鄭永年：中國如何跳出自我擊敗的治理模式

　　山西襄汾的山泥傾瀉事件與河北的三鹿奶粉事件，很快把人們從奧運會的歡樂中叫醒過來。盡管這些年來，類似的事情頻繁發(fā)生，但很多人還是不能明白為什么一個能夠成功舉辦像奧運會那樣重大國際事情的大國，不能整治這樣那樣的惡性事件并有效控制它們的發(fā)生呢。

　　奧運會盡管是個體育盛事，但這個體育事情的組織則是涉及到國家的方方面面，不僅涉及到黨政機構(gòu)、各級政府和官僚機構(gòu)，而且也涉及到整個社會。奧運會的成功不僅檢驗了中國的組織者尤其是最高領(lǐng)導層對現(xiàn)存組織的整合能力，更是檢驗了其動員社會力量的能力。很難想象，如果沒有社會力量的動員，奧運會會辦得如此出色。

　　但是非�；奶频氖�，正是這樣一個能夠集中各種力量干大事情的政治體制，就是整治不了山西頻繁發(fā)生的人為災(zāi)難，預防不了也同樣頻繁發(fā)生的諸如三鹿毒奶粉那樣的食品安全問題。

　　盡管每次事件發(fā)生后，民眾的怨恨總會灑向政府官員，也總會有不同層級的官員需要承擔責任，但官員的頻繁更換并沒有使得情況有任何好轉(zhuǎn)，更不說是解決問題了。相反地在一些情況下，問題會變得越來越嚴重。

　　這就要求人們從更深層次來看問題。這里需要討論的是中國治理模式甚至政治模式中所包含的諸多自我擊敗因素。

　　政治和經(jīng)濟利益一體化

　　在這樣的惡性事件上，差不多所有自我擊敗的因素都可以和中國政治和經(jīng)濟利益一體化的現(xiàn)狀連接起來。政治利益和經(jīng)濟利益的一體化有幾種呈現(xiàn)方式：

　　第一，政府就是經(jīng)濟主體，或者說是企業(yè)的所有者。

　　第二，政府是企業(yè)的一部分，主要是政府在各種類型的企業(yè)中持有股份。

　　第三，政府是企業(yè)的后臺老板。盡管企業(yè)并不屬于政府，但政府則是在背后操作。

　　第四，一些政府官員和企業(yè)有千絲萬縷的利益關(guān)系。不管是哪一種形式，都會促使政治自我擊敗。

　　這些年來，盡管中央政府強調(diào)科學發(fā)展觀，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展要以人為本。但要轉(zhuǎn)換已經(jīng)高度內(nèi)化了的GDP主義談何容易。對地方政府來說，發(fā)展還是最重要的。

　　政府要的是經(jīng)濟成績，地方的經(jīng)濟增長對官員政績有好處，對地方官員的經(jīng)濟利益也有好處。只要地方企業(yè)能夠為地方經(jīng)濟作出貢獻，政府對企業(yè)的不義行為也就加以認可。企業(yè)出了事情，政府自然出來幫忙，為企業(yè)逃脫責任。

　　如果是涉及到政府個別官員和企業(yè)的利益關(guān)系，情況就會更加復雜。無論是企業(yè)主還是政府官員，他們并不是沒有意識到企業(yè)應(yīng)當負有怎樣的責任，但是在巨大的經(jīng)濟利益面前，他們選擇的總是金錢而置國家的法律和人民的生命與不顧。

　　從利益的角度來說，企業(yè)官員和地方政府能瞞就瞞，直到不能瞞或者瞞不住為止的行為也就很容易理解了。就這次三鹿奶粉來說，3月中旬就已經(jīng)知道消費者投訴，8月初就已內(nèi)部得出結(jié)論，但9月份面對媒體卻仍然矢口否認，聲稱“仍無證據(jù)表明嬰兒患病與食用三鹿奶粉有必然聯(lián)系”，而且居然還強調(diào)“三鹿奶粉符合國家質(zhì)量標準，不排除競爭對手栽贓”等。

　　等到問題完全曝光之后，所有相關(guān)者無論是企業(yè)還是政府都同樣出來為自己辯護，把責任全部推到奶農(nóng)身上。給人的印象是他們個個都是受害者。

　　官員因頻發(fā)的工業(yè)事故栽跟頭

　　這次三鹿奶粉事件的爆發(fā)也可以說是層層利益保護下的人為產(chǎn)物。四年前，安徽阜陽發(fā)生了“大頭娃娃”事件。之后，有關(guān)媒體公布了阜陽市多家不合格奶粉企業(yè)和偽劣奶粉“黑名單”，其中，三鹿奶粉赫然在列。

