張文軍：黨管干部問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)

　　摘要：把黨管干部的原則理解執(zhí)行為直接間接地或變相地任命干部，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾的要求，與黨的職能不太相稱，客觀上容易產(chǎn)生許多消極腐敗現(xiàn)象。要走出黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部落選會(huì)影響和降低黨的威信和聲譽(yù)、削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的誤區(qū)，把黨管干部轉(zhuǎn)向?qū)Ω刹康恼�治、思想、作風(fēng)的“管理”為主。

　　關(guān)鍵詞：
干部制度 任命制 權(quán)力過(guò)分集中

　　作者張文軍，山東大學(xué)威海分校馬克思主義教研部教授（山東威海 264209）

　　中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。就組織領(lǐng)導(dǎo)而言，主要體現(xiàn)為黨管干部的原則。這些都已經(jīng)是十分明確的了。但是，黨或者黨的機(jī)構(gòu)怎樣管干部，卻是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題。它直接關(guān)系到黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政效果，也是衡量黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。

　　所謂“干部”，一般來(lái)說(shuō)主要有兩個(gè)層面的含義：一是身份屬性，泛指黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中除工人身份以外的所有人員；
二是職務(wù)屬性，特指黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)乃至鄉(xiāng)村基層組織中擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。也可以說(shuō)，前者是在廣義上而后者是在狹義上使用“干部”概念的。從廣義上看，干部隊(duì)伍是一個(gè)龐大的數(shù)字。根據(jù)分析，干部在不斷膨脹，“在可見(jiàn)的將來(lái)還將繼續(xù)緩慢膨脹。中國(guó)大陸有4000萬(wàn)‘干部’，是總?cè)丝诒壤��?％�！雹� 怎樣管以及怎樣管好這些干部，的確是擺在黨的各級(jí)機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)重大課題。黨的各級(jí)機(jī)構(gòu)就身份屬性層面對(duì)干部的“管”，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)從“管理”的角度去理解。即使是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，建國(guó)初期黨的領(lǐng)導(dǎo)人以及有關(guān)文件也是從“管理”的角度來(lái)表述的。1951年3月，劉少奇在第一次全國(guó)黨的組織工作會(huì)議上指出：“從原則上說(shuō)，擔(dān)負(fù)最重要職務(wù)的干部，應(yīng)集中由中央管理，地方組織加以協(xié)助。擔(dān)負(fù)次要職務(wù)的干部，由各中央局、分局和黨委、區(qū)黨委分別管理，下級(jí)組織加以協(xié)助。擔(dān)負(fù)初級(jí)組織職務(wù)的干部（鄉(xiāng)村和基層組織的干部），則由縣委和市委管理。總之，從最初級(jí)到最高級(jí)的每一個(gè)干部，都要有一定的機(jī)關(guān)來(lái)管理，不應(yīng)有任何一個(gè)干部而沒(méi)有地方管理他的�！雹� 這里，多次使用了“管理”這一概念。1953年11月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，根據(jù)工作需要，將干部劃分為軍隊(duì)、文教、工業(yè)、財(cái)政等9類歸口管理，建立起在各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及其組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的制度。由于當(dāng)時(shí)對(duì)“管理”的性質(zhì)和內(nèi)容缺乏明確的界定，加上后來(lái)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的不斷強(qiáng)化和事實(shí)上存在的黨政不分，人們所理解和執(zhí)行的黨管干部，逐步衍化為從行使人事權(quán)力的角度對(duì)干部職務(wù)的安排，變成了直接或間接地任命干部。筆者認(rèn)為這是在黨管干部問(wèn)題上的最大誤區(qū)。

　　首先，黨委系統(tǒng)包括人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)干部基本上是直接任命制。通常是先由黨的機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)成員提名（有的地方是常委會(huì)，有的地方是書(shū)記辦公會(huì)），獲得通過(guò)后再由組織部門進(jìn)行考察、民族測(cè)評(píng)等等。由于自上而下的提名被認(rèn)為體現(xiàn)的是“黨委的意圖”乃至“黨的意圖”，所以，雖然也大都履行諸如民主測(cè)評(píng)之類的程序，但是往往流于形式，那些被提名的干部鮮見(jiàn)有落選者。即便落選，黨的機(jī)構(gòu)還會(huì)以其他形式給予相應(yīng)的“安排”。其次，立法、司法、行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，包括國(guó)有企業(yè)及其他系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際上是由黨的機(jī)構(gòu)間接任命的。雖然上述干部的產(chǎn)生要經(jīng)過(guò)一系列比較復(fù)雜的程序，比如司法、行政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生要經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)的選舉通過(guò)，但是由于人大主席團(tuán)成員是以同級(jí)黨的

