趙可金：試論現(xiàn)代外交的民主化趨勢(shì)

　　[內(nèi)容提要]自威斯特伐利亞體系建立以來(lái)，現(xiàn)代外交就具有強(qiáng)烈的精英外交傾向，外交事務(wù)高度敏感，廣大民眾很少有機(jī)會(huì)介入外交領(lǐng)域。然而，第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，外交公開(kāi)化成為不可阻擋的歷史潮流，在現(xiàn)代化、信息化和全球化趨勢(shì)的推動(dòng)下，外交民主化也成為當(dāng)今外交發(fā)展的方向。從外交民主化的趨勢(shì)來(lái)看，全球化時(shí)代的外交轉(zhuǎn)型日益成為各國(guó)外交面臨的重要課題。從外交民主化的維度來(lái)看，現(xiàn)代外交將走向由職業(yè)外交與非職業(yè)外交協(xié)調(diào)合作的新形態(tài)。

　　[關(guān)鍵詞]威斯特伐利亞體系；
現(xiàn)代外交；
全球化；
外交民主化

　　在人們傳統(tǒng)的概念體系中，外交是一個(gè)國(guó)家中央政府的秘密行為，向來(lái)隱身于政治舞臺(tái)幕后運(yùn)作。然而，20世紀(jì)以來(lái)，外交公開(kāi)化成為不可遏止的歷史趨勢(shì)，公共輿論和社會(huì)大眾對(duì)一個(gè)國(guó)家對(duì)外政策的影響越來(lái)越大，外交活動(dòng)的領(lǐng)域也大為擴(kuò)充，從純粹的戰(zhàn)爭(zhēng)與和平事務(wù)擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、文化、旅游、環(huán)境和醫(yī)療等領(lǐng)域，為主政者所津津樂(lè)道。在今天，任何國(guó)家的外交都不可能置強(qiáng)烈的民意于不顧，無(wú)論在政策制定、政策執(zhí)行，還是在重大危機(jī)時(shí)期，都要充分考慮行動(dòng)可能引起的社會(huì)后果。在制定政策的過(guò)程中，不僅需要立足于本國(guó)民眾可能的反應(yīng)，也要盡可能考慮其他國(guó)家民眾的反應(yīng)。如何在處理好同其他國(guó)家政府外交關(guān)系的同時(shí)，積極開(kāi)展同民眾的交流和溝通，越來(lái)越成為新時(shí)期一個(gè)國(guó)家外交日程中的重要問(wèn)題。

　　近年來(lái)，關(guān)于外交民主化與社會(huì)化的討論在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界日益熱烈，多數(shù)學(xué)者對(duì)外交的民主化和社會(huì)化持歡迎和鼓勵(lì)的態(tài)度。[1]但是，迄今為止，外交依然被各國(guó)政府看做是高度敏感的領(lǐng)域，從外交決策到外交實(shí)踐，大多控制在一個(gè)較小的圈子里。如何在全球化和信息技術(shù)革命背景下，積極適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，推動(dòng)外交民主化，越來(lái)越成為世界各國(guó)共同面臨的重要問(wèn)題。

　　一　現(xiàn)代外交的精英化取向

　　外交是一個(gè)極其敏感且高度機(jī)密的領(lǐng)域，外交權(quán)力向來(lái)集中于最高領(lǐng)導(dǎo)人手中，古今中外莫不如是。早在中國(guó)西周時(shí)期，外交權(quán)力就高度集中，《春秋·隱公元年》中曾言：“寰內(nèi)諸侯非有天子之命，不得出會(huì)諸侯。不正其外交，故弗與朝也�！盵2]《韓非子·有度》中亦言：“忘主外交，以進(jìn)其余”，[3]除非國(guó)君授命，大臣和民眾私自“外交”是犯大忌的，即使貴為太子也不行。在西方，中世紀(jì)之前的外交行為被王室和宮廷所壟斷，故稱之為“宮廷外交”，外交事務(wù)被看做是國(guó)王的私事。正式外交使節(jié)產(chǎn)生于15世紀(jì)左右的意大利半島，進(jìn)而擴(kuò)散到西班牙、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家。[4]然而，此時(shí)的外交使節(jié)往往無(wú)法維持本國(guó)君主的信任，君主們擔(dān)心他們?cè)谕鈬?guó)駐久而被收買(mǎi)，故而大多數(shù)使節(jié)駐外時(shí)間較短，比如，威尼斯的使節(jié)大多駐外3～5個(gè)月。許多國(guó)家的國(guó)王(如查理五世、亨利八世等)對(duì)駐外使節(jié)十分懷疑，都委派自己的親信擔(dān)任使節(jié)，甚至毫不顧忌地檢查他們的書(shū)信。[5]此時(shí)，駐外使節(jié)一般都來(lái)自于年輕的貴族或者僧侶，他們精研外交藝術(shù)，外交成為貴族和僧侶的壟斷領(lǐng)域。不難看出，外交從產(chǎn)生伊始就帶有極強(qiáng)的貴族化和精英化傾向，平民百姓很難介入外交事務(wù)，外交是有身份的貴族等級(jí)排他性的事務(wù)，外交的主要目的就是為了增加專制國(guó)王的財(cái)富、土地和聲譽(yù)，與廣大民眾毫不相干。

　　自現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，外交權(quán)力也一直高度集中，外交被視為國(guó)家元首、政府首腦和少數(shù)職業(yè)外交官的秘密事務(wù)，乃至于奧地利的梅特涅(KlemensWenzel vonMetternich)干脆說(shuō)：“對(duì)外事務(wù)與老百姓無(wú)關(guān)�！盵6]具有專制傳統(tǒng)的俄羅斯、普魯士和奧地利的外交大權(quán)為國(guó)王所獨(dú)攬已毫無(wú)爭(zhēng)議，即便是在法國(guó)、英國(guó)等民主國(guó)家的發(fā)源地，等級(jí)會(huì)議也只是在稅務(wù)和支出方面扮演些許角色，唯獨(dú)外交事務(wù)上基本無(wú)法左右國(guó)王意志，外交被視為國(guó)王的私事，國(guó)王經(jīng)常以個(gè)人好惡或者婚姻方式處理外交事務(wù)，與民眾無(wú)關(guān)痛癢。[7]即便是毫無(wú)封建專制傳統(tǒng)的美國(guó)，制憲先賢們?cè)谠O(shè)計(jì)外交權(quán)力的時(shí)候，也把共同安全和外交權(quán)力委托給聯(lián)邦，進(jìn)而授權(quán)給總統(tǒng)。[8]總體來(lái)看，17世紀(jì)以來(lái)的現(xiàn)代外交主要是大陸外交，以法國(guó)為代表，由紅衣主教黎塞留首創(chuàng)，直到1919年變革以前的300年中被歐洲各國(guó)普遍采納�！霸�17世紀(jì)的法蘭西，其外交組織方式仍然只居于相當(dāng)原始的階段。路易十四在其統(tǒng)治后期，仍然將某些重要的使命交由將軍和牧師處理。1648 年召開(kāi)的威斯特伐利亞國(guó)際會(huì)議，首次以條約形式確立了常設(shè)外交使節(jié)制度，還促成了大使館制度。駐外外交官只有微乎其微的訓(xùn)練職責(zé)，具有高度聲望的差使差不多只是高級(jí)貴族所享有的封建特權(quán)。直至18世紀(jì)，大多數(shù)國(guó)家才出現(xiàn)大量頻繁從事外交事務(wù)的外交工作人員(國(guó)內(nèi)的以及駐外的) �！盵9]外交事務(wù)由職業(yè)外交官處理成為現(xiàn)代外交的典型范式，英國(guó)著名外交學(xué)家哈羅德·尼克爾森(Harold Nicholson)將其基本特點(diǎn)歸結(jié)為以下四點(diǎn)：第一，在觀念上把歐洲看做是國(guó)際政治的中心。第二，在思想上認(rèn)為組成歐洲協(xié)調(diào)的大國(guó)比小國(guó)更加重要，也負(fù)有更大的責(zé)任。第三，各國(guó)都擁有一支訓(xùn)練有素、具有共同職業(yè)行為準(zhǔn)則的外交人員隊(duì)伍；
各國(guó)的外交官往往都是貴族出身，具有相似的履歷和目標(biāo)。友誼、血緣和婚姻把這些歐洲貴族聯(lián)系在一起，相似的見(jiàn)解和教育把他們統(tǒng)一在一起，并且在外交官中培養(yǎng)了一種同屬一個(gè)“世界兄弟會(huì)”或“貴族國(guó)際”的感覺(jué)。第四，都認(rèn)為外交談判必須始終是旨在達(dá)到一定結(jié)果的過(guò)程，而不是一種插曲，談判的每個(gè)階段都必須保密。[10]顯然，現(xiàn)代外交范式認(rèn)為，外交主要是一種秘密外交，被看做是外交官們的職業(yè)事務(wù)，僅僅由一些熟悉內(nèi)情的政治家了解，交由受過(guò)專門(mén)訓(xùn)練的外交官處理，社會(huì)大眾并不清楚本國(guó)的外交政策如何制定、外交政策的具體內(nèi)容以及國(guó)家之間關(guān)系的復(fù)雜變化，并且民族主義的情感把每一個(gè)民族成員編織到政治家一手炮制的“戰(zhàn)車”上，成為政客謀取個(gè)人政治資本的工具。因此，傳統(tǒng)上人們一般把外交事務(wù)看做是政黨政治之外的事務(wù)，作為民意代表的議會(huì)也認(rèn)為自己沒(méi)有能力處理對(duì)外事務(wù)。社會(huì)公眾大都厭煩外交，除非爆發(fā)了危機(jī)，而且一旦出現(xiàn)了危機(jī)，公眾也是受感情支配而不是受理智支配，故而外交權(quán)力集中于政府首腦和職業(yè)外交官被視做外交的客觀需要。

