史嘯虎：中國(guó)的土地制度面臨破局之五:土地所有權(quán)的決定性

　　與其它資產(chǎn)的所有權(quán)一樣，土地的所有權(quán)也是與土地有關(guān)的占有權(quán)、管理權(quán)、享用權(quán)、排他權(quán)和處置權(quán)（包括出售、出租、抵押、贈(zèng)與、繼承）等權(quán)利的總和。也就是說(shuō)，擁有了土地的所有權(quán)就等于擁有了在法律允許范圍內(nèi)的一切與有關(guān)土地的權(quán)利。

　　如果要進(jìn)行交易的話，土地及其附著其上的建筑物還有一種權(quán)利，叫它項(xiàng)權(quán)利，也就是指土地所有權(quán)衍生出來(lái)的土地的典當(dāng)權(quán)、抵押權(quán)和租賃權(quán)。但是與其它資產(chǎn)不同的是，土地的所有權(quán)還包含有另外三種權(quán)利，即土地的使用權(quán)、發(fā)展權(quán)和生存權(quán)。土地資產(chǎn)的這一特性是其獨(dú)有的，任何疏忽土地這一特性的理論、政策和制度都肯定是錯(cuò)誤的。

　　我們一直以來(lái)實(shí)行的所謂土地集體所有制就是由農(nóng)民的所謂“勞動(dòng)群眾集體”[1]擁有了土地的所有權(quán),而農(nóng)民的個(gè)體對(duì)土地的所有權(quán)卻被剝奪掉了。由于所謂勞動(dòng)群眾集體這個(gè)概念在我國(guó)的法律上始終沒(méi)有明確，即使在廢除人民公社并實(shí)行所謂大包干條件下，土地集體所有制下的我國(guó)農(nóng)民個(gè)體也只擁有土地所有權(quán)衍生出來(lái)的一項(xiàng)權(quán)利，即土地的使用權(quán)，或叫土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地所有權(quán)項(xiàng)下的其它權(quán)利，包括土地的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)以及所有它項(xiàng)權(quán)利則一律與農(nóng)民，包括農(nóng)民個(gè)體和農(nóng)民集體在內(nèi)，都沒(méi)有任何關(guān)系了。

　　我國(guó)最近十多年來(lái)實(shí)行的城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用了農(nóng)村至少5000萬(wàn)畝耕地，如果加上所征用的農(nóng)村的其它非農(nóng)業(yè)用土地，征用的土地加起來(lái)起碼也有上億畝。與此同時(shí)，這么大規(guī)模的征地也造成了對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的嚴(yán)重傷害，甚至形成了數(shù)千萬(wàn)“三無(wú)”農(nóng)民這么一個(gè)龐大的新的貧民隊(duì)伍�？梢哉J(rèn)為，之所以在我國(guó)會(huì)造成上述問(wèn)題，除了政府的相關(guān)三農(nóng)和城市化政策失誤的原因之外，我們?cè)谕恋厮�有�?quán)的內(nèi)涵，也即土地所有權(quán)所衍生出來(lái)的土地的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)的理論分析上有所欠缺也是重要原因。

　　土地使用功能的改變能產(chǎn)生并發(fā)展出巨大的經(jīng)濟(jì)效益。土地發(fā)展權(quán)衍生于土地的所有權(quán)，最初可能是在人們將采礦權(quán)與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)出售和交易的過(guò)程中而逐步形成的。在國(guó)外，土地的發(fā)展權(quán)不僅是一種理論，而且早已通過(guò)法律上對(duì)土地使用功能的改變而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益分配權(quán)屬的約定形成了一種獨(dú)特的制度，即土地發(fā)展權(quán)制度。

　　比如，英國(guó)在1948年根據(jù)之前的一份有關(guān)城市開(kāi)發(fā)補(bǔ)償金土地問(wèn)題研究的著名的《尤斯瓦特報(bào)告》（Uthwatt Report）制訂了似乎同樣著名的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定將《尤斯瓦特報(bào)告》中研究發(fā)現(xiàn)的土地的發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有。規(guī)定“任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益和處分之權(quán)。變更土地使用類別之權(quán)為國(guó)家所有，實(shí)行土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)分離，土地發(fā)展權(quán)成為與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家。原土地所有權(quán)人或者其他任何人如想變更土地使用類別，在實(shí)行開(kāi)發(fā)之前，必須先向國(guó)家或政府購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)。”[2] 但是，英國(guó)政府很快就發(fā)現(xiàn)這么做既缺乏法理上的依據(jù)，也遭到了國(guó)民的廣泛的詬病和抵制，于是便于1952年又修改了這部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將土地的發(fā)展權(quán)還給土地的所有者了。