　　機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員為主體，并且地方人大機(jī)構(gòu)的“一把手”又大都是由同級(jí)黨的機(jī)構(gòu)的“一

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　�、倥司S：《黨管干部的方式需要與時(shí)俱進(jìn)》，《臺(tái)港澳報(bào)刊參閱》2004年第38期，第8頁(yè)。

　�、凇督▏�(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第二冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第166頁(yè)。

　　把手”兼任，因此，候選人的提名權(quán)仍然掌握在黨的機(jī)構(gòu)手中。這樣，實(shí)質(zhì)上就與直接任命制沒(méi)有多大的差異，只不過(guò)增加了幾個(gè)環(huán)節(jié)而已。有的地方為了體現(xiàn)“黨的意圖”，在人大選舉之前，還專門組織人員做有關(guān)人大代表、候選人的“工作”，以便達(dá)到控制選舉結(jié)果的目的。甚至有的地方對(duì)于人大代表聯(lián)名推薦并當(dāng)選的干部，要么視為“非組織活動(dòng)”而宣布無(wú)效，要么采取“秋后算賬”的辦法，待該干部任屆期滿后，以組織名義將其重新安排在被認(rèn)為不重要的單位或部門。對(duì)于在人大選舉中落選的干部，有的地方反而在黨的機(jī)構(gòu)中任命其與所推薦職級(jí)相同的職務(wù)。這樣一來(lái)，所有干部的任職結(jié)果都只能按照“黨委的意圖”來(lái)運(yùn)行，這種結(jié)果又反過(guò)來(lái)不斷強(qiáng)化黨的機(jī)構(gòu)對(duì)于干部直接或間接任命的必然性，弱化民眾對(duì)于干部的選擇因素以及干部之間的競(jìng)爭(zhēng)因素，從而使選拔干部的程序化虛化為形式化。

　　黨的機(jī)構(gòu)直接或間接地任命干部，存在的問(wèn)題至少有這么幾個(gè)方面：

　　其一，與黨的機(jī)構(gòu)自身的職能不相稱。根據(jù)黨章的規(guī)定和黨的代表大會(huì)的決議，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志。這就是說(shuō)，黨的職能主要是管方

　　向、抓大事，而不是面面俱到，事必躬親。當(dāng)然其中也包括“推薦”重要干部，但“推薦”本身就說(shuō)明不能是任命或變相任命，而應(yīng)當(dāng)是充分民主的、具有競(jìng)爭(zhēng)性和選擇性的一個(gè)過(guò)程。現(xiàn)在的問(wèn)題是，一些地方的黨的機(jī)構(gòu)把直接或間接地任命干部作為自己的主要職能，而忽視和削弱了其他職能，從而出現(xiàn)了所謂“黨不管黨”的現(xiàn)象。這對(duì)黨的整體建設(shè)是極為不利的。而且由于推薦的干部差額太小，難以實(shí)現(xiàn)充分選擇和競(jìng)爭(zhēng)，加上黨的機(jī)構(gòu)可以對(duì)某一干部重復(fù)推薦、多向推薦（司法行政系統(tǒng)不行可以再到黨委系統(tǒng)，這一部門不行可以再到另一部門），其結(jié)果是把所推薦的干部當(dāng)選的或然性變成了必然性�？梢哉f(shuō)，在這個(gè)問(wèn)題上，我們的指導(dǎo)思想也一直是比較模糊的。比如，我們一直強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能之一就是使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。這是否意味著黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部一定要在人大獲得通過(guò)，否則就是沒(méi)有體現(xiàn)黨的意圖，就是違背了黨管干部的原則？如果是這樣的話，那么倒不如黨的機(jī)構(gòu)直接任命更高效、更節(jié)儉一些。如果不是這樣，那么我們?cè)诶砟钌先绾伟盐�？在運(yùn)行機(jī)制上如何操作？這些都是值得進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