　　現(xiàn)代外交的精英化取向還體現(xiàn)在外交使節(jié)具有明確的等級(jí)劃分上。在16世紀(jì)之前，外交使節(jié)原本并無(wú)等級(jí)區(qū)別。18世紀(jì)以來(lái)，民族國(guó)家大量產(chǎn)生，出現(xiàn)了大國(guó)與小國(guó)的區(qū)別，相應(yīng)形成了大使(Am2bassador)與公使(Resident)的區(qū)分，大使是派往大國(guó)的使節(jié)，公使是派往小國(guó)的使節(jié)，此種區(qū)別也并非職務(wù)大小的區(qū)別，而是出于對(duì)大國(guó)的尊敬，賦予大使以更高的職銜。常駐國(guó)外代表的任務(wù)包括研究駐在國(guó)的政治生活、搜集各種情報(bào)等。1708年，英國(guó)制定出《外交優(yōu)惠法案》，確立了外交等級(jí)制，其主要目的也是為了方便管理。1790年，美國(guó)全盤(pán)照搬了英國(guó)的這一法案。隨著自由資本主義在歐洲的發(fā)展和公民階級(jí)的壯大，外交組織體制的發(fā)育日益完善，特別是法國(guó)大革命之后，外交官的等級(jí)位次制度得以確立，最終于1815年維也納會(huì)議上通過(guò)《關(guān)于外交人員等級(jí)的章程》，規(guī)定了大使、公使、代辦三級(jí)外交代表制度。這一規(guī)章首次對(duì)外交代表的等級(jí)做出了明確規(guī)定，外交代表分為四個(gè)等級(jí)：(1)大使；
(2)全權(quán)公使和特命公使；
(3)向君主派遣的駐辦公使；
(4)向外交部長(zhǎng)派遣的代辦。[11]教皇的外交代表稱教廷大使，與大使屬于同一等級(jí)，教廷公使與全權(quán)公使屬于同一等級(jí)。[12]這一規(guī)章逐漸得到國(guó)際公認(rèn)和付諸此后一個(gè)半世紀(jì)的外交實(shí)踐。1961年的《維也納對(duì)外關(guān)系公約》基本上沿襲了這一劃分并沿用至今。世界各國(guó)普遍設(shè)立了專門(mén)的外交機(jī)構(gòu)以及派到外國(guó)的外交代表機(jī)構(gòu)，如大使館、公使館、代辦處等，從事經(jīng)常性的外交活動(dòng)。

　　現(xiàn)代外交的精英化取向由于國(guó)家主權(quán)觀念的彌散和外交主權(quán)原則的確立而得以合法化，進(jìn)而確立起牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。最初提出“主權(quán)(sovereignty) ”概念的是法國(guó)的政治思想家讓·不丹(Jean Bodin) 。不丹在1576年發(fā)表的《論共和國(guó)六書(shū)》中將主權(quán)看做是國(guó)家的本質(zhì)特征，并將其界定為一個(gè)國(guó)家“超乎公民和臣民之上，不受法律限制的最高權(quán)力”。這種權(quán)力是絕對(duì)的，即主權(quán)者可以絕對(duì)地和完全地支配人們的財(cái)富、生命以及整個(gè)國(guó)家的權(quán)力；
這種權(quán)力也是永久的、沒(méi)有時(shí)間限制的，而且這種權(quán)力是不可轉(zhuǎn)讓的。[13]威斯特伐利亞體系確立之后，主權(quán)原則成為支撐外交的核心原則。在主權(quán)原則之下，外交人員從君主的私人代表轉(zhuǎn)型為整個(gè)國(guó)家的代表。盡管對(duì)外交有不同的理解，但基本上還是把外交看做是一個(gè)國(guó)家政府的對(duì)外行為，是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益而由政府(特別是中央政府)出面開(kāi)展的對(duì)外交往行為，“是國(guó)家為實(shí)行其對(duì)外政策，由國(guó)家元首、政府首腦、外交部、外交代表機(jī)關(guān)等進(jìn)行的諸如訪問(wèn)、談判、交涉、發(fā)出外交文件、締結(jié)條約、參加國(guó)際會(huì)議和國(guó)際組織等對(duì)外活動(dòng)。外交是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策的重要手段”。[14]除了中央政府之外，其他行為體均無(wú)外交權(quán)，駐外大使一般由國(guó)家元首任命，作為國(guó)家代表直接對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)。因此，外交官大多是“政治任命”而非“行政任命”，這在許多國(guó)家成為政治領(lǐng)導(dǎo)人安排親信的重要手段。比如，美國(guó)的駐外大使是總統(tǒng)根據(jù)“政治分肥”的原則把某些重要國(guó)家的使節(jié)交給支持者或者一些競(jìng)選捐款者，在美國(guó)的駐外大使中，約有30%來(lái)自于政治任命，多時(shí)曾達(dá)到49%。[15]

　　職業(yè)外交官的專業(yè)化傾向進(jìn)一步加強(qiáng)了外交精英化的程度，外交業(yè)務(wù)的專業(yè)化與學(xué)科化提高了從事外交事務(wù)的門(mén)檻，更使得普通民眾望而生畏，難知深淺。從各國(guó)情況來(lái)看，外交人員大多是外交和國(guó)際關(guān)系專業(yè)科班出身，有的甚至生長(zhǎng)于外交家庭，子承父業(yè)者比比皆是，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手的“外交家庭”更是塑造了一種職業(yè)外交體系中特殊的外交文化。此種外交業(yè)務(wù)的專業(yè)化和外交文化的專業(yè)化，為普通民眾介入外交事務(wù)設(shè)置了重重壁壘，使得那些即便熱心并躬身進(jìn)入外交系統(tǒng)者，也很快感覺(jué)“水土不服”而另謀高就。結(jié)果是，多數(shù)民眾對(duì)外交事務(wù)不感興趣，傾向于認(rèn)為外交事務(wù)是一種專門(mén)的深?yuàn)W學(xué)問(wèn)，是超出一般世人經(jīng)驗(yàn)和理解之外的，往往把外交事務(wù)交給內(nèi)閣和它的專家們?nèi)フ莆眨�讓他們�(cè)谧约赫J(rèn)為適宜和方便的時(shí)候，用一定的方法來(lái)保障國(guó)家的“權(quán)利和利益”。[16]在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，外交官的職業(yè)化程度非常高，如日本在20世紀(jì)70年代中期，其駐外大使90%出自職業(yè)外交官，非職業(yè)外交官只有四人，且往往被派駐到其認(rèn)為不重要的國(guó)家(如非洲或拉美地區(qū)的國(guó)家) 。[17]在美國(guó)和歐洲許多國(guó)家，外交“家族化”的現(xiàn)象已經(jīng)引起學(xué)者們的高度重視，他們不僅祖祖輩輩以外交為業(yè)，而且家庭婚姻更是停留在外交社群之中。由于外交官大多具有外交特權(quán)和豁免權(quán)，作為一種榮譽(yù)職位，不僅薪水豐厚，外快不斷，而且其大使稱號(hào)伴隨終生，受益無(wú)窮，歷來(lái)成為不少西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治首腦拿來(lái)送人情和牟取政治利益的重要工具。由此表明，外交的精英化所導(dǎo)致的消極因素日益上升。

