扈大威：地中海聯(lián)盟的成立與歐盟周邊政策重心的轉(zhuǎn)移

　　7月13日，為期一天的首屆地中海峰會在巴黎召開。法國總統(tǒng)薩科齊和埃及總統(tǒng)穆巴拉克共同主持了峰會。與會43國領(lǐng)導人決定正式啟動“地中海聯(lián)盟”計劃。盡管這一聯(lián)盟的組成、機構(gòu)與運作與其倡導者法國總統(tǒng)薩科齊的最初設(shè)想相去甚遠，但它的成立依然是法國外交取得的重要成果，是歐盟地中海政策的充實和提升，也標志著歐盟周邊政策的重心正在由東進轉(zhuǎn)為南下。

　　地中海聯(lián)盟成為巴塞羅那進程的升級版

　　關(guān)于成立地中海聯(lián)盟的計劃早在法國總統(tǒng)薩科齊去年競選總統(tǒng)期間就已經(jīng)浮出水面。在競選成功后，薩科齊開始積極推動該計劃的實施。薩科齊原先的構(gòu)想較為宏大，倡議由地中海沿岸的歐盟、北非和中東國家按照歐洲一體化早期煤鋼聯(lián)營的模式組建一個政治、經(jīng)濟和文化聯(lián)盟，在能源、安全、反恐、移民及貿(mào)易等領(lǐng)域開展實質(zhì)性合作。地中海聯(lián)盟將獨立于歐盟，與歐盟密切協(xié)作，并在條件成熟時與歐盟組成聯(lián)合機構(gòu)。該計劃提出后，得到西班牙、意大利、希臘等國的原則支持以及北非國家的謹慎歡迎。但是遭到包括德國在內(nèi)的部分歐盟成員國以及歐盟機構(gòu)的批評和抵制。

　　批評者認為：該計劃排除了非地中海沿岸的歐盟成員國，在歐盟既有的巴塞羅那進程和歐洲睦鄰計劃（ENP）之外另起爐灶，此舉不僅會分裂歐盟，造成歐盟現(xiàn)有地中海政策的邊緣化，而且還將形成地中海聯(lián)盟與歐盟相互競爭的態(tài)勢。德國尤其不滿自己被排除在擬議中的聯(lián)盟之外，但同時卻要為該聯(lián)盟提供資金，質(zhì)疑法國的計劃是出于狹隘的國家利益考慮，意在彰顯法國的大國地位和在地中海地區(qū)的影響力。德國總理默克爾指出：地中海地區(qū)面臨的主要問題如移民、安全、貿(mào)易、能源、環(huán)境等都將影響歐盟整體，而不僅僅是沿岸國家，因此不能將其他成員國排除在地中海聯(lián)盟以外。英國、土耳其等國則懷疑法國成立地中海聯(lián)盟意在阻止土耳其加入歐盟的努力，通過成立一個新聯(lián)盟，讓土耳其在其中發(fā)揮支柱作用，從而打消土耳其加入歐盟的念頭。歐委會機構(gòu)則擔心地中海聯(lián)盟會取代巴塞羅那進程以及歐洲睦鄰關(guān)系等現(xiàn)有政策機制，并且將分走寶貴的財政資源。

　　在德國等國的強烈反對下，薩科齊被迫作出重大妥協(xié)。在今年3月的歐盟峰會上，地中海聯(lián)盟改頭換面，被冠以“巴塞羅那進程：地中海聯(lián)盟”的稱號而得到批準，成為歐盟現(xiàn)有地中海政策的充實和提升。新的聯(lián)盟是一個多邊伙伴關(guān)系，旨在通過實施一系列地區(qū)性或跨國性項目促進地中海地區(qū)一體化和相互融合。它將是歐盟與地中海沿岸國家雙邊關(guān)系的補充，并與歐盟睦鄰政策、擴大政策以及歐盟非洲政策相銜接。除原有的巴塞羅那進程參與國外，新增了利比亞（原為觀察員）、摩納哥以及亞得里亞海沿岸國家克羅地亞、波黑、黑山。歐委會按照理事會要求，在向各成員國和各界進行廣泛諮商之后，對這一新的聯(lián)盟機構(gòu)設(shè)置進行了初步規(guī)劃，從三個方面提升巴塞羅那進程的水平：一是提升政治對話的層級。該聯(lián)盟將每兩年召開一次峰會，通過政治聲明，批準今后兩年的具體行動計劃；
每年召開一次外長會議，監(jiān)督行動計劃的落實情況。二是使雙方關(guān)系更加平等。峰會采取聯(lián)合輪值主席國制度，由歐盟方面及其他伙伴國分別推舉一個輪值主席國，同時還將在布魯塞爾設(shè)立常設(shè)委員會，輔助高官會議開展工作。另外聯(lián)盟還將成立專門的秘書處，負責日常工作，工作人員由相同人數(shù)的歐盟和地中�；锇閲�人員共同組成。三是開展一些地區(qū)乃至次區(qū)域合作項目，使巴塞羅那進程更加務(wù)實。在7月13日的成立峰會上確定了第一階段的6個重點合作倡議，包括地中海污染治理、連通地中海東西部的海上通道建設(shè)（港口基礎(chǔ)設(shè)施等）、民事保護與自然災害預防、替代能源特別是地中海太陽能計劃、歐盟－地中海大學計劃以及地中海商業(yè)發(fā)展倡議等。

