許耀桐：要直面干部制度改革中的若干問(wèn)題

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)的干部制度改革作為政治體制改革的突破口，每每成為引人注目的焦點(diǎn)。從上個(gè)世紀(jì)70年代末、80年代初提出并實(shí)行干部的“四化”方針和廢除干部職務(wù)終身制，到90年代末、本世紀(jì)初干部的公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、全委會(huì)投票表決、基層班子領(lǐng)導(dǎo)成員直接選舉和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期規(guī)定等一系列新制度的確立，干部管理工作有了極大的進(jìn)展，取得了顯著的成效。但是，我們應(yīng)該看到，我國(guó)的干部制度改革仍然有許多不盡如人意的地方，值得給予關(guān)注并加以切實(shí)的改進(jìn)。

　　1．關(guān)于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉制度的一些問(wèn)題。2004年9月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》與2007年10月黨的十七大報(bào)告都提出，“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。這明確規(guī)定了，今后基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須實(shí)行直接選舉。開(kāi)展基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉，將要碰到一些新問(wèn)題，如怎樣改進(jìn)候選人的提名方式，候選人能不能公開(kāi)進(jìn)行競(jìng)選活動(dòng)等。

　　解答上述問(wèn)題，正確開(kāi)展黨內(nèi)直選，可以采取以下改革措施：（1）改進(jìn)候選人的提名方式。以往，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子選舉，多采用上級(jí)黨組織經(jīng)一定組織考察程序，形成了候選人名單，然后交由黨員選舉的方式。這樣的選舉，在很大程度上成為走過(guò)場(chǎng)的選舉。今后，候選人的提名，應(yīng)有自下而上和自上而下兩種方式。建立組織提名與黨員或代表聯(lián)名相結(jié)合的提名制度。（2）如果候選人提名過(guò)多，可以進(jìn)行一輪甚至是多輪的預(yù)選或初選，直至形成合適的候選人名單。（3）改進(jìn)候選人的介紹方式。候選人的介紹有組織介紹和自我介紹兩種方式�！敖M織介紹”方式，由黨組織進(jìn)行人事安排的說(shuō)明，對(duì)候選人的文化程度、知識(shí)水平、政治履歷、以往政績(jī)等方面，進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)慕榻B和宣傳；
“自我介紹”方式，應(yīng)允許候選人開(kāi)展競(jìng)選活動(dòng)，即通過(guò)舉行競(jìng)選演說(shuō)，發(fā)放書(shū)面材料（包含競(jìng)選綱領(lǐng)等），接受質(zhì)詢(xún)與提問(wèn)，增進(jìn)候選人與選舉人之間的相互了解，使黨員或黨員代表對(duì)候選人的參選目的、動(dòng)機(jī)、施政綱領(lǐng)有充分的了解。競(jìng)選活動(dòng)，早在巴黎公社期間各類(lèi)公職人員的選舉、蘇聯(lián)30年代各級(jí)蘇維埃代表的選舉、中國(guó)40年代共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)政府和各級(jí)參議會(huì)的選舉中都采用過(guò)，并得到馬克思、恩格斯、斯大林和毛澤東的肯定。開(kāi)展競(jìng)選活動(dòng)，將有助于直接選舉的合理性和公正性，構(gòu)成直接選舉的一個(gè)不可缺少的環(huán)節(jié)。

　　2．關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度的一些問(wèn)題。2006年8月《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》對(duì)干部在領(lǐng)導(dǎo)職位的任職期數(shù)和任職年限作出規(guī)定，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)；
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任其他同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�，F(xiàn)在的問(wèn)題在于，任期制的規(guī)定對(duì)于選任制干部而言，具有重大意義，它徹底終結(jié)了職務(wù)終身制，不過(guò)，它沒(méi)有明確規(guī)定哪些干部是屬于選任制的；
而對(duì)于實(shí)行委任制的干部而言，任期制的規(guī)定則顯得不盡合理。