　　二　外交民主化的動(dòng)因

　　外交的精英主義傾向在其發(fā)展過(guò)程中面臨著諸多挑戰(zhàn)。自19世紀(jì)中期之后，隨著現(xiàn)代化、科技革命和民族主義的高漲，具有強(qiáng)烈精英主義傾向的現(xiàn)代外交“法國(guó)模式”[18]受到了來(lái)自各國(guó)內(nèi)部的巨大挑戰(zhàn)，在民族主義、民主主義和信息技術(shù)革命的推動(dòng)下，外交民主化從萌芽到成長(zhǎng)，如今已經(jīng)成為不可阻擋的歷史潮流。

　　民族主義的高漲要求排斥外交隊(duì)伍中的一切外國(guó)公民，強(qiáng)調(diào)外交應(yīng)服從和服務(wù)于民族利益，外交的全民族化在客觀上形成了對(duì)外交民主化的巨大推動(dòng)力。19世紀(jì)后期的民族主義浪潮席卷歐洲，國(guó)家政治生活尤其是外交生活日益大眾化，無(wú)論外交還是內(nèi)政，都被捆綁到一個(gè)偉大的民族主義綱領(lǐng)上，無(wú)論是君主、貴族，還是普通大眾，都在種種名目不一的民族主義旗幟指引下組成具有強(qiáng)大凝聚力和向心力的共同體。民族主義要求外交以維護(hù)本民族利益為己任，在外交實(shí)踐中演化成為全民族的外交模式。這一模式的意義在于解構(gòu)了“法國(guó)模式”對(duì)王朝政治與大眾事務(wù)的界定與區(qū)分，自此之后，作為王朝事務(wù)的外交成為關(guān)系到全民族前途和命運(yùn)的民族國(guó)家事務(wù)，受到全民族的高度關(guān)注。這一從王室事務(wù)向民族事務(wù)的轉(zhuǎn)型直接腐蝕了“法國(guó)外交模式”的根基，使得宮廷壟斷外交的基礎(chǔ)不復(fù)存在，國(guó)王和政府必須將外交事務(wù)作為全體民眾的共同事務(wù)處理，不能發(fā)生像普法戰(zhàn)爭(zhēng)那樣把普通民眾拖入一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的事情。民族主義為外交社會(huì)化開(kāi)啟了一扇大門(mén)，而搶先進(jìn)入這扇大門(mén)的卻是外交民主化的激情，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這一激情是與近代以來(lái)資產(chǎn)階級(jí)革命的民主激情以及此后的民主化潮流共同演奏了一曲交響樂(lè)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，外交民主化是民族主義的一個(gè)副產(chǎn)品，并非其有意為之。

　　近代資產(chǎn)階級(jí)革命在全歐洲乃至全世界掀起的民主主義運(yùn)動(dòng)給外交隊(duì)伍的貴族特性施加了沉重的壓力，要求推進(jìn)外交民主化的呼聲日益強(qiáng)烈。近代資產(chǎn)階級(jí)革命之后，西方各國(guó)普遍建立起了民主代議制政府，并認(rèn)為這是“理想上最好的政府制度模式”。[19]其基本特征是由通過(guò)普選產(chǎn)生的議員組成議會(huì)，形式上代表民意行使國(guó)家權(quán)力；
議會(huì)決議事項(xiàng)均由議員共同討論并經(jīng)多數(shù)通過(guò)；
議會(huì)享有立法權(quán)、財(cái)政權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。[20]也有學(xué)者將這一制度模式的內(nèi)容概括為人民主權(quán)、代議制、分權(quán)制衡和法治政治。[21]事實(shí)上，隨著立憲君主制的發(fā)展，傳統(tǒng)的宮廷外交就衰落了。[22]在1815年之后，隨著資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的建立，原來(lái)的王室要么被推翻(如法國(guó))，要么已經(jīng)轉(zhuǎn)型為沒(méi)有實(shí)際權(quán)力的象征性君主(如英國(guó))，外交權(quán)力的重心逐漸從宮廷轉(zhuǎn)向內(nèi)閣。后來(lái)，近代代議制政府形式的興起在客觀上把外交政策的制定權(quán)又進(jìn)一步從君主、國(guó)王、內(nèi)閣和作為其附屬的外交人員的手中轉(zhuǎn)移一部分到代議機(jī)構(gòu)手中，行政部門(mén)在決定有關(guān)外交事務(wù)的時(shí)候，不能忽視立法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和態(tài)度。盡管行政部門(mén)掌握眾多資源(如人事、財(cái)務(wù)和行政權(quán)力等)，能夠擺脫立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但已不能像過(guò)去那樣光明正大地任意行事，如果行政部門(mén)的有關(guān)政策得不到民眾的支持，許多政策都難以實(shí)施。但隨之而來(lái)的市民社會(huì)的興起和社會(huì)多元要求的發(fā)展，推動(dòng)著立法機(jī)構(gòu)在對(duì)外事務(wù)上的涉足越來(lái)越深，進(jìn)而決定外交的工作重點(diǎn)必須將立法者及其幕后的公眾的意愿納入其中。道理很簡(jiǎn)單，立法機(jī)構(gòu)的立法者是來(lái)自各個(gè)選區(qū)的，代表選民的利益是立法者最重要的立法使命。在全球化背景下，選民的利益會(huì)通過(guò)立法者介入到整個(gè)政策過(guò)程之中，進(jìn)而對(duì)雙邊關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響。

　　代議制政府的產(chǎn)生使得外交權(quán)力逐漸受到來(lái)自民意機(jī)構(gòu)———議會(huì)的制衡，普通民眾、利益集團(tuán)、大眾傳媒和公眾輿論等眾多角色開(kāi)始通過(guò)議會(huì)或者直接向行政機(jī)構(gòu)施壓來(lái)實(shí)現(xiàn)自己在外交方面的利益，尤其是隨著20世紀(jì)中期以來(lái)西方社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，西方社會(huì)的主要矛盾開(kāi)始由人和自然的關(guān)系轉(zhuǎn)向到了人際關(guān)系，公民社會(huì)部門(mén)要求分享政府權(quán)力的呼吁對(duì)外交的民主化產(chǎn)生了強(qiáng)大的沖擊力。應(yīng)對(duì)多樣化的后現(xiàn)代主義社會(huì)群體的需求成為整個(gè)政治合法性的重要支柱，使得外交邏輯日益重視應(yīng)對(duì)多樣化群體的政治認(rèn)同。比如，性觀念的解放、新左派思潮的崛起、女權(quán)運(yùn)動(dòng)的新發(fā)展、校園反叛運(yùn)動(dòng)、以嬉皮士文化為代表的反主流文化以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)的呼吁，人們對(duì)二戰(zhàn)后美國(guó)社會(huì)的道德基礎(chǔ)產(chǎn)生深深的懷疑，形形色色的挑戰(zhàn)傳統(tǒng)價(jià)值體系的所謂“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”風(fēng)起云涌，對(duì)國(guó)家的內(nèi)外政策產(chǎn)生了巨大的影響。如何應(yīng)對(duì)這些群體的需求越來(lái)越成為外交事務(wù)的重要任務(wù)。

　　在這種新的社會(huì)階段下，現(xiàn)代社會(huì)的那種“過(guò)分看重經(jīng)濟(jì)成就的取向已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注生活質(zhì)量的后現(xiàn)代社會(huì)觀念。在當(dāng)今世界的主要發(fā)達(dá)國(guó)家中，原本在工業(yè)社會(huì)中形成的循規(guī)蹈矩、嚴(yán)于克己和成就取向的文化觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貍�(gè)人生活方式廣泛選擇和自我表達(dá)的文化觀念，以往那種從實(shí)利主義哲學(xué)出發(fā)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和身體安全的價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)閺暮蟋F(xiàn)代主義哲學(xué)出發(fā)關(guān)注個(gè)人自我表達(dá)和生活質(zhì)量上”。[23]拉里·戴蒙德(Larry Diamond)總結(jié)道：“一個(gè)充滿活力的公民社會(huì)，不但提高了民主政治的責(zé)任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力�！盵24]公民社會(huì)部門(mén)的興起有助于積淀公民為自己的行為決策負(fù)責(zé)的民主觀念(如社會(huì)契約論、平等觀念等)，養(yǎng)成民主習(xí)慣，這對(duì)于傳統(tǒng)上被視做敏感地帶的外交事務(wù)形成了巨大的壓力，外交民主化成為普遍的價(jià)值原則。