　　法國力主推動成立地中海聯(lián)盟的考慮及背景

　　環(huán)地中海地區(qū)對歐盟具有重大的經(jīng)濟、政治、安全和戰(zhàn)略意義。早在1995年歐盟就啟動了巴塞羅那進程，通過政治、經(jīng)濟/金融、文化/社會、以及移民政策等四個領(lǐng)域的合作，力圖建立一個涵蓋39國、7億人口的和平、安全與共同繁榮的地區(qū)。2003年12月出臺的《歐洲安全戰(zhàn)略》要求進一步推動巴塞羅那進程，并擴大與阿拉伯國家的接觸。2004年，歐盟出臺歐洲睦鄰政策（ENP），與地中�；锇閲�逐一談判制定行動計劃（Action Plan），督促這些國家按照歐盟標準進行國內(nèi)政治經(jīng)濟改革。但是，與東進政策的成功相比，歐盟地中海政策進展遲緩，收效甚微。這主要表現(xiàn)在北非和中東國家在按照歐洲的要求實行民主化改革和促進人權(quán)方面進步不大；
該地區(qū)在改善投資環(huán)境、改進經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)方面乏善可陳；
地區(qū)內(nèi)國家經(jīng)濟增長遲緩；
貿(mào)易自由化談判裹足不前；
雙方經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷拉大。歐盟認為對這些國家的改造沒有取得預期效果；
南方國家則抱怨歐盟合作缺乏誠意和實質(zhì)性的投入。在2005年紀念巴塞羅那進程啟動10周年的峰會上，地中�；锇閲�反應(yīng)冷淡，埃及、敘利亞、約旦、阿爾及利亞、摩洛哥以及以色列等國領(lǐng)導人都沒有出席。

　　事實上在冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟發(fā)展周邊關(guān)系一直面臨東進與南下的戰(zhàn)略方向之爭。自1994年歐盟埃森理事會開始，歐盟在其周邊政策方面一直有所謂東-南平衡的原則：歐盟在中東歐發(fā)起的任何倡議，都應(yīng)在南部有相對應(yīng)的計劃，反之亦然。這也是法德之間圍繞歐盟對外關(guān)系優(yōu)先事項達成的基本妥協(xié)。

　　然而，整個二十世紀九十年代和二十一世紀初，歐盟周邊政策的重點一直是與北約東擴相配合，消化吸收前蘇東陣營國家，鞏固冷戰(zhàn)勝利成果，拓展地緣政治邊疆，最大限度獲取中東歐地區(qū)的政治、安全和經(jīng)濟利益。在這個戰(zhàn)略格局支配下，盡管存在著東南平衡原則，但是歐盟對地中海政策一直是相對滯后的。

　　經(jīng)過2004年的大爆炸式的東擴，以及西巴爾干地區(qū)局勢的逐步穩(wěn)定，歐盟在東方和東南方向的地緣擴展基本完成，南下地中海就順理成章成為下一步的主要目標。

　　法國、意大利、西班牙等南歐國家由于地緣位置和歷史淵源的關(guān)系，與地中海南岸和東岸國家有著千絲萬縷的聯(lián)系，它們一直把地中海地區(qū)作為自身外交政策重點，也一直試圖以種種方式提高歐盟地中�；锇殛P(guān)系在歐盟整體對外關(guān)系布局中的地位。此次地中海聯(lián)盟的成立無疑是南歐國家外交上的一大勝利。