　　其二，容易因權(quán)力過(guò)分集中而產(chǎn)生權(quán)錢交易等消極腐敗現(xiàn)象。如上所述，黨管干部變成了黨管一切干部，“管”干部變成了任命干部，就使得黨的機(jī)構(gòu)的權(quán)力成了無(wú)限權(quán)力，而這種無(wú)限權(quán)力又往往掌握在少部分人手中。在有的地方，黨內(nèi)民主不是在逐步擴(kuò)大而是在逐步縮小。掌握重要干部人事升降任免權(quán)力的實(shí)際上不是黨的代表大會(huì)或者全體委員會(huì)，而是常務(wù)委員會(huì)乃至?xí)�記辦公會(huì)，甚至有的就是“一把手”說(shuō)了算，形成了由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人的現(xiàn)象。這種權(quán)力過(guò)分集中的狀況必然導(dǎo)致特權(quán)化、人身依附、權(quán)錢交易、只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)等消極腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，鄧小平1980年8月在題為《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中就曾經(jīng)明確指出：“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”① “權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題�！雹� 他還在講話中一針見(jiàn)血地批評(píng)了不少地方和單位存在的權(quán)力不受限制的家長(zhǎng)式的人物以及由此形成的人身依附關(guān)系，指出不應(yīng)當(dāng)把上下級(jí)之間的關(guān)系搞成貓鼠關(guān)系，搞成舊社會(huì)那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系。時(shí)至今日，不能不說(shuō)，鄧小平所指出的上述現(xiàn)象還有相當(dāng)程度的存在，有的地方甚至更加嚴(yán)重。近幾年來(lái)不斷出現(xiàn)的觸目驚心的買官賣官現(xiàn)象就充分說(shuō)明這一點(diǎn)。隨著改革日趨向縱深發(fā)展，我們愈來(lái)愈清楚地看到，如果不改革現(xiàn)行的干部管理體制，這些現(xiàn)象就難以從根本上得到轉(zhuǎn)變。

　　其三，容易導(dǎo)致黨委系統(tǒng)的干部與其他系統(tǒng)的干部在產(chǎn)生過(guò)程中的不平等和使用過(guò)程中地位的不平衡。目前，黨委系統(tǒng)和其他系統(tǒng)同職級(jí)的干部在經(jīng)濟(jì)待遇上基本上是相同的，但二者的產(chǎn)生過(guò)程和實(shí)際政治地位卻有很大不同。比如司法、行政系統(tǒng)的干部，雖然也是按照黨委的意圖推薦的，但是畢竟要經(jīng)過(guò)一系列比較復(fù)雜的選舉程序，而且由于差額的存在（盡管比例較�。�，還要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。相比之下，黨委系統(tǒng)的干部任職幾乎不存在這些問(wèn)題。另外，二者的權(quán)力和責(zé)任也不對(duì)等。按照長(zhǎng)期以來(lái)很多地方實(shí)行的潛規(guī)則，一個(gè)地方的重大事項(xiàng)一般是黨委決策，政府執(zhí)行，黨政雙方各有若干分管同一方面工作的副職領(lǐng)導(dǎo)。但是，當(dāng)出現(xiàn)重大事故的時(shí)候，責(zé)任追究的班子往往打在行政負(fù)責(zé)人的屁股上，黨委的分管領(lǐng)導(dǎo)鮮見(jiàn)有被追究者。這種倚重倚輕的狀況正是鄧小平早就批評(píng)反對(duì)的“黨權(quán)高于一切”、“黨員高于一切”、“因黨而驕”、“誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)”③的錯(cuò)誤傾向。它與現(xiàn)代政治制度文明的發(fā)展要求顯然是相悖的。

　　我們認(rèn)為，黨管干部的原則并不意味著要由黨的機(jī)構(gòu)直接任命或者變相任命干部，而應(yīng)當(dāng)側(cè)重于“管理”干部。所謂管理，就是對(duì)干部特別是黨員干部加強(qiáng)教育、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等方面的工作，不斷提高他們的政治思想文化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，防止他們被權(quán)力所腐蝕而變質(zhì)，并以此來(lái)贏得廣大黨員和人民群眾的擁護(hù)和愛(ài)戴，從而在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的競(jìng)選中獲得更多的支持。也就是說(shuō)，無(wú)論是黨委系統(tǒng)還是其他系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，其職務(wù)應(yīng)當(dāng)是憑借自己的能力以及在黨員和群眾中的威信通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)獲得，而不應(yīng)當(dāng)由黨的機(jī)構(gòu)預(yù)先設(shè)定一套必須實(shí)現(xiàn)不準(zhǔn)走樣的“意圖”。這就需要把黨的機(jī)構(gòu)自上而下的推薦和黨員群眾自下而上的選舉結(jié)合起來(lái)。鑒于目前的狀況，尤其應(yīng)當(dāng)重視和強(qiáng)化后者的作用。要建立一些具有剛性和可操作性的制度，對(duì)于那些群眾威信低、口碑差的干部，充分尊重民意，將其淘汰岀干部隊(duì)伍，決不能搞易地做官。這里的關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是要大幅度地增加推薦的干部的差額比例，從而加大群眾選擇的空間，增強(qiáng)干部崗位的競(jìng)爭(zhēng)性。除行政、司法系統(tǒng)被推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人按照人民代表大會(huì)的程序選出外，黨委系統(tǒng)推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人應(yīng)當(dāng)由黨的代表大會(huì)代表和全體委員會(huì)委員以無(wú)記名投票的方式選出，有的地方在這方面已經(jīng)取得了比較成功的經(jīng)驗(yàn)，完全可以推廣；
二是要提高直接選舉的范圍和層次，把對(duì)干部的選擇權(quán)交給群眾，真正相信群眾，依靠群眾，走群眾路線。現(xiàn)行的直選形式只是用于縣級(jí)以下人大代表和村級(jí)主要行政領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)不太適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的要求。目前可試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政主要領(lǐng)導(dǎo)由該地公民直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨的機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)由該地黨員直選，待規(guī)范完善后再逐步提高直選的范圍和層次。