　　眾所周知，19世紀(jì)中葉英國(guó)建立了文官制度即公務(wù)員制度。由于公務(wù)員制度的建立，英國(guó)把官員分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政務(wù)類(lèi)官員，他們需經(jīng)過(guò)公開(kāi)的競(jìng)選和選舉，勝者得以任職；
一類(lèi)是事務(wù)類(lèi)官員，即負(fù)責(zé)處理日常行政管理事務(wù)，他們需通過(guò)嚴(yán)格考試、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)而得以錄用。英國(guó)的公務(wù)員制度，即是關(guān)于事務(wù)官的管理制度，而不包含政務(wù)官。官分兩類(lèi)，走不同的任職路徑，后來(lái)為世界上的很多國(guó)家所采用。政務(wù)官走選舉之路，實(shí)行選任制，一般連選連任屆期為兩屆，兩屆后不再參選。事務(wù)官走考試錄用之路，由于干的是行政管理工作，沒(méi)有過(guò)失不能免職，可以一直干到退休為止，無(wú)失業(yè)之虞。世界上也有國(guó)家把所有的公職人員都稱(chēng)為公務(wù)員，例如我國(guó)建立的公務(wù)員制度，就是寬概念的，包括所有國(guó)家公職人員。但是在公務(wù)員的分類(lèi)上，我國(guó)《公務(wù)員法》也將公務(wù)員分為選任制和委任制。但是，無(wú)論是《公務(wù)員法》還是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，都未明確哪些公務(wù)員屬于選任制范圍。因此，要更好地實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制，必須考慮3個(gè)問(wèn)題，并作出相應(yīng)改進(jìn)：(1)克服選任制干部和委任制干部混淆不分的情況，明確規(guī)定任期制的適用范圍。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，選任制領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要包括，中央和地方各級(jí)的黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的正職，以及法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)等。（2）必須很好解決選任制干部的出路問(wèn)題。現(xiàn)有選任制領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在兩任任期10年屆滿(mǎn)后，領(lǐng)導(dǎo)干部有兩種安排選擇，一是經(jīng)選舉又成為其他權(quán)力部門(mén)的同一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但只能再干5年；
二是轉(zhuǎn)向同一層級(jí)職務(wù)的委任制干部，但也只能再干5年。這樣的硬性規(guī)定，既不利于鼓勵(lì)選任制干部及早轉(zhuǎn)出公務(wù)員隊(duì)伍，也不利于委任制干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。應(yīng)該在選任制干部的任期結(jié)束后，實(shí)行自由擇業(yè)。（3）任期制規(guī)定不適用于委任制干部�，F(xiàn)有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》把委任制干部也包含在內(nèi)，是不妥當(dāng)?shù)摹Ｎ覈?guó)的委任制干部，是指經(jīng)考試錄用、按實(shí)績(jī)晉升的公務(wù)員。委任制干部在晉升到一定級(jí)別不再晉升從而停留在某一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上，按照《公務(wù)員法》可以對(duì)他實(shí)行輪崗調(diào)換，但不能以15期限的規(guī)定再也不讓他任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而應(yīng)工作至退休為止。

　　3．關(guān)于對(duì)不稱(chēng)職干部罷免或撤換要求及處理制度的一些問(wèn)題。2003年12月通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，針對(duì)出現(xiàn)一些不稱(chēng)職的干部，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“罷免或撤換要求及處理”的制度，作出了相關(guān)規(guī)定。規(guī)定指出，“黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)和同級(jí)紀(jì)委中不稱(chēng)職的委員、常委。

黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)不稱(chēng)職的委員、常委�！� 這里所規(guī)定的參與者，可以把它簡(jiǎn)稱(chēng)為“兩委”委員，即地方各級(jí)黨委委員和紀(jì)委委員。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，把廣大黨員排除在罷免或撤換不稱(chēng)職干部的參與者之外是否合理。

　　這樣的規(guī)定顯然不合理：（1）不符合黨規(guī)黨法的基本規(guī)定。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》都規(guī)定，黨員享有向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱(chēng)職的干部的權(quán)利。因此，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，不能和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的規(guī)定相違背。（2）不符合黨內(nèi)民主的主體原則。中國(guó)共產(chǎn)黨是迄今為止最具有廣泛群眾基礎(chǔ)、擁有最多黨員的人民政黨，不是單純由少數(shù)精英分子組成的“干部黨”。顯而易見(jiàn)，共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主生活的主體是全體黨員，而不僅僅在于少數(shù)的干部。黨的十七大報(bào)告明確提出，“尊重黨員主體地位”。因此，黨內(nèi)生活必須堅(jiān)持“黨員主體”的原則而非“干部主體”的原則。從現(xiàn)有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》限制了廣大黨員的罷免撤換權(quán)利來(lái)看，它確實(shí)背離了我們黨關(guān)于黨的主體原則的規(guī)定。（3）不符合干部管理的客觀(guān)規(guī)律。在現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)生活中，由于缺乏自下而上的監(jiān)督罷免制，黨員群眾對(duì)一些不稱(chēng)職的干部忍無(wú)可忍而又無(wú)計(jì)可施，黨員與干部貌合神離，長(zhǎng)期下去勢(shì)必使黨員不再關(guān)心黨內(nèi)事務(wù)，游離于組織之外。顯而易見(jiàn)，實(shí)行廣大黨員參與的黨內(nèi)罷免撤換制度，是民主管理干部，更新淘汰干部的科學(xué)、有效的制度，將使黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地置身于全體黨員群眾的監(jiān)督之下，真正成為人民公仆。

　　作者系國(guó)家行政學(xué)院科研部主任、教授、博導(dǎo)

　　原載《北京日?qǐng)?bào)》2008年9月8日，發(fā)表時(shí)作了刪節(jié)，此為原文。

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