　　此外，從歐盟安全環(huán)境變遷和對外戰(zhàn)略調(diào)整的角度，地中海聯(lián)盟的成立也具有深刻背景和重要意義，主要體現(xiàn)在以下幾點：

　　首先，911事件發(fā)生以后，歐洲的安全環(huán)境發(fā)生了重大變化�？植酪u擊威脅、伊斯蘭極端主義蔓延、大規(guī)模殺傷性武器的擴散以及有組織犯罪等成為威脅歐盟安全的重要因素。馬德里、倫敦爆炸案之后，歐洲更感到恐怖威脅迫近。而由于歐盟隔地中海與阿拉伯國家毗鄰而居，且目前歐洲生活著2300萬穆斯林，如何處理與伊斯蘭世界的關(guān)系、避免文明的沖突、妥善融合吸納歐盟國家內(nèi)部穆斯林人口等問題就變得突出起來。為制止來自非洲等地的大規(guī)模非法移民，更要取得地中海國家的合作，通過促進北非地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從源頭解決非法移民大量涌入歐洲的問題。

　　其次，美國出臺大中東改造計劃之后，明顯加大了對中東、北非地區(qū)的地緣戰(zhàn)略擴張力度，大力推動阿拉伯國家的民主化改造，在伊拉克直接出兵進行政權(quán)更迭，在阿以沖突中執(zhí)行偏袒以色列的政策，這些政策不僅激化了阿拉伯國家與以色列之間的矛盾，而且導致阿拉伯國家民眾中反美、反西方情緒的抬頭，客觀上推動了伊斯蘭激進勢力的滋生和蔓延。歐盟由于與阿拉伯世界隔地中海相望，將會成為反西方情緒的首要受害者，這就要求歐盟從整體上提升與北非、中東國家的關(guān)系，對阿以沖突、伊朗核問題等問題上采取更加積極的外交姿態(tài)；
同時，在地區(qū)內(nèi)阿拉伯國家民主化問題上采取較為溫和、審慎的方式，以抵消美國政策所可能產(chǎn)生的不利影響，穩(wěn)定自己的戰(zhàn)略周邊。

　　第三，目前歐盟從中東和北非進口的石油占其總消費的31%，天然氣占14%。重點合作的國家是阿爾及利亞、利比亞等國。出于確保能源供應(yīng)安全的考慮，歐盟必須加強與北非和中東國家的關(guān)系，力求打造一體化的共同能源市場，把北非作為能源過境通道，確保撒哈拉以南非洲的油氣資源源源不斷輸送到歐盟。而加強對中東事務(wù)的介入，則可以確保未來歐盟從中東獲取能源。

　　第四，為進而提升對非政策，加強對非洲的外交投入打下基礎(chǔ)。近年來面對部分亞洲國家在非洲影響力的迅速上升，法國等老牌殖民大國憂心忡忡。在法國的推動下，歐盟提升與非盟的合作，努力維持和擴大在非洲的影響。薩科齊聲稱地中海聯(lián)盟將搭建歐洲與非洲之間的橋梁。地中海聯(lián)盟的成立將加強歐盟在北非地區(qū)的影響，進而改善歐盟在整個非洲大陸的地位。

　　地中海聯(lián)盟未來發(fā)展面臨的困難和阻力

　　“巴塞羅那進程：地中海聯(lián)盟”的建立，使法國單獨主導歐盟地中海合作的設(shè)想落空。目前作為歐盟計劃，其實施受到歐盟議事程序和運作機制的制約，法國對該計劃的主導權(quán)受到很大限制。

　　但是從另一方面看，聯(lián)盟成立架設(shè)了新的多邊外交平臺，必將促使歐盟更加積極地介入到中東、北非問題的解決中，把更多的政治、經(jīng)濟和外交資源投入到地中海沿岸地區(qū)。在巴黎峰會期間，敘利亞和黎巴嫩宣布建交，而以色列和阿拉伯國家領(lǐng)導人共同出席峰會活動，以色列總理埃胡德·奧爾默特和巴勒斯坦民族權(quán)力機構(gòu)主席阿巴斯還一起步入愛麗舍宮。所有這些使峰會成為一次密集的中東外交嘗試。在這個過程，法國依托歐盟的外交資源，發(fā)揮了突出的主導作用，在這個意義上，峰會的召開、聯(lián)盟的成立又不能不說是對法國大國地位的鞏固和提升。