　　但是沒有部門和官員去關(guān)心這件事情，對質(zhì)量和安全進行把關(guān)。倒是各個方面協(xié)助三鹿拼命公關(guān)，最終使得三鹿從“黑名單”中撤下來。原因再也簡單不過了，因為對質(zhì)量和安全把關(guān)無利益可圖，而幫企業(yè)攻關(guān)則就不一樣了。

　　從各方面的報道來看，三鹿奶粉的紐西蘭合作伙伴早就發(fā)現(xiàn)問題，并要求中方采取行動，但遭到企業(yè)和地方政府的拒絕。中國企業(yè)官員和地方政府草菅人命的行為方式不得不令人驚訝萬分。

　　山西的各種人為的災(zāi)難也是這樣。這些年，山西不知道發(fā)生了多少災(zāi)難，死了多少討生活的人們。中央有關(guān)部門也不是沒有整治山西的決心，向山西派了一批又一批的官員。

　　在山西，這些年不知道有多少不同層級的官員因為這頻發(fā)的工業(yè)事故中栽了跟頭。但是巨大的經(jīng)濟利益還是使得企業(yè)主和政府官員前仆后繼地冒險。

　　政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力的一體化使得政府“自廢武功”，也就是自我擊敗。很多年來，政府的改革就是要建設(shè)一個規(guī)制型政府。就企業(yè)和政府的關(guān)系來說，規(guī)制型政府的前提就是政府要從經(jīng)濟領(lǐng)域撤出來。

　　在政治和經(jīng)濟一體化的情況下，規(guī)制只能是左手規(guī)制右手，也就是說規(guī)制只能是自欺欺人，沒有實質(zhì)性的意義。今年3月全國人大之后，中國開始了“大部制”的改革，其中一個目標就是建設(shè)規(guī)制型政府。但從實際行為來看，很多現(xiàn)象是和規(guī)制型政府背道而馳。立法部門做一套，行政部門又有自己的一套，互不從屬；
不同層級的國有企業(yè)的壟斷情況越來越嚴重，并且中國的企業(yè)都是有行政級別的。在這樣的情況下，誰來規(guī)制誰呢？

　　情況沒因問責制而得到改變

　　除了政府和企業(yè)的不分，規(guī)制型政府建設(shè)的困難也來自于規(guī)制和現(xiàn)實需要之間的嚴重脫節(jié)。中國的規(guī)制制定者或者立法者這些年出臺了非常多的規(guī)制和立法，但似乎沒有一個規(guī)制或者立法可以實施的下去的。

　　當然規(guī)制者和立法者可以把責任推給既得利益或者地方保護主義。但這顯然過于簡單。如果一個規(guī)制或者立法真正為社會所需要，那么就應(yīng)當執(zhí)行得下去的。中國的規(guī)制或者立法，要不沒有，要不就是過于理想。例如近年來的有關(guān)環(huán)保和勞動法方面的情況都是這樣。

　　很顯然，如果一個意在保護勞工權(quán)利的法律連勞工都不想接受的時候，就要應(yīng)該反思這個法律了。規(guī)制和法律并不是越理想越好，而是要根據(jù)現(xiàn)實性。只有具備了現(xiàn)實性，才能夠有實施的可能。

　　這些年最大的進步就是開始實行官員問責制了。但現(xiàn)在看來這個制度也是治標不治本。官員來來往往，但地方利益是永久的。在不改革基本制度的情況下，光是問責是遠遠不夠的。

　　山西的情況就是沒有因為問責制而得到改變。各級政府欺上瞞下的情況沒有因為問責制而得到改變。問責制只是一種事后追求責任的辦法，但要預防事情的發(fā)生就需要從改變基本制度入手。

　　如何改革基本制度？這里要回到奧運會的成功。社會力量的動員和參與是奧運會成功的主要因素。中國改革所產(chǎn)生的困難就在于改革者總是擔心社會力量的興起，不敢真正賦權(quán)于社會，包括媒體和非政府組織。一會兒分權(quán)，一會兒集權(quán)，但權(quán)力總是在不同層級的政府間流動。

　　在社會力量被排擠在政治過程之外時，眾人就僅僅是被政府和企業(yè)管治的對象。也就是說，一個把社會力量排擠在政治之外的組織是沒有任何向社會負責的內(nèi)在機制的。即使產(chǎn)生了負責的機制，這個機制也只是浮在表面上的，沒有實質(zhì)性意義。

　　記得孫中山先生把政治定義為“眾人之事”。這里的眾人不僅僅是被管制的對象，更是政治的參與者。只有當眾人成為政治過程有機部分的時候，中國才能從根本上跳出自我擊敗的現(xiàn)象。

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