　　與英國(guó)不同，美國(guó)則自始至終都將土地的發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者。美國(guó)的做法有兩種方式：一種是土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)( Transfer of Development Right，簡(jiǎn)稱TDR) ；
另一種是土地發(fā)展權(quán)收購(gòu)( Purchase of Development Right，簡(jiǎn)稱PDR) 。土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)人將土地發(fā)展權(quán)出賣給受讓人，土地發(fā)展權(quán)受讓人因此而獲得土地發(fā)展權(quán)并支付對(duì)價(jià)的行為。

　　而土地發(fā)展權(quán)收購(gòu)，則是由美國(guó)聯(lián)邦及其它地方政府出資，用公共資金從土地所有者手中購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)，從而將開(kāi)發(fā)該土地的權(quán)利掌握在政府手里的收購(gòu)行為。土地所有權(quán)人將土地發(fā)展權(quán)出賣給政府后，在這塊土地沒(méi)有改變用途時(shí)仍然可以保留這塊土地或繼續(xù)耕種或繼續(xù)進(jìn)行其它農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)，但不能改變土地用途，不能在原土地上修建樓房、開(kāi)設(shè)工廠、開(kāi)辟商店等。[2]

　　根據(jù)國(guó)外土地發(fā)展權(quán)的理論研究與制度經(jīng)驗(yàn)，我們至少得出了如下兩個(gè)結(jié)論：首先，土地的發(fā)展權(quán)其實(shí)是土地所有權(quán)衍生出來(lái)的一項(xiàng)非常重要的土地權(quán)益，也是包含于土地所有權(quán)之中的自然權(quán)利，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，作為一種衍生權(quán)益，土地的發(fā)展權(quán)是與土地的所有權(quán)息息相關(guān)的。也就是說(shuō)，土地的發(fā)展權(quán)的收益應(yīng)該屬于土地的所有權(quán)人而不是土地使用權(quán)的受讓人或購(gòu)買者。因此，雖然在現(xiàn)代社會(huì)土地權(quán)利的使用有時(shí)可能具有一定的公益性，但作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地的發(fā)展權(quán)及其受益人還必須得到法律的保護(hù)。

　　比如，迄今為止政府在征用農(nóng)民的土地時(shí)只是按照這塊地多少年（現(xiàn)在是30年）收成效益的一定比例補(bǔ)償所謂青苗費(fèi)或其他補(bǔ)償費(fèi)。這里補(bǔ)償?shù)乃�謂青苗費(fèi)只不過(guò)是土地所有權(quán)中所包含的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)價(jià)值上的體現(xiàn)（如果這塊農(nóng)地是用于養(yǎng)殖業(yè)或經(jīng)濟(jì)林業(yè)，其補(bǔ)償費(fèi)也是其經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)）。我們從來(lái)沒(méi)有就農(nóng)民的被征用土地的發(fā)展權(quán)及其所體現(xiàn)出來(lái)的市場(chǎng)價(jià)值向土地的所有權(quán)人——所謂的農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體支付過(guò)對(duì)價(jià)。

　　在我國(guó)，土地發(fā)展權(quán)在市場(chǎng)價(jià)值上的體現(xiàn)就是土地轉(zhuǎn)變用途后的增殖溢價(jià)。我國(guó)在上世紀(jì)八十年代末實(shí)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)這個(gè)增殖溢價(jià)是全部收歸國(guó)有的。那些年里，在各級(jí)地方政府開(kāi)始品嘗到城市化、經(jīng)營(yíng)土地的甜頭之后，土地的發(fā)展權(quán)的價(jià)值就成了城鄉(xiāng)政府和開(kāi)發(fā)商等利益集團(tuán)嘴里的肥肉，而農(nóng)民只能在農(nóng)地掠奪日益嚴(yán)重、民怨沸騰情況下從政府和開(kāi)發(fā)商處得到一點(diǎn)兒安慰性補(bǔ)償。據(jù)一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查顯示，那些年里農(nóng)民從土地增殖溢價(jià)中只能分享5-10%的分額，其余部分都按照不同比例被城鄉(xiāng)政府和開(kāi)發(fā)商以及各色中介機(jī)構(gòu)和各級(jí)貪官污吏瓜分掉了。[3]