　　目前，歐盟各國智庫紛紛開始反思巴塞羅那進程的利弊得失，探討未來地中海聯(lián)盟開展合作的具體方式和途徑，歐盟內(nèi)部對地中海政策的興趣空前高漲。各方都希望影響聯(lián)盟未來的發(fā)展方向。該聯(lián)盟如何找到切實推進區(qū)域合作的切入點，真正在巴塞羅那進程的基礎(chǔ)上更上層樓，還需要在實踐中摸索。目前看來，囿于內(nèi)外因素的掣肘，地中海聯(lián)盟短期內(nèi)恐難以取得重大進展。原因如下：

　　首先，地中海聯(lián)盟在具體操作層面只是羅列了一系列技術(shù)性問題作為合作的起點，但是這些問題大多數(shù)是已經(jīng)在其他歐盟計劃中開展合作的項目，真正創(chuàng)新性的合作不多。法國指責歐盟現(xiàn)有地中海政策框架不成功，但是事實上又拿不出可行的替代方案。同時，聯(lián)盟成立宣言回避了對歐盟而言真正具有戰(zhàn)略意義的問題，包括如何在北非和中東推進民主和人權(quán)，如何改進伙伴國經(jīng)濟政策，以及如何應(yīng)對伊斯蘭激進主義等問題，都沒有提出具體的、有針對性的改進之策。這就使聯(lián)盟的具體行動能力與薩科齊勾畫的具有戰(zhàn)略歷史意義的宏大計劃之間產(chǎn)生強烈反差。

　　其次，歐盟內(nèi)部需要達成妥協(xié)和平衡。目前法德達成的妥協(xié)只是暫時平息了內(nèi)部的爭吵，而并沒有認真思考如何發(fā)揮合力，推動歐盟地中�；锇殛P(guān)系。原來普遍認為巴塞羅那進程步履艱難的重要原因是參與國家眾多，議事效率低下；
現(xiàn)在成立地中海聯(lián)盟，成員不但沒有減少，反而有所增加，效率問題變得更加突出。不少有識之士指出：只有在地中海聯(lián)盟的整體框架下探索小范圍的合作，才能取得實質(zhì)性進展。在這方面，北歐國家開展地區(qū)性合作的一些模式值得借鑒。同時，歐盟內(nèi)部東進與南下派之間爭奪資源、預算的斗爭還將繼續(xù)。目前除原來撥給巴塞羅那進程的聯(lián)盟經(jīng)費外，歐盟將不再向地中海聯(lián)盟計劃撥款，薩科齊只能號召政府以外的私人及企業(yè)參與聯(lián)盟項目，希望融資140億歐元用于各項目的開支。

　　第三，歐盟的影響力和政策杠桿較少。歐盟對中東歐國家的影響在很大程度上建立在入盟前景的誘惑上。但是在北非和中東，這個杠桿就沒有作用了。同時，北非和中東的發(fā)展中國家不滿歐盟以教師爺?shù)淖藨B(tài)自居，對他們的內(nèi)部事務(wù)指手畫腳，對于歐盟借口推廣民主化干涉各國國內(nèi)政局更是高度警惕，對于雙邊關(guān)系實質(zhì)上的不平等感到不滿。他們更加關(guān)心的問題是地中海南岸國家如何從聯(lián)盟中得到實際的好處，切實推動經(jīng)濟發(fā)展，解決就業(yè)等問題。利比亞領(lǐng)導人卡扎菲更是拒絕參加峰會，公開批評歐盟的這項計劃是要分裂非洲國家和阿拉伯國家的團結(jié)。同時，推動地中海聯(lián)盟最熱心的南歐國家恰恰是在民主化、人權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品市場準入、人員自由流動等敏感問題上最小心謹慎的國家。因此，即便成立了地中海聯(lián)盟，在短期內(nèi)雙方關(guān)系取得突破的可能性不大。

　　最后，巴以沖突問題將繼續(xù)困擾著歐盟與地中海國家的關(guān)系。長期以來，巴以沖突一直造成巴塞羅那進程的內(nèi)部分裂，特別是造成了政治安全領(lǐng)域合作進程的癱瘓。地中海聯(lián)盟將繼續(xù)受到巴以緊張關(guān)系的制約。例如擬議中的雙輪執(zhí)主席國制度，一旦將來出現(xiàn)以色列擔任輪值主席國的情況，就勢必引發(fā)全體阿拉伯國家的共同抵制，因而導致聯(lián)盟運作的癱瘓。此外，西撒哈拉問題等一些區(qū)域內(nèi)的“凍結(jié)沖突”也將成為聯(lián)盟深化合作的障礙。

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