　　更加重要的是，理性主義、民主精神與后現(xiàn)代主義的交疊發(fā)展，導(dǎo)致佐證傳統(tǒng)外交合法性的觀念系統(tǒng)發(fā)生了重大的變化，民主外交和職業(yè)外交一起成為外交合法性的支柱之一。17世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)和18世紀(jì)的理性主義開(kāi)啟了各國(guó)民智，推動(dòng)著人們從中世紀(jì)神學(xué)靈光的光環(huán)中走出來(lái)，走進(jìn)理性主義高歌行進(jìn)的時(shí)代。20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)的人們已經(jīng)不再像以往那樣迷信政治官員的賢明和智慧，而是相信民眾的理性，民主意識(shí)日益勃發(fā)，契約民主的觀念深入人心，各國(guó)人民要求外交政策公開(kāi)化的呼聲不斷高漲，形成了一股強(qiáng)大的力量，使得任何政治家都不能回避。在理性主義勃發(fā)的社會(huì)總體氛圍下，民主精神的充分煥發(fā)更新了外交所依賴的觀念系統(tǒng)。傳統(tǒng)外交合法性的一個(gè)重要支持是，政府出于外交事務(wù)職責(zé)分工的需要將外交官區(qū)分為不同的級(jí)別，每一級(jí)別的外交官授予了嚴(yán)格的外交職權(quán)，特別強(qiáng)調(diào)官僚政治的準(zhǔn)確性、紀(jì)律性和可靠性，職業(yè)外交官按照正式的外交法律和規(guī)章制度履行職責(zé)，外交官之間存在明確的職責(zé)分工和權(quán)力分層，基于專業(yè)化和理性的要求，嚴(yán)格按照程序辦事，具有相對(duì)獨(dú)立性，充分體現(xiàn)科學(xué)精神、法制精神與理性精神。民主精神的煥發(fā)越來(lái)越侵蝕著外交官的科層體制約束，要求外交必須為多樣化的社會(huì)需求服務(wù)，身處一線的下級(jí)外交官、社會(huì)集團(tuán)和廣大民眾要求外交走向社會(huì)，進(jìn)入廣大公眾領(lǐng)域。

　　第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)促使外交模式發(fā)生了重大變化，由于戰(zhàn)前各國(guó)簽訂的各種秘密協(xié)定將各國(guó)拖入戰(zhàn)爭(zhēng)的深淵，最終使“法國(guó)外交模式”名譽(yù)掃地，法國(guó)外交范式向“威爾遜新外交范式”轉(zhuǎn)變。第一次世界大戰(zhàn)是人類歷史上首次具有世界規(guī)模的歷史悲劇，給世界造成了極大的損害。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，人們痛定思痛，把罪過(guò)歸咎于那些不負(fù)責(zé)任的政客身上，認(rèn)為他們?yōu)閭�(gè)人牟取私利而達(dá)成各種秘密條約，是導(dǎo)致第一次世界大戰(zhàn)的最根本原因，尤其是在歐洲外交舞臺(tái)上縱橫捭闔的梅特涅、俾斯麥等缺乏道德的秘密外交所致。[25]正是出于對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)罪惡的討伐，職業(yè)外交壟斷外交事務(wù)的傳統(tǒng)外交成為眾矢之的，人們熱切希望能夠和舊的外交劃清界限，建立一種嶄新的外交關(guān)系。在這種浪潮中，最為集中的代表就是美國(guó)第28屆總統(tǒng)伍德羅·威爾遜，他在外交思想史上第一次開(kāi)啟了作為新外交的外交社會(huì)化和民主化改革努力，并直接開(kāi)辟了威爾遜新外交范式發(fā)展的廣闊前景。

　　威爾遜帶著美國(guó)“天定命運(yùn)”的強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)色彩，力圖把“光明和福音”傳播到歐洲大陸，終止歐洲大陸揮之不去的戰(zhàn)爭(zhēng)夢(mèng)魘，提出了一系列關(guān)于外交民主化的新原則。在1918年1月8日發(fā)布的著名的“十四點(diǎn)”中的第一條便是，今后一切“公開(kāi)的和平約定都必須公開(kāi)達(dá)成”，“外交應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)坦率地、在公眾觀察下進(jìn)行”。威爾遜認(rèn)為，俄國(guó)關(guān)于在布列斯特- 立托夫斯克與德國(guó)舉行談判的立場(chǎng)“最足令人敬佩”，因?yàn)椤岸韲?guó)代表主張此次會(huì)議，必須公開(kāi)。使天下萬(wàn)國(guó)咸與聞之，不得在黑幕之中，私相授受。此種主張，實(shí)具平民主義之精神，大公無(wú)私，足為天下法也”。[26]盡管后來(lái)美國(guó)背棄了約定，并且在外交中真正實(shí)現(xiàn)所有的談判完全公開(kāi)存在較大的缺陷，但外交之平民精神作為一項(xiàng)外交準(zhǔn)則已經(jīng)獲得正義性的支持，成為國(guó)際辯論時(shí)的一個(gè)充滿正義感的立論依據(jù)。也就是說(shuō)，普通的公民已經(jīng)相信，各國(guó)民眾都和他們一樣，對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)深惡痛絕，他們把破壞和平、挑起戰(zhàn)亂歸咎于一小撮政客的罪惡和愚行。因此，當(dāng)時(shí)幾乎所有人的共識(shí)是，引入公眾因素，監(jiān)督這些“壞了心肝的政府官員和無(wú)恥政客”，使外交政策制定民主化及外交實(shí)踐公開(kāi)化和社會(huì)化將會(huì)避免戰(zhàn)爭(zhēng)的夢(mèng)魘。

　　其實(shí)，威爾遜新外交范式的產(chǎn)生并非威爾遜的先知先覺(jué)，而是具有歷史發(fā)展的客觀必然性，它將推動(dòng)現(xiàn)代外交向著社會(huì)化的民主外交方向轉(zhuǎn)型。對(duì)于這一道理，國(guó)際政治理論大師漢斯·摩根索在《國(guó)際縱橫策論———爭(zhēng)強(qiáng)權(quán)，求和平》一書(shū)中曾做過(guò)獨(dú)到闡述。摩根索認(rèn)為：“外交的衰落自第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)開(kāi)始。在二十年代，少數(shù)杰出的外交家尚能對(duì)他們國(guó)家的對(duì)外政策做出重要貢獻(xiàn)。在第二次世界大戰(zhàn)之前的十年，外交官在制定對(duì)外政策中的作用甚至變得更小，而外交作為進(jìn)行對(duì)外事務(wù)的一種技巧，其衰落愈益明顯。自從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，外交行為已經(jīng)喪失活力，它的職能衰退到在近代國(guó)家體系中絕無(wú)先例的程度�！盵27]因此，現(xiàn)代外交的衰落和新外交的興起并非是威爾遜一人之力所能為，也并非是由第一次世界大戰(zhàn)完全決定的，而全球化的發(fā)展和信息革命的浪潮催生了一個(gè)新的社會(huì)領(lǐng)域，承載現(xiàn)代外交形態(tài)的客觀基礎(chǔ)發(fā)生了重大的變化，對(duì)外交民主化產(chǎn)生了決定性影響。20 世紀(jì)以來(lái)，資本主義的發(fā)展特別是信息革命的發(fā)展，不斷加強(qiáng)了知識(shí)就是力量的社會(huì)內(nèi)涵，權(quán)力不再完全由國(guó)家壟斷，而是擴(kuò)散到廣大的非國(guó)家行為體，它們彼此相互連接，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新的世界秩序網(wǎng)絡(luò)。[28]權(quán)力從國(guó)家向非國(guó)家行為體的彌散過(guò)程動(dòng)搖了現(xiàn)代外交的權(quán)威基礎(chǔ)，直接改變了外交的內(nèi)容。以前國(guó)家處理外交的主要內(nèi)容是戰(zhàn)爭(zhēng)與和平，現(xiàn)在更多地涉及經(jīng)濟(jì)合作、社會(huì)交往、文化交流和一些具體的社會(huì)事務(wù)。面對(duì)這些對(duì)外事務(wù)，傳統(tǒng)的外交機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)新現(xiàn)實(shí)的需要，要求增加新職能。同戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的外交職能相比，這些職能更多地強(qiáng)調(diào)用新的方式開(kāi)展。如果說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng)更多地強(qiáng)調(diào)保密性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)則更多地強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性，前者更注重國(guó)家的安全，后者更注重國(guó)家的利益。面臨這些新的外交任務(wù)，傳統(tǒng)外交雖沒(méi)有變得蒼白無(wú)力和不合時(shí)宜，但至少已經(jīng)沒(méi)有能力應(yīng)付當(dāng)前時(shí)代所賦予它的使命。當(dāng)然，外交由于面臨技術(shù)上的限制和官員的控制而難以真正實(shí)現(xiàn)民主，真正完整意義上的外交民主化和社會(huì)化還有很長(zhǎng)的路要走，但外交民主化和社會(huì)化的確是一種客觀趨勢(shì)。