　　這里有兩個(gè)問(wèn)題值得注意：

　　其一，有的認(rèn)為，黨組織推薦的干部有一批落選，會(huì)降低黨的威信，影響黨的聲譽(yù)。這種認(rèn)識(shí)是不正確的。黨組織推薦的干部落選，如果在黨委系統(tǒng)，只是黨的干部之間優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，不存在降低黨的威信、影響黨的聲譽(yù)的問(wèn)題；
如果在其他系統(tǒng)，只能說(shuō)明這些干部的綜合素質(zhì)還不能達(dá)到人民群眾的要求，同時(shí)也說(shuō)明黨組織對(duì)這些干部的管理還存在一定的差距。因此，黨的機(jī)構(gòu)特別是組織部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析原因，有針對(duì)性地加強(qiáng)這些干部的管理工作，幫助他們?nèi)�面提高素質(zhì)，以便贏得廣大群眾的認(rèn)可。這對(duì)于從整體上加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨的威信和聲譽(yù)，都是有益而無(wú)害的。相反，如果把群眾并不認(rèn)可、并不滿意的干部用任命或變相任命的方式安排在領(lǐng)導(dǎo)崗位，才真正會(huì)降低和損害黨的威信和聲譽(yù)。再者，黨的威信和聲譽(yù)是靠黨員干部的優(yōu)良品質(zhì)和作風(fēng)長(zhǎng)期建立起來(lái)的，是和整個(gè)黨的歷史聯(lián)系在一起的，不會(huì)因?yàn)槟承└刹康穆溥x而有所降低和損害。其實(shí)，所謂“黨的威信和聲譽(yù)”，只不過(guò)是某些黨的機(jī)構(gòu)乃至個(gè)別人的威信和聲譽(yù)而已。如果黨的機(jī)構(gòu)脆弱到連自己推薦的干部落選都承受不起，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)的威信和聲譽(yù)本身就是值得懷疑的。在這里，黨的機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者的面子與廣大人民群眾的利益相比畢竟是次要的。

　　其二，有的擔(dān)心黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部落選會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。這種認(rèn)識(shí)似是而非。之所以產(chǎn)生這種觀念，主要還是根源于那種傳統(tǒng)的關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的思維模式，即把黨的組織領(lǐng)導(dǎo)與黨的機(jī)構(gòu)任命或變相任命干部劃等號(hào)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們關(guān)于黨管干部的模式在很大程度上還是沿用的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和改革開(kāi)放之前的干部管理使用方式，實(shí)踐證明，這種方式現(xiàn)在已經(jīng)不利于培養(yǎng)干部廉潔奉公、執(zhí)政為民的思想和作風(fēng)，不利于提高其執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，不利于構(gòu)建民主與法治社會(huì)，從根本上也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革開(kāi)放以來(lái)，黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體都在不斷強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這其中當(dāng)然也包括改善黨的組織領(lǐng)導(dǎo)特別是改善黨管干部的傳統(tǒng)模式。只有把黨管干部由任命和變相任命職務(wù)為主轉(zhuǎn)向?qū)Ω刹康墓ぷ鳌⑸�活、作風(fēng)等方面的管理監(jiān)督為主，才能使權(quán)力的產(chǎn)生具有競(jìng)爭(zhēng)性，權(quán)力的運(yùn)行具有制衡性，權(quán)力的監(jiān)督具有保證性。干部也只有在競(jìng)爭(zhēng)中才能鍛煉本領(lǐng)、增強(qiáng)素質(zhì)，提高戰(zhàn)斗力。干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，本身就是黨的領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng)和鞏固。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部落選不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且只能有利于加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　本文刊于《科學(xué)社會(huì)主義》2005年第3期。

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