參與考核機(jī)制。

　　徐：改革開放三十年來，干部考核評(píng)價(jià)是否有一個(gè)變化的歷程？如果有，這是怎樣的一個(gè)變化歷程？

　　陳：中國改革開放30年的過程是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)積累和制度學(xué)習(xí)的過程。過去，干部是否優(yōu)秀、政績是否突出、職務(wù)是升是降，考核指標(biāo)、考核方法、考核結(jié)果都是由上級(jí)決定。如此考核的結(jié)果是增強(qiáng)了官員對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和服從的理念，因而更加“唯上”。實(shí)際上，考核干部最權(quán)威的考官應(yīng)該是人民群眾，他們才是對(duì)干部素質(zhì)和貢獻(xiàn)作出決定性評(píng)價(jià)的權(quán)威者。如今，干部考核和政府績效評(píng)估中科學(xué)精神的弘揚(yáng)、民意元素的添加將改善過去那種“上級(jí)說了算”的一錘定音式的評(píng)價(jià)方式�，F(xiàn)在我們已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到：企業(yè)經(jīng)營水平如何，市場說了算；
專業(yè)技術(shù)水平如何，專家說了算；
干部服務(wù)水平如何，群眾說了算。作為學(xué)者，學(xué)術(shù)水平是由同行專家評(píng)價(jià)的；
作為教師，教學(xué)水平是由學(xué)生評(píng)價(jià)的。評(píng)價(jià)主體的變更、評(píng)價(jià)內(nèi)容的糾正和評(píng)價(jià)方法的調(diào)整是改善干部考核和公共服務(wù)評(píng)價(jià)的有效路徑。

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