葉銘葆：中國式行政問責(zé)為何難以奏效

　　近年來，我國從上到下正在逐步推行行政問責(zé)制，目的是強(qiáng)化行政責(zé)任制，促使行政領(lǐng)導(dǎo)恪盡職守、嚴(yán)格依法行政，盡量減少和避免行政過錯(cuò)，確保政令暢通，提高行政效能和依法行政水平，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府。這項(xiàng)制度在實(shí)施過程中，取得了一定的成效，對于建設(shè)責(zé)任政府發(fā)揮了促進(jìn)作用。但是，行政問責(zé)的成效仍然十分有限，往往是問責(zé)的一方不能理直氣壯，被問責(zé)的一方則是口服心不服，除了對人民有所交待以外，對官員的教育和警戒作用并不明顯。之所以出現(xiàn)這種情況，根本原因在于責(zé)任和權(quán)力的不對稱，使問責(zé)失去了科學(xué)的評判標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了問責(zé)的隨意性和選擇性。分析中國式行政問責(zé)難以湊效的原因，主要是存在以下兩個(gè)方面的基本矛盾。

　　第一，黨政不分的政治體制，造成黨委領(lǐng)導(dǎo)與行政擔(dān)責(zé)的矛盾。

　　在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本的政治原則。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這種領(lǐng)導(dǎo)，既是原則的，也是具體的，舉凡政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個(gè)方面的重要決策，都是由黨委討論決定，政府只是一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)。在決策執(zhí)行的過程中，黨委也會不斷進(jìn)行干預(yù)。此外，按照黨管干部的原則，黨委掌握人事任免權(quán)，行政首長對不稱職的部下難以采取組織措施。這樣一種黨政不分的政治體制，導(dǎo)致政府的責(zé)任與權(quán)力不對稱。按照現(xiàn)代責(zé)任政治的理念，權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)是明晰問責(zé)的基本原則，離開了這個(gè)前提，問責(zé)也就難以做到準(zhǔn)確、公平，被問責(zé)對象也就難以心服口服。

　　第二， 集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，造成集體決策與個(gè)人擔(dān)責(zé)的矛盾。

　　在我國，民主集中制不僅是黨內(nèi)生活的基本原則，而且是憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)必須實(shí)行的基本原則。民主集中制體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體制上，就是集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)。按照毛澤東的說法，就是“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散，黨委決定，各方去辦”。在政府班子內(nèi)部，也是集體決策，分頭辦理。這樣一種領(lǐng)導(dǎo)體制，不是真正意義上的行政首長負(fù)責(zé)制，即使是行政一把手，在討論問題時(shí)也要注意聽取班子成員的意見，不可能個(gè)人說了算；
同時(shí)，作為分管某方面工作的班子成員，雖然可以就所分管的工作提出處理意見，但這些意見能否被采納，則要取決于集體討論的結(jié)果。這種狀況的存在，同樣是責(zé)任與權(quán)力的不對稱。在此種情況下，難以準(zhǔn)確認(rèn)定問責(zé)的對象。人們所批評的“抓替罪羊”、“丟卒保車”式的問責(zé)，就是因?yàn)閱栘?zé)對象選得不準(zhǔn)，導(dǎo)致對本人沒有觸動，對他人也沒有震動。

　　指出我國行政問責(zé)制實(shí)施過程中存在的矛盾和問題，不是說這項(xiàng)制度不好，而是說明此項(xiàng)制度的不完善，需要通過不斷深化政治體制改革，使問責(zé)制更加完善，發(fā)揮更好的成效。問責(zé)成效的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就是要在克服問責(zé)隨意性和選擇性的基礎(chǔ)上，盡可能做到準(zhǔn)確、公平。

　　所謂準(zhǔn)確，就是要在充分考慮我國政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制特殊性的情況下，制定出定性和定量相結(jié)合，更加具有操作性的問責(zé)辦法，實(shí)行起來可以對號入座，盡量排除人為因素。所謂公平，就是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)一視同仁，調(diào)查機(jī)構(gòu)要具有公信力，要接受社會輿論和方方面面的監(jiān)督，盡量做到不枉不縱。如果問責(zé)不公，那就沒有說服力，也就不會有威懾力。比如，當(dāng)年發(fā)生在福建廈門的“遠(yuǎn)華特大走私案”，雖然處理了一批干部，但有的人卻不僅沒有受到責(zé)任追究，反而被提拔重用，就是一個(gè)問責(zé)不公的典型事例。這個(gè)事例告訴我們，行政問責(zé)制的有效實(shí)施，離不開政治的民主化和公開化，離不開政治過程的透明度，只有在這些方面取得新的進(jìn)展，問責(zé)制的成效才能得到新的提高。

　�。�2008年9月19日）

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