　　三　外交民主化下的外交轉(zhuǎn)型

　　哈羅德·尼克爾森1961年在《外交》季刊上發(fā)表了《外交：過(guò)去和現(xiàn)在》的論文，文章認(rèn)為在20世紀(jì)的前半個(gè)世紀(jì)里，外交越來(lái)越從老式的國(guó)際精英的小圈子里向著一種新的或者國(guó)際關(guān)系的“民主”的概念轉(zhuǎn)變，要求公開(kāi)解釋和“開(kāi)放”外交。[29]在全球化和信息化飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，外交的民主化已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢(shì)，任何國(guó)家都面臨外交轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。[30]問(wèn)題是外交民主化的確切內(nèi)涵是什么？應(yīng)該怎樣推進(jìn)外交的民主化？在全球化時(shí)代，外交民主化的渠道和機(jī)制是什么？這些都是值得我們深思的重大課題。

　　在尼克爾森看來(lái)，作為一種外交形態(tài)，民主外交的基本理論就是：“外交官作為一個(gè)文官，應(yīng)服從外交大臣；
外交大臣作為內(nèi)閣的成員之一，應(yīng)服從國(guó)會(huì)的多數(shù)；
而國(guó)會(huì)，作為人民的代表機(jī)關(guān)，應(yīng)該服從握有主權(quán)的人民的意志。”[31]很明顯，尼克爾森對(duì)外交民主化的看法是置于代議制政府制度框架之下的，把外交民主化看做是外交受到議會(huì)(人民的代表)和人民意志的制約，它“顯示了對(duì)人民的責(zé)任感，相對(duì)減少政府保密，較大程度地受到立法控制以及相對(duì)減少對(duì)正式形式和程序的普遍化以及對(duì)會(huì)議外交的普遍依賴等”。[32]不過(guò)，相對(duì)于外交民主化的趨勢(shì)而言，此種看法還過(guò)于狹隘、過(guò)于停留在民主理論本身，還沒(méi)有看到更廣闊的社會(huì)領(lǐng)域的變化。對(duì)外交民主化趨勢(shì)以及由此帶來(lái)的外交轉(zhuǎn)型的理解，應(yīng)該放到變動(dòng)不居的歷史- 社會(huì)- 文化空間中進(jìn)行考察，才能得出外交民主化的根本發(fā)展方向。前面已經(jīng)討論了外交民主化趨勢(shì)是基于全球化、社會(huì)變遷和文化轉(zhuǎn)型等復(fù)雜因素的結(jié)果，如果沿著這一思路繼續(xù)追問(wèn)，不難得出外交民主化的方向包括三個(gè)方面：

　　(一)外交價(jià)值原則從外交為國(guó)向外交為民轉(zhuǎn)變

　　外交為國(guó)家利益服務(wù)，這幾乎成為外交的金科玉律。然而，在具體外交議題上國(guó)家利益是什么，應(yīng)該如何識(shí)別和確立這些國(guó)家利益，都是不清楚的。在城墻高筑、邊界分明的國(guó)家體系里，民眾習(xí)慣于將確定國(guó)家利益的任務(wù)委托給政治家和政府，外交也相應(yīng)地成為他們縱橫捭闔的領(lǐng)地。比如，美國(guó)的普通民眾一般不關(guān)心國(guó)家外交事務(wù)，如《聯(lián)邦黨人文集》中的建國(guó)思想家們大聲疾呼，建立聯(lián)邦是“把安全問(wèn)題作為同確保和平和安定有關(guān)的東西，它既可以保證防御外國(guó)敵對(duì)勢(shì)力的威脅，也要保證防御由于國(guó)內(nèi)原因而出現(xiàn)的同樣威脅”。正因?yàn)槿绱耍�建立一個(gè)聯(lián)邦，“在一個(gè)有效率的全國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)下，一個(gè)和諧的聯(lián)邦能為他們提供可以想象的對(duì)付外來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的最好保證”。[33]在此共識(shí)之下，民眾僅僅關(guān)心與自己相關(guān)的國(guó)內(nèi)事務(wù)，外交事務(wù)被看做是政治家和政府的事務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，總統(tǒng)以維護(hù)國(guó)家安全為由獨(dú)攬外交大權(quán)，“外交決策相對(duì)集中在一個(gè)較小的圈子里，由于行政機(jī)構(gòu)的架構(gòu)是一種等級(jí)階梯的體系，一旦決定得到內(nèi)閣的支持，就幾乎沒(méi)有更改的可能性”。[34]外交政策和安全政策作為國(guó)家機(jī)密，一般人很難了解內(nèi)情。

　　全球化和信息化時(shí)代則根本顛覆了這一前提，國(guó)家之間的相互往來(lái)程度日益提高。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　國(guó)際政治和國(guó)內(nèi)政治的界限越來(lái)越模糊，國(guó)際資本、貨物、技術(shù)和勞務(wù)的流通以及經(jīng)濟(jì)合作、制裁和援助等外交形式的發(fā)展都不同程度地涉及國(guó)內(nèi)的社會(huì)福利和價(jià)值觀念，外交政策越來(lái)越受到國(guó)內(nèi)政治的有力影響，由于缺乏國(guó)內(nèi)共識(shí)，“傳統(tǒng)意義上的純外交政策已經(jīng)變成了‘外交中隱含內(nèi)政’的新型政策”。[35]一方面，國(guó)內(nèi)政治跨出國(guó)界擴(kuò)展到世界領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)開(kāi)始更多地卷入外交事務(wù)，不斷推動(dòng)著外交事務(wù)呈現(xiàn)出“私有化”的趨勢(shì)。比如，1989年以來(lái)，圍繞對(duì)華政策問(wèn)題在美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了兩個(gè)彼此競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)聯(lián)盟，一個(gè)是由人權(quán)、勞工和政治保守派組成的反華利益聯(lián)盟，一個(gè)是以工商界為核心的支持穩(wěn)定對(duì)華關(guān)系的聯(lián)盟，這兩個(gè)大的利益集團(tuán)聯(lián)盟展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)奪在對(duì)華政策上的影響，它們之間的力量消長(zhǎng)是美國(guó)對(duì)華政策左右搖擺不定的主要原因。[36]另一方面，國(guó)際政治也加快國(guó)內(nèi)化，其他國(guó)家的有關(guān)政策成為一個(gè)國(guó)家外交決策日程中難以回避的內(nèi)容，諸如貿(mào)易赤字、非法移民、毒品走私、環(huán)境保護(hù)和能源問(wèn)題等等，在各國(guó)外交政策日程上越來(lái)越重要。

　　全球化的發(fā)展所帶來(lái)的國(guó)家利益的分化和碎片化趨勢(shì)使得外交越來(lái)越重視與民眾利益直接掛鉤，將民眾利益打包整理后冠以國(guó)家利益的名義指導(dǎo)外交，國(guó)家利益也成為眾多民眾利益多元混合的“萬(wàn)花筒”，而不再保持國(guó)家利益整齊劃一的一元化格局。民眾利益是具體的，更是多樣的，外交應(yīng)該為什么樣的民眾利益服務(wù)是一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。但有一點(diǎn)可以確定，無(wú)論什么樣的民眾利益，在外交過(guò)程中都是合理的，都不能采取簡(jiǎn)單排斥與抑制的政策，即便與政府的外交政策存在沖突，也應(yīng)該被看做是民眾保留的合法權(quán)利。外交只能采取以服務(wù)多數(shù)民眾利益為主、兼顧少數(shù)民眾利益的原則，并在“必要和適當(dāng)”的范圍內(nèi)予以必要的尊重和補(bǔ)償。就形式而言，外交政策不再表現(xiàn)為“一刀切”，而是在基本原則指導(dǎo)下提供必要的例外條款或者保留范圍。比如，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的對(duì)外政策法案，往往采取尊重多數(shù)意見(jiàn)，并以附案的形式為少數(shù)意見(jiàn)提供空間。因此，盡管外交為國(guó)家利益服務(wù)的本質(zhì)沒(méi)有改變，但由于國(guó)家利益的內(nèi)容已經(jīng)更加貼近民眾的多元利益，確定國(guó)家利益的過(guò)程也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娎�益保護(hù)和調(diào)整的過(guò)程。一句話，外交為國(guó)的原則正在走向在重視外交為國(guó)的同時(shí)注重外交為民的原則，這是外交民主化在全球化時(shí)代最集中的體現(xiàn)。