　　最近幾年，在不斷遭到農(nóng)民對(duì)征地的抵制和抗?fàn)幍那闆r下，政府似乎也逐步認(rèn)識(shí)到土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益并不完全屬于集體土地的征用人（即政府自己），而土地所有權(quán)人——即所謂農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體，當(dāng)然也包括這個(gè)集體內(nèi)的所有人也都應(yīng)該有權(quán)分享。所以在2004年國(guó)土資源部專門(mén)下文說(shuō)，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾�府統(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼�！盵4]

　　這里，雖然只是一句話，雖然并沒(méi)有明確表明被征用土地溢價(jià)收入是否屬于被征地農(nóng)民或其集體，但卻破天荒地承諾從所謂“國(guó)有土地有償使用收益中”分出一塊補(bǔ)償被征地農(nóng)民的必要性了。這又是一個(gè)法律上必要模糊的規(guī)定。被征用土地變成“國(guó)有土地”后，再被政府拿去通過(guò)“招拍掛”“有償使用”獲得收益。這個(gè)收益是屬于政府的，政府給被征地農(nóng)民是“補(bǔ)貼”，不是“還給”。這表明土地的發(fā)展權(quán)的收益還是政府所有的，并沒(méi)有還給土地的所有權(quán)人——農(nóng)民集體。認(rèn)識(shí)到問(wèn)題與從法律上解決問(wèn)題還不是一回事。對(duì)此，政府需要拿出必要的勇氣和決心來(lái)。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，我國(guó)原來(lái)征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前３年平均年產(chǎn)值的６至１０倍；
安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征收前３年平均年產(chǎn)值的４至６倍，最高不得超過(guò)１５倍。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但“兩費(fèi)”總和不得超過(guò)土地被征收前３年平均年產(chǎn)值的３０倍。

　　按照這一標(biāo)準(zhǔn)，一塊土地如種植糧食，平均每畝可收獲1000斤，每斤糧食收購(gòu)價(jià)為0.5元，每畝年產(chǎn)值約為500元人民幣計(jì)，農(nóng)民從這塊地上最多只能獲得1.5萬(wàn)元人民幣的征地補(bǔ)償。但如果這塊地被征用作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，由城市政府拿到自己壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)上去“招拍掛”，每畝地價(jià)賣到150萬(wàn)元，甚至500萬(wàn)元，也不是什么稀罕的事情。

　　然而即便如此，有些地方在執(zhí)行這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往就低不就高，損害了農(nóng)民群眾的利益；
有些地方雖然執(zhí)行了３０倍的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，仍然不能保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低；
有些地方財(cái)政吃緊，就干脆壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)。據(jù)官方披露，在土地市場(chǎng)治理整頓中，全國(guó)清理出拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)１５０億元。[5] 可見(jiàn)，在土地的集體所有權(quán)的權(quán)屬不明確而土地所有權(quán)中包含的土地發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值長(zhǎng)期遭到或有意遭到忽視的情況下，農(nóng)民的土地權(quán)益是不可能得到保障的。

　　至于土地所有權(quán)中包含的農(nóng)民的生存權(quán)及其價(jià)值，可以說(shuō)，與所謂土地的發(fā)展權(quán)相比更是遭到經(jīng)濟(jì)理論界和政府的忽視和遺忘，也是長(zhǎng)期處于被忘卻當(dāng)然也是被剝奪的狀態(tài)了。

　　生存權(quán)是第二代人權(quán)，屬于社會(huì)權(quán)的一種。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方各國(guó)都將生存權(quán)寫(xiě)入憲法。1948年《世界人權(quán)宣言》第22條也規(guī)定了“社會(huì)福利受領(lǐng)權(quán)”，而其第25條則更是明文確定要保障“生存權(quán)”。[6] ]1966年通過(guò)的《國(guó)際人權(quán)公約》的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》也明確規(guī)定了生存權(quán)的保障。在我國(guó)，由于憲法沒(méi)有對(duì)生存權(quán)作出具體規(guī)定，生存權(quán)大多數(shù)情況下只是一種政治上的用語(yǔ)。但在學(xué)界，近年來(lái)有學(xué)者提出了“生存權(quán)”，認(rèn)為其屬于公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一部分，具有具體的權(quán)利范疇，也具有法的性質(zhì)。[7]也有學(xué)者將生存權(quán)與發(fā)展權(quán)并列，合稱為“生存和發(fā)展權(quán)”，認(rèn)為生存權(quán)是公民的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的權(quán)利，而發(fā)展權(quán)在于國(guó)家有權(quán)利和義務(wù)制定適當(dāng)?shù)膰?guó)家發(fā)展政策，在發(fā)展帶來(lái)利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個(gè)人的福利。[8]

