葉銘葆：黨政“一肩挑”質(zhì)疑

　　近年來，湖北、安徽、吉林等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，推行了一種新的模式：黨政“一肩挑”。具體做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，一名副書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席。盡管有一些反對(duì)的意見，但似乎沒有引起黨委和有關(guān)部門的重視。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從試點(diǎn)向面上推開，“一肩挑”模式頗有作為經(jīng)驗(yàn)普遍推廣的趨勢(shì)。本文的觀點(diǎn)是不贊成“一肩挑”，并對(duì)此模式作一些粗淺的分析，供有關(guān)部門參考。

　　一、黨政“一肩挑”違背了黨政分開的原則

　　以黨的十一屆三中全會(huì)為發(fā)端，中國(guó)的改革大業(yè)已進(jìn)行了二十九個(gè)年頭。比較起來，經(jīng)濟(jì)體制改革的成績(jī)可圈可點(diǎn)，這是由于市場(chǎng)取向的改革方向較為明確，雖有阻力和曲折，但反復(fù)不大。然而，政治體制改革則明顯遲緩，原因在于民主化的改革取向沒有真正確立。盡管黨的十三大對(duì)政治體制改革作出了全面部署，但沒有很好貫徹落實(shí)，特別是在1989年政治風(fēng)波以后，又重回集權(quán)老路。黨政“一肩挑”模式的出現(xiàn)，就是從黨政分開回到黨政不分、以黨代政，違背了十三大確立的黨政分開原則，也違背了鄧小平同志有關(guān)黨政分開的一系列指示精神。

　　黨的十三大報(bào)告指出：“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開�！薄包h政分開即黨政職能分開。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國(guó)家政權(quán)、群眾團(tuán)體和各種經(jīng)濟(jì)文化組織，黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團(tuán)體以及企事業(yè)單位的工作�！笔�三大報(bào)告是經(jīng)黨的代表大會(huì)通過的報(bào)告，不能因?yàn)閳?bào)告人犯了錯(cuò)誤就任意推翻和不執(zhí)行。1989年5月31日，鄧小平在談話中指出：“十三大政治報(bào)告是經(jīng)過黨的代表大會(huì)通過的，一個(gè)字都不能動(dòng)�！北硎玖似鞄悯r明的肯定態(tài)度。此外，鄧小平也多次強(qiáng)調(diào)黨政分開問題。1986年9月，鄧小平在關(guān)于政治體制改革問題的談話中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，這個(gè)問題要提上議事日程。”“不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革難于貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革。黨委如何領(lǐng)導(dǎo)？應(yīng)該只管大事，不能管小事�！闭�治體制“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位�！编囆∑綇母纳泣h的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)政治體制改革的高度，再三強(qiáng)調(diào)黨政分開的重要性和必要性，這是在總結(jié)了我們黨執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后得出的科學(xué)結(jié)論。多年的黨中央書記處總書記的切身體驗(yàn)，使他對(duì)黨政不分、以黨代政的弊端有著不同于常人的透徹了解。正如十三大報(bào)告所指出的：“黨政不分實(shí)際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨政分開才能更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平；
黨政不分使黨顧不上抓自身的建設(shè)，黨政分開才能保證做到‘黨要管黨’；
黨政不分使黨處于行政工作第一線，容易成為矛盾的一個(gè)方面甚至處在矛盾的焦點(diǎn)上，黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用；
黨政不分使黨處在執(zhí)行者的地位，黨政分開才能使黨組織較好地行使監(jiān)督職能，有效地防止和克服官僚主義�！�

　　二、黨政“一肩挑”使權(quán)力過分集中

　　我國(guó)現(xiàn)行的政治體制，黨委的主要職能是決策，政府的主要職能是執(zhí)行。按照黨政分開的原則，書記側(cè)重行使決策權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)側(cè)重行使執(zhí)行權(quán)。黨政“一肩挑”以后，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由一個(gè)人來行使，造成權(quán)力過分集中，衍生出種種弊端。

　　1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話中，把權(quán)力過分集中的現(xiàn)象列為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度的主要弊端之一。他說：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題。權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等。這種現(xiàn)象，同我國(guó)歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國(guó)際時(shí)期實(shí)行的各國(guó)黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)。我們黨歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過分集權(quán)�！薄皩�(duì)這個(gè)問題長(zhǎng)期沒有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)�！比绻�說，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，集權(quán)或許有著某種客觀上的需要，那么，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，集權(quán)就是一種倒退，完全背離了人民當(dāng)家作主的歷史潮流。

　　三、黨政“一肩挑”不利于對(duì)“一把手”的制約和監(jiān)督

　　在黨政分開的情況下，書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之間往往產(chǎn)生矛盾，這是客觀事實(shí)。但是，這種矛盾既有影響工作的不利的一面，也有相互制約和監(jiān)督的積極作用的一面。實(shí)行黨政“一肩挑”，作為副書記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席，不可能有效監(jiān)督有著書記職務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。而不受制約和監(jiān)督的權(quán)力，正是滋生腐敗的肥沃土壤。

　　在研究預(yù)防腐敗的問題時(shí)，很多專家學(xué)者都指出“一把手”監(jiān)督難這個(gè)普遍現(xiàn)象。在黨政分開的情況下，“一把手”尚且監(jiān)督難，黨政“一肩挑”以后，對(duì)“一把手”的監(jiān)督就更是難上加難。權(quán)力的過分集中必然造就一批家長(zhǎng)式的人物。鄧小平指出：“不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系�！薄耙谎蕴�、個(gè)人決定重大問題、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上一類家長(zhǎng)制現(xiàn)象，不斷滋長(zhǎng)。”“不徹底消滅這種家長(zhǎng)制作風(fēng)，就根本談不上什么黨內(nèi)民主，什么社會(huì)主義民主�！睆慕�年來查處的腐敗大案看，腐敗分子大多是“一把手”�！耙话咽帧敝�所以成為腐敗的高危人群，根本原因在于權(quán)力過分集中而又受不到制約和監(jiān)督。因此，為了發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主，為了有效預(yù)防腐敗，必須科學(xué)配置權(quán)力，實(shí)行黨政分開，改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。

　　從以上的分析中可以看出，黨政“一肩挑”不是什么新鮮經(jīng)驗(yàn)，而是一元化領(lǐng)導(dǎo)的翻版和變種。名為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)，提高工作效率，實(shí)則背離民主化的改革方向，回歸集權(quán)，助長(zhǎng)腐敗，損害黨在人民群眾中的形象，結(jié)果是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也敗壞了改革的名聲。希望有關(guān)部門重溫黨的十三大和鄧小平同志有關(guān)政治體制改革特別是黨政分開的一系列重要論述，采取切實(shí)措施，早日終結(jié)黨政“一肩挑”模式。

　�。�2007年4月5日）

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