　　(二)外交組織體制從高度集權(quán)向民主管理轉(zhuǎn)變

　　在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，外交權(quán)力是高度集中的，握有主權(quán)意志的民眾實(shí)際上并不享有外交決策的控制權(quán)。曾經(jīng)把德國(guó)、奧地利、沙俄、法國(guó)和英國(guó)民眾卷入第一次世界大戰(zhàn)的眾多條約，戰(zhàn)爭(zhēng)之前其并不為民眾所熟知。外交權(quán)力高度集中于少數(shù)政治精英群體，特別是集中于一個(gè)國(guó)家的最高領(lǐng)導(dǎo)人。誠(chéng)如周恩來(lái)總理所說(shuō)的，外交大權(quán)屬于中央，“特命全權(quán)大使授權(quán)有限”，不能越權(quán)，更不能越軌。外事工作中一切關(guān)于政策的問(wèn)題，都要事前請(qǐng)示，事后報(bào)告，不允許先斬后奏，更不允許斬而不奏和“心血來(lái)潮、忘乎所以”，等等。[37]一個(gè)例子是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)期間，麥克阿瑟未經(jīng)杜魯門(mén)批準(zhǔn)，搶先發(fā)表聲明，拋出擴(kuò)展朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的計(jì)劃，直接挑戰(zhàn)了杜魯門(mén)政府把朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)局部化的政策，導(dǎo)致了嚴(yán)重的外交后果，引起包括英國(guó)、加拿大在內(nèi)的美國(guó)眾多盟國(guó)的強(qiáng)烈反應(yīng)。對(duì)于麥克阿瑟的越權(quán)行動(dòng)，杜魯門(mén)立即做出免去麥克阿瑟各項(xiàng)指揮權(quán)的決定。[38]可見(jiàn)，外交行為在沒(méi)有得到授權(quán)的前提下是絲毫不能妄自行動(dòng)的。

　　然而，隨著現(xiàn)代化和社會(huì)領(lǐng)域的復(fù)雜變化，高度集權(quán)的外交體制逐漸被打破，政治家和外交決策層不得不與其他社會(huì)行為體分享某些外交權(quán)力。最初打破外交權(quán)力壟斷的動(dòng)力來(lái)自于外交規(guī)范領(lǐng)域。第一次世界大戰(zhàn)后，《國(guó)聯(lián)盟約》第18條規(guī)定，“嗣后聯(lián)盟任何成員所締結(jié)的條約或國(guó)際協(xié)定應(yīng)立即送秘書(shū)廳登記，并由秘書(shū)廳從速公布。任何條約和協(xié)定未經(jīng)秘書(shū)廳公布之前不產(chǎn)生任何效力�！盵39]盡管這一規(guī)范并沒(méi)有得到切實(shí)遵守，外交公開(kāi)化卻成為普遍的外交規(guī)范越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)支持。這一規(guī)范為民眾介入外交事務(wù)提供了必要的條件。

　　20世紀(jì)60年代以后，隨著大眾傳媒的興起，公眾在大眾傳媒的幫助下對(duì)外交事務(wù)越來(lái)越關(guān)心，尤其是隨著國(guó)際政治與國(guó)內(nèi)政治之間界限的日益模糊，美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)利益的全球化程度越來(lái)越高，公眾在外交事務(wù)上越來(lái)越積極，成為美國(guó)外交不可回避的“公眾向度(public dimension) ”。[40]在高度信息化的時(shí)代里，外交政策的決策者們?cè)诤艽蟪潭壬弦蕾囅碛新曂�的大眾傳媒。正如美�?guó)國(guó)務(wù)院一位官員證實(shí)的那樣：“我們所要做的第一件事就是讀報(bào)紙，這份報(bào)紙就是《紐約時(shí)報(bào)》，在國(guó)務(wù)院如果沒(méi)有《紐約時(shí)報(bào)》是寸步難行的�！盵41]這種看法雖然有些夸張，但的確可以看出媒體在資訊發(fā)達(dá)的時(shí)代對(duì)決策者日益重要的作用。

　　公眾對(duì)外交事務(wù)影響力的上升還來(lái)自于獲得了合法的制度化渠道，那就是議會(huì)外交權(quán)在20 世紀(jì)90年代后的復(fù)興。近年來(lái)，各國(guó)議會(huì)普遍加強(qiáng)了對(duì)外交事務(wù)的管理。隨著憲政體制的完善，各國(guó)外交決策必須獲得立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。相比之下，內(nèi)閣制國(guó)家立法機(jī)關(guān)的影響小一些，總統(tǒng)制國(guó)家的議會(huì)外交權(quán)則大得多。以美國(guó)為例，美國(guó)的憲政制度鼓勵(lì)所謂“憲政意義上的斗爭(zhēng)偏好”，為公眾施加影響力創(chuàng)造了一個(gè)強(qiáng)有力的代議機(jī)構(gòu)———美國(guó)國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)山莊的535個(gè)議員個(gè)個(gè)“從群眾中來(lái)”，對(duì)民意十分重視，個(gè)個(gè)都像國(guó)務(wù)卿似的干預(yù)總統(tǒng)外交事務(wù)，手伸得很長(zhǎng)，眼睛盯住細(xì)節(jié)不放，但是又不懂合作，反而處處作梗，想給總統(tǒng)帶上枷鎖，讓總統(tǒng)和行政當(dāng)局對(duì)國(guó)會(huì)臣服。[42]除此之外，美國(guó)社會(huì)中還存在大量有利于公眾對(duì)外交事務(wù)施加影響的組織，比如，新聞媒體、學(xué)術(shù)社群、思想庫(kù)、議題倡導(dǎo)組織、說(shuō)客以及上層社會(huì)中的精英派別群體等，它們中的每一個(gè)都努力把自己打扮成“非正式民意代表”的形象，借助國(guó)會(huì)議員之口或者公眾輿論之名，對(duì)美國(guó)外交事務(wù)施加影響，令掌握外交之舵的總統(tǒng)和外交行政部門(mén)十分頭疼。

　　公眾外交權(quán)上升還得益于積極公民精神(citizen activism)的發(fā)展，出現(xiàn)了所謂的“參與革命”。近年來(lái)，在聯(lián)邦政府管理范圍擴(kuò)大之后，一些游說(shuō)集團(tuán)(如反越戰(zhàn)游說(shuō)組織、環(huán)保游說(shuō)組織、健康保健組織等)如雨后春筍般生長(zhǎng)起來(lái)。利益集團(tuán)的興起為公眾介入對(duì)外事務(wù)創(chuàng)造了組織依托和強(qiáng)大動(dòng)力。此后，外交事務(wù)和國(guó)內(nèi)事務(wù)一樣，成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，總統(tǒng)和行政部門(mén)的外交行動(dòng)要想得以推行，必須獲得民眾的支持和輿論的認(rèn)可。

　　不難看出，外交權(quán)力已經(jīng)不再是中央政府和職業(yè)外交部門(mén)壟斷的領(lǐng)地，而是包括政府非外交部門(mén)、地方政府、非政府組織乃至廣大社會(huì)行為體共享權(quán)力的格局。當(dāng)然，這些行為體的外交權(quán)力有著各自明確的權(quán)限范圍，在各自權(quán)限范圍內(nèi)參與外交事務(wù)，其中，外交部扮演著統(tǒng)攬全局和協(xié)調(diào)各方的角色，外交部門(mén)不僅是“內(nèi)閣里的第一部”，而且是“準(zhǔn)內(nèi)閣級(jí)”的大外交部，其他各個(gè)內(nèi)閣部門(mén)在外交領(lǐng)域都受到職業(yè)外交部門(mén)的管轄，外交部成為統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際事務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅有駐外使領(lǐng)館，而且有駐地方和部門(mén)的派出聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，此種管轄并非傳統(tǒng)意義上的權(quán)力控制，而是在必要權(quán)力基礎(chǔ)上的民主協(xié)商和參與治理。