　　生存權(quán)的具體化是很重要的，它將在很多方面和場(chǎng)合體現(xiàn)它本身的價(jià)值來(lái)。但是，所謂土地的生存權(quán)卻是我國(guó)所獨(dú)有的。這是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行的不是土地私有制，而是土地公有制，即土地國(guó)家所有（全民所有）和勞動(dòng)群眾集體所有。根據(jù)憲法第十條第三款的規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用�！边@樣，被征用的土地即征用的對(duì)象就只能是集體所有的土地。可是，與土地私人所有權(quán)制度相比，土地的集體所有權(quán)是不完整的。這不僅由于集體土地所有權(quán)的載體不明確，而且還在于其在收益和處分方面受到有關(guān)法律的嚴(yán)格限制。例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法》就規(guī)定集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，而集體土地所有者不得擅自改變土地用途，其向非農(nóng)用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批等。[9] 因此，歷史上形成的土地集體所有權(quán)的這種權(quán)益不完整性直接導(dǎo)致了我國(guó)土地征用中財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)牟煌耆�。即土地征用補(bǔ)償?shù)膬H僅是國(guó)家所承認(rèn)的集體及其成員所享有的土地的那部分權(quán)益，而并非排他性的所有權(quán)權(quán)益。[10]

　　在這種情況下，再加上我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民的排斥作用，農(nóng)民便始終被排除在政府建立的社會(huì)保障體系之外。所以，我國(guó)農(nóng)民還必須依靠自己，也就是依靠自己，也就是所謂勞動(dòng)群眾集體擁有的土地中所包含的生存權(quán)的價(jià)值來(lái)進(jìn)行養(yǎng)老。因此，我國(guó)政府征用集體土地時(shí)所依據(jù)的那種不完全的補(bǔ)償機(jī)制致使土地所有權(quán)中所包含的生存權(quán)也就更加突出和更顯重要了。

　　如果征用土地時(shí)不對(duì)依靠或?qū)⒁�依靠這塊土地養(yǎng)老的農(nóng)民的生存權(quán)所體現(xiàn)出來(lái)的權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，也就是說(shuō)，如果我們的土地征用安置補(bǔ)償費(fèi)中不包括對(duì)農(nóng)民喪失勞動(dòng)能力后養(yǎng)老金的補(bǔ)償，那么就可以說(shuō)這種補(bǔ)償機(jī)制是忽視了農(nóng)民的集體土地所有權(quán)中所包含的生存權(quán)了。嚴(yán)酷的事實(shí)是，長(zhǎng)期以來(lái)，我們恰恰在征地補(bǔ)償政策上忽視了土地所有權(quán)中所包含的這個(gè)土地生存權(quán)及其價(jià)值，從而給本來(lái)因?yàn)橥恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)和發(fā)展權(quán)受到損害而貧弱不堪的農(nóng)民身上雪上加霜，使之更加貧困無(wú)助�？梢哉f(shuō)，那數(shù)千萬(wàn)所謂“三無(wú)”失地農(nóng)民就是由于他們被征用土地中所包含的土地生存權(quán)遭到忽視而產(chǎn)生的。

　　在分析和承認(rèn)了我們的土地所有權(quán)中所包含有其它三種權(quán)益，即經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展權(quán)和生存權(quán)之后，我們對(duì)于土地的集體所有制的弊端就更加一目了然了：

　　根據(jù)以土地歸國(guó)家和集體所有的原則制訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)家可以隨時(shí)出于國(guó)家利益需要征用集體所有制類的土地而無(wú)須征得農(nóng)民個(gè)人的許可。加上集體所有制的載體在法律上模糊不清，土地的集體所有制其實(shí)就變成了土地的基層政權(quán)所有制，即土地買賣實(shí)際上大多是在鄉(xiāng)村行政組織與征地城市政府這兩類不同的行政機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的土地交易行為。而土地的真正所有者——農(nóng)民卻因?yàn)樵谕恋丶�體所有制中的成員權(quán)因?yàn)闆](méi)有相關(guān)法律保障，在這類土地流轉(zhuǎn)和交易中是根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)的。

　　這些年，許多地方政府即使是商業(yè)用地（即國(guó)家商業(yè)利益，而非國(guó)家公共利益）也都喜歡打著國(guó)家公共利益的旗號(hào)來(lái)低價(jià)征用的，其目的無(wú)非是為了在征地過(guò)程中獲取更多的自身利益。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此人們可以認(rèn)為，在所謂的土地集體所有制面前，個(gè)體農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)（即經(jīng)營(yíng)權(quán)）和發(fā)展權(quán)，以及依靠土地養(yǎng)老的生存權(quán)等土地所有權(quán)派生出來(lái)的其它所有應(yīng)得的權(quán)益，都是無(wú)法得到保障的。