　　(三)外交運(yùn)行機(jī)制從政府壟斷向社會(huì)多元開(kāi)放轉(zhuǎn)變

　　外交的民主化是國(guó)際政治領(lǐng)域變動(dòng)的體現(xiàn)和產(chǎn)物。傳統(tǒng)上的外交運(yùn)行機(jī)制是政府壟斷、封閉運(yùn)行，呈現(xiàn)為只有政府特別是中央政府才有資格辦外交的特征，這是與國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)的特征相適應(yīng)的。然而，這一格局逐漸被打破。20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界政治出現(xiàn)了從以“民族國(guó)家”為基本單位的無(wú)政府體系向這一無(wú)政府體系與多中心國(guó)際體系相結(jié)合的“兩枝世界政治”過(guò)渡。[43]受制于國(guó)際政治體系的變革，外交的中心也從一元走向多元。原來(lái)，外交是主權(quán)國(guó)家特別是中央政府的獨(dú)占領(lǐng)地，現(xiàn)在發(fā)生了富有意義的變化：在主權(quán)國(guó)家的傳統(tǒng)外交依然實(shí)力猶巨的前提下，次國(guó)家行為體、跨國(guó)家行為體以及超國(guó)家行為體都不甘寂寞，紛紛走上前臺(tái)，與中央政府分享權(quán)力，分擔(dān)職能，成為外交不可忽視的主體和對(duì)象，首腦外交、議會(huì)外交、政黨外交、經(jīng)濟(jì)外交、軍事外交、公共外交、多邊外交、環(huán)境外交、民間外交和虛擬外交等成為重要的外交方式，呈現(xiàn)為外交多元化發(fā)展的格局。

　　在信息化飛速發(fā)展的時(shí)代，政府壟斷外交已經(jīng)落后于時(shí)代發(fā)展的要求。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)拓展的新空間，還是跨國(guó)公司、非政府組織以及廣大公眾通過(guò)國(guó)際交往所逐漸構(gòu)建起來(lái)的巨大網(wǎng)絡(luò)，都表明即便政府雄心勃勃地打算控制外交事務(wù)，在技術(shù)上也不可能了。一個(gè)國(guó)家的政府無(wú)法阻擋跨國(guó)公司之間的交往，也無(wú)法阻礙國(guó)際旅游、文化交流和社會(huì)往來(lái)。諸如波音公司、麥當(dāng)勞、肯德基、博雅公關(guān)公司、美國(guó)商會(huì)、綠色和平組織和國(guó)際禁雷運(yùn)動(dòng)等眾多社會(huì)角色，雖然它們并不是一個(gè)國(guó)家政府的職業(yè)外交官，但同樣具有代表國(guó)家行事的權(quán)利，很難說(shuō)它們對(duì)其他國(guó)家的影響力就比職業(yè)外交官的影響力小。因此，在全球化時(shí)代，總體外交越來(lái)越引起學(xué)術(shù)界和外交界的高度重視。1992 年，美國(guó)學(xué)者約翰·麥克唐納(John McDonald) 和路易絲·戴蒙德(Louise Dia2mond)建立了多軌外交研究所，將二軌外交的概念發(fā)展為多軌外交。他們合著的《多軌外交》一書(shū)將外交分為九個(gè)軌道，除了政府外交為第一軌道之外，他們把早先的第二軌道外交擴(kuò)展為非官方性質(zhì)的八個(gè)軌道：非政府/專業(yè)人士為第二軌道；
商業(yè)為第三軌道；
平民為第四軌道；
就業(yè)、培訓(xùn)和教育為第五軌道；
社會(huì)行動(dòng)為第六軌道；
宗教為第七軌道；
資助為第八軌道；
傳播和媒體為第九軌道。[44]不難看出，確立總體外交的戰(zhàn)略格局，積極推進(jìn)外交社會(huì)化，充分發(fā)揮眾多非政府的社會(huì)行為體在外交中的積極性，可以逐漸為外交民主化創(chuàng)造社會(huì)條件，并探索多元社會(huì)行為體構(gòu)建“新民主外交”的制度實(shí)現(xiàn)形式。

　　四　結(jié)論

　　早在20世紀(jì)中葉，漢斯·摩根索就預(yù)言：現(xiàn)代外交必定走向衰落。但是他并沒(méi)有向人們解釋清楚現(xiàn)代外交為什么會(huì)衰落以及現(xiàn)代外交將走向何方。一個(gè)重要原因是摩根索所生活的時(shí)代還沒(méi)有感受到全球化和信息技術(shù)革命強(qiáng)大的影響力，所以也就無(wú)法指明現(xiàn)代外交發(fā)展的方向。現(xiàn)代外交的衰落主要由于承載傳統(tǒng)外交的客觀基礎(chǔ)(主要是國(guó)際環(huán)境、市民社會(huì)) 、觀念結(jié)構(gòu)(主要是政治心理和意識(shí)形態(tài))和政府形式發(fā)生了變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)外交的存在基礎(chǔ)逐漸流失并風(fēng)化，最終趨于衰落。當(dāng)然，此種衰落是一種相對(duì)衰落，是現(xiàn)代外交壟斷外交事務(wù)的格局被打破，并非現(xiàn)代外交將退出歷史舞臺(tái)。未來(lái)的外交將是在現(xiàn)代職業(yè)外交依然扮演關(guān)鍵角色的同時(shí)，外交的公開(kāi)化、社會(huì)化和民主化成為不可阻擋的歷史潮流�，F(xiàn)代國(guó)家都要順應(yīng)這一潮流，大力推進(jìn)外交轉(zhuǎn)型和外交改革。

　　當(dāng)然，關(guān)于外交民主化的危害也是學(xué)者們爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。外交民主化的最大危害在于握有主權(quán)的人民缺乏責(zé)任感，外交是一種關(guān)乎整個(gè)國(guó)家命運(yùn)的純粹公共產(chǎn)品，一旦將外交權(quán)力賦予民眾手中，同時(shí)也意味著在民眾的肩頭將承擔(dān)起巨大的責(zé)任。然而，無(wú)數(shù)不知名的和無(wú)意識(shí)的選民很可能產(chǎn)生一種集體不負(fù)責(zé)的負(fù)面后果，而且此種集體不負(fù)責(zé)的狀態(tài)在大眾傳媒和某些別有用心的蠱惑慫恿下，很可能產(chǎn)生損害公共產(chǎn)品的后果。[45]有的學(xué)者批評(píng)公眾過(guò)于無(wú)知，對(duì)外交事務(wù)和集體命運(yùn)不感興趣，批評(píng)民主化外交程序過(guò)于遲緩，缺乏精確性，一旦引入外交領(lǐng)域，將無(wú)法駕馭而敗壞外交等。[46]盡管如此，這些問(wèn)題都只表明外交民主化和社會(huì)化不是無(wú)限度的，而是有其限制條件的，并不反對(duì)外交民主化是一個(gè)方向。現(xiàn)代國(guó)家都必須從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，有步驟、有計(jì)劃、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)外交民主化的進(jìn)程。唯有如此，外交民主化才會(huì)有助于該國(guó)取得更大的外交成就。

　　注釋：

　　[1]David D.Newson，The Public D im ension of Foreign Policy，Bloomington and Indianapolis：Indiana University Press，1996；
WilliamC.Harrop，“The Future of the Foreign Service，”Foreign Service Jour2nal，Vol174，No15，1997，pp132-37；
Strobe Talbott，“Globalizationand Dip lomacy：A Practitioner’s Perspective，”Foreign Policy，No.108，F(xiàn)all 1997，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　pp169-83；
George F.Kennan，“Dip lomacy withoutDip lomats？”Foreign Affairs，Vol.76，No.5，1997，pp1198-212；
Richard Lanhorne andWilliamWallace，“Dip lomacy towards the Twenty2first Century，”in Brian Hocking，ed.，F(xiàn)oreign M inistries：Changes andAdaptation，New York：St.Martin’s，1999，pp116-22；
[美]路易絲·戴蒙德、約翰·麥克唐納著，李永輝等譯：《多軌外交：通向和平的多體系途徑》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年版；
在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所的王逸舟先生最早提出并開(kāi)展了對(duì)外交社會(huì)化與民主化的研究。參見(jiàn)王逸舟：《市民社會(huì)與中國(guó)外交》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2000年第3期，第28～38頁(yè)。

　　[2]谷梁赤著，顧馨、徐明點(diǎn)校：《春秋谷梁傳》，沈陽(yáng)：遼寧教育出版社，1997年版，第2頁(yè)。

　　[3]韓非著，秦惠彬校點(diǎn)：《韓非子》，沈陽(yáng)：遼寧教育出版社，1997年版，第10頁(yè)。

　　[4]M.S.Anderson，The R ise ofModern D iplom acy：1450-1919，London：Longman，1993，p16；
[英]詹寧斯·瓦茨修訂，王鐵崖等譯：《奧本海國(guó)際法》(第一卷第二分冊(cè))，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998年版，第478頁(yè)。

　　[5][英]哈羅德·尼科松著，眺偉譯：《現(xiàn)代外交學(xué)》，北京：世界知識(shí)出版社，1957年版，第9～10頁(yè)。

　　[6]轉(zhuǎn)引自[美]戈登·克雷格、亞歷山大·喬治著，時(shí)殷弘、周桂銀、石斌譯：《武力與治國(guó)方略：我們時(shí)代的外交問(wèn)題》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2004年版，第29頁(yè)。

　　[7]陳鐘浩：《外交行政制度研究》，重慶：獨(dú)立出版社，1942 年版，第2～3頁(yè)。

　　[8]Louis Henkin，F(xiàn)oreign Affairs and the Constitution，New York：Norton，1972，pp.76-77.

　　[9][英]安東尼·吉登斯著，胡宗澤等譯：《民族- 國(guó)家與暴力》，北京：三聯(lián)書(shū)店，1998年版，第108頁(yè)。

　　[10]Harold Nicolson，The Evolution of D iplom aticMethod，London：Constable，1954，p.78；
M.S.Anderson，The R ise of Modern D iplom a2cy：1450-1919，p.121.

　　[11]光復(fù)書(shū)局《大美百科全書(shū)》編輯部編譯：《大美百科全書(shū)》(第9卷)，臺(tái)北：光復(fù)書(shū)局，1991年版，第2頁(yè)。

　　[12][印度]B.森：《外交人員國(guó)際法與實(shí)踐指南》，轉(zhuǎn)引自科蘭：《大使館和外交官》，北京：世界知識(shí)出版社，1998年版，第35頁(yè)。

　　[13]Jean Bodin，“Six Books on the State，”inWilliam Ebenstein，ed.，Great Political Thinkers：Plato to the Present，Hinsdale，IL：Dry2den，1969，pp1354-355.

　　[14]辭海編輯部編：《辭�！�國(guó)際分冊(cè)》，上海：辭書(shū)出版社，1981年版，第212頁(yè)。

　　[15]Texans for Public Justice，“43 Pioneer Fundraisers Get BushAppointments，”N ews Release (Austin，TX)，March 5，2002，http：//www.chinadaily.com.cn/gb/doc/2004-11/20/content_393340.htm.

　　[16]哈羅德·尼科松：《現(xiàn)代外交學(xué)》，第21頁(yè)。

　　[17]王福春主編：《外事管理學(xué)概論》，北京：北京大學(xué)出版社，2003年版，第135頁(yè)。

　　[18]法國(guó)外交模式是尼克爾森提出的一個(gè)概念，得到廣泛認(rèn)可。他認(rèn)為法國(guó)外交是處理文明國(guó)家之間相互關(guān)系的最佳方法，建立了一個(gè)制定外交政策的中央集權(quán)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了一支由專家組成的貫徹這種政策的隊(duì)伍。同時(shí)，法國(guó)外交模式注重禮儀和尊嚴(yán)，講究持續(xù)和漸進(jìn)，重視知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，把恪守信義，說(shuō)話達(dá)意和用詞精當(dāng)做為搞好談判所必須的條件。相關(guān)內(nèi)容參閱周啟朋等編著：《國(guó)外外交學(xué)》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1990 年版，第67 頁(yè)、第79頁(yè)。

　　[19][英] J.S.密爾著，汪暄譯：《代議制政府》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1982年版，第37～55頁(yè)。

　　[20]中國(guó)大百科全書(shū)總編輯委員會(huì)《政治學(xué)》編輯委員會(huì)編：《中國(guó)大百科全書(shū)》(政治學(xué)卷)，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1992年版，第38～39頁(yè)。

　　[21]參閱曹沛霖主編：《西方政治制度》，北京：高等教育出版社，2000年版；
羅豪才、吳擷英：《資本主義國(guó)家的憲法和政治制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1983年版。

　　[22]哈羅德·尼科松：《現(xiàn)代外交學(xué)》，第55頁(yè)。

　　[23]Ronald Inglehart，Modernization and Post2m odernization：Culture，Econom ic and Political Change in Societies，Princeton：PrincetonUniversity Press，1997，p.29.

　　[24][美]托里·戴蒙德：《民主政治的三個(gè)悖論》，載劉軍寧主編：《民主與民主化》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1999年版，第130頁(yè)。

　　[25][英]愛(ài)德華·卡爾著，秦亞青譯：《20 年危機(jī)(1919 -1939)：國(guó)際關(guān)系研究導(dǎo)論》，北京：世界知識(shí)出版社，2005 年版，第3～4頁(yè)。

　　[26]參閱王福春、張學(xué)斌主編：《西方外交思想史》，北京：北京大學(xué)出版社，2002年版，第204頁(yè)。

　　[27][美]漢斯·摩根索著，盧明華等譯：《國(guó)際縱橫策論———爭(zhēng)強(qiáng)權(quán)，求和平》，上海：上海譯文出版社，1995年版，第663～664頁(yè)。

　　[28]Jessica T.Mathews，“The Information Revolution，”ForeignPolicy，No.119，Summer 2000，pp163-65；
George Soros，“The Age ofOpen Society，”Foreign Policy，No.119，Summer 2000，pp.52-53.

　　[29]Harold Nicolson，“Dip lomacy Then and Now，”Foreign Af2fairs，Vol.40，No.1，1961，pp.39-49.

　　[30]Henry E.Mattox，“Birth of a New Foreign Service，”ForeignService Journal，No.72，Sep tember 1995，pp138-39；
Keith Hamiltonand Richard Langhorne，eds.，The Practice of D iplom acy：Its Evolution，Theory and Adm inistration，London：Routledge，1996；
R.P.Barston，Modern D iplom acy，London：Longman，1997；
J im Anderson，“The Fu2ture of Dip lomacy，”Foreign Service Journal，Vol.74，No.5，1997，pp.26-31.

　　[31]哈羅德·尼科松：《現(xiàn)代外交學(xué)》，第66頁(yè)。

　　[32]哈羅德·尼科松：《現(xiàn)代外交學(xué)》，第66～67頁(yè)。

　　[33][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如等譯：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1980年版，第12頁(yè)。

　　[34]袁征：《利益集團(tuán)政治與美國(guó)對(duì)華政策》，載《當(dāng)代亞太》，2000年第6期，第8頁(yè)。

　　[35]Henry Catto and Jessica Catto，“Domestic Dip lomacy，”House& Garden，No.3，March 1991，pp.12-18

　　[36]王勇：《美國(guó)對(duì)華政策中的利益集團(tuán)因素》，載《戰(zhàn)略與管理》，1998年第4期，第113頁(yè)。

　　[37]外交部、中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來(lái)外交文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1990年版。

　　[38]陶文釗主編：《中美關(guān)系史》(1949～1972)，上海：上海人民出版社，2004年版，第37頁(yè)。

　　[39]Evan Luard，A History of the United N ations (Vol.1 )：TheYears of Western Dom inations，1945—1955，New York：St.Martin’sPress，1982，pp.4-6.

　　[40]David D.Newson，The Public D im ension of Foreign Policy，Bloomington and Indianapolis：Indiana University Press，1996.

　　[41]Doris A.Graber，MassMedia and Am erican Politics，Washing2ton，D.C.：Congressional Quarterly Inc.，1993，p.362.

　　[42]JamesM.Lindsay，“Congress and Dip lomacy，”in RandallB.Rip ley and JamesM.Lindsay，eds.，Congress Resurgent：Foreign andDefense Policy on Capitol Hill，MI：University ofMichigan Press，1994；
Gordon S.Jones and John A.Marini，eds.，The Im perial Congress，NewYork：Heritage Foundation，1988；
L.Gordon Crovitz and Jeremy A.Rabkin，eds.，The Fettered Presidency，Washington，D.C.：AmericanEnterp rise Institute，1989.

　　[43]JamesN.Rosenau，Turbulence in World Politics：A Theory ofChange and Continuity，New Jersey：Princeton University Press，1990，pp.3-5.

　　[44]路易絲·戴蒙德、約翰·麥克唐納：《多軌外交：通向和平的多體系途徑》，第4～5頁(yè)。

　　[45]哈羅德·尼科松：《現(xiàn)代外交學(xué)》，第71頁(yè)。

　　[46]Jayantha Dhanapala，D isarmament and the N ew Democratic Diplomacy，F(xiàn)ifty2Third Annual Conference of Non-Governmental Organizations Associated with the United NationsDepartment of Public InformationUnited Nations，New York，August 29，2000.

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