　　2003年國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，確定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但由于這個(gè)法規(guī)在許多地方與《土地承包法》想抵觸，加上農(nóng)民個(gè)體沒(méi)有土地所有權(quán)，結(jié)果不僅農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)和土地的生存權(quán)得不到必要的保障，而且即便是農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也因此而經(jīng)常受到侵犯而無(wú)法得到保護(hù)。今年各級(jí)地方法院不再受理農(nóng)地征用侵權(quán)案件就是一個(gè)明證。因?yàn)榘凑铡锻恋爻邪�法》，就必然要糾葛《土地管理法》，但是前者只是約定所謂集體土地使用權(quán)的法律，而后者則是約定土地所有權(quán)，尤其是約定了國(guó)家征用集體所有土地的那種維護(hù)所謂“國(guó)家公共利益”所需的神圣不可侵犯的權(quán)利，而且前者的管理者主要由區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)，而后者的管理者則是由國(guó)務(wù)院領(lǐng)銜的各省市政府。所以，農(nóng)民為了保護(hù)自身的土地使用權(quán)，只要打官司，結(jié)果肯定是農(nóng)民輸。因?yàn)楦骷?jí)法院既無(wú)法也無(wú)權(quán)與各級(jí)政府過(guò)不去，結(jié)果又只好關(guān)上門(mén)裝聾作啞。這是中國(guó)法律在三農(nóng)問(wèn)題，特別是不合理的土地制度問(wèn)題上的所遭遇的不折不扣的困境和尷尬。

　　這樣一來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府便不再有什么法律和制度能夠約束它在城市化過(guò)程中的所作所為了。于是，隨心所欲，為所欲為，甚至越俎代庖，肆意圈地，征用農(nóng)民的集體所有的土地，或大搞開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資，或拍賣土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，便成為過(guò)去幾年里各級(jí)政府經(jīng)營(yíng)土地，搞城市化的不二法門(mén)。然后，即便是集體所有制土地給農(nóng)民留下的唯一一個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也在一年又一年的需要保護(hù)的呼吁聲中被無(wú)情地剝奪掉了。最后，我們給農(nóng)民剩下的除了貧困，還是貧困。

　　所以人們可以說(shuō)，在土地資產(chǎn)所體現(xiàn)的所有權(quán)利中，可以衍生出使用權(quán)、發(fā)展權(quán)和生存權(quán)的土地所有權(quán)是最重要的，也是具有決定性的權(quán)利。這幾十年的土地集體所有制實(shí)踐也已證明了，在農(nóng)民個(gè)體不擁有土地的所有權(quán)時(shí)，他們的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展權(quán)以及生存權(quán)都是很難得到保障的。那種試圖在不改變土地的所謂集體所有權(quán)條件下在土地的諸種它項(xiàng)權(quán)利上做文章，允許將土地的使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）用于抵押、入股、買斷兌現(xiàn)等土地流轉(zhuǎn)的方式，雖然可以暫時(shí)緩解因承包30年不變法律導(dǎo)致的土地不能流轉(zhuǎn)局面，但從根本上來(lái)說(shuō)，這種做法也是很難持久下去的。從法律上說(shuō)，任何背離了所有權(quán)的使用權(quán)都是不可能無(wú)限制交易和“流轉(zhuǎn)”下去的，除非這兩種土地的權(quán)益不再分離。

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　　[1]

　　[2] 劉國(guó)臻《房地產(chǎn)老板之暴富與土地發(fā)展權(quán)研究》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3期

　　[3] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)2005年4月14日轉(zhuǎn)載

　　[4] 國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2004年11月3日，國(guó)發(fā)（2004）28號(hào)文“關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”第二款

　　[5] 張曉松《國(guó)土資源部：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“30倍上限”有所突破》，新華網(wǎng)2004年11月13日期

　　[6] 《世界人權(quán)宣言》第二十五條第一款規(guī)定“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；
在遭到失業(yè)、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。”

　　[7] 林來(lái)梵《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社， 2001年版，第221頁(yè)。

　　[8] 謝鵬程《公民的基本權(quán)利》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年版，第70-71頁(yè)

　　[9] 《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條，第四十四條，第六十三條

　　[10] 凌維慈《我國(guó)土地征用中的生存權(quán)補(bǔ)償——以Z村為研究對(duì)象》，《行政法論叢》第7卷，法律出版社2004年版，第184-222頁(yè)

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