童清峰：臺灣兩次土改的啟示：避免地方金權豪奪

　　中共第十七屆三中全會於十月十二日在北京落幕，吹響新土地改革號角。在海峽的另一邊，臺灣早年土改的成功經驗，被視為開發(fā)國家經濟發(fā)展的典范，值得借鏡。國府遷臺后，陳誠推行「耕者有其田」、「三七五減租」，改善佃農生活，地主土地被徵收后便發(fā)展工業(yè)，成為民營企業(yè)的基石，極為成功，但九十年代李登輝的第二次土改，卻陷入黑金政治的陷阱。

　　一九四九年后，國民政府遷臺，重新規(guī)劃土地使用，大力推動三七五減租、公地放領、耕者有其田等改革措施，以改善多數佃農的生活，并調整土地所有權的分配。不少地主土地被徵收以后，把所獲得的補償投資在工業(yè)生產，成為臺灣日后經濟起飛的主要助力。

　　失意的國民黨在中國大陸遭農民唾棄，不得不藉土改贏回臺灣廣大農民的心。國共內戰(zhàn)，共產黨利用土地問題鼓動農民，國民黨漸失民心，進而失去政權。一九四九年國府撤退到臺灣，記取大陸失敗教訓，全力推動被稱為不流血革命的第一次土改。同年一月陳誠接任臺灣省主席，四月即揮刀施行「三七五減租」，即將耕地租率從原來的百分之五十，降低至百分之三十七點五，規(guī)定租期不得少於六年，經過「三七五減租」后，地主從土地取得的收益大為減少，地價相對下降。

　　土改第二步是五一年實施的「公地放領」，國民黨政府將由日本人手上沒收的土地賣給農民，分期償付，以扶植自耕農的成長。第三步是帶有強制性的「耕者有其田」，從五三年開始推動，規(guī)定地主只能保留三甲地，其餘由政府徵收。目的在使佃農變成自耕農，藉以增加生產量，提高農戶收益，同時移轉地主資金，發(fā)展工業(yè)建設；
收購地價是以四七到四九年產物平均收成量二點五倍計算，其中七成由國家發(fā)給土地債券，年息百分之四，分十年償還。

　　值得一提是，政府向地主收購耕地價款的另外三成是以「四大公司」的股票支付，當時國民黨政府將水泥、造紙、農林、工礦四大公營事業(yè)轉為民營，一舉兩得，既減輕了政府的財政負擔，又提供了地主投資企業(yè)的誘因，成為臺灣民營工業(yè)發(fā)展的重要關鍵。同時原來的「田僑仔」（大地主）也搖身一變?yōu)樨攬F，并成為二戰(zhàn)后臺灣家族企業(yè)現代化的一個現象，鹿港辜家因民營化而掌有臺泥，后發(fā)展成和信、中信兩大集團，便是顯例。

　　臺灣師范大學歷史系教授吳文星分析指出，臺灣土改之所以成功：主要有四個因素，一、二二八事件后，地主階層如驚弓之鳥，普遍餘悸猶存，不敢公然唱反調。其次，國民黨統(tǒng)治階層掌控國會，輕易主導土改法令通過，不必顧慮臺灣社會壓力。三、土改過程創(chuàng)造強有力的自耕農階層，成為安定鄉(xiāng)村社會的中間力量。四、有部分地主因土改轉變?yōu)槠髽I(yè)資本家，已故�；鶗�董事長辜振甫即為一例。

　　吳文星指出，土改其實是美國圍堵共產黨的全球戰(zhàn)略之一，當時不只臺灣，包括日本、韓國、泰國、越南等亞洲國家，都雷厲風行土改政策，藉此杜絕共黨興風作浪。

　　國民黨政府遷臺之初，臺灣社會以農業(yè)為主，農村中普遍存在土地租佃關係，實施土改后原有土地所有權的結構隨即土崩瓦解，最大的受益者就是臺灣佃農，約有一百萬人，他們因土改由佃農變成自耕農，生活因而大大地改善，對縮短臺灣貧富差距有很大幫助。不過中小地主在改革中卻慘遭犧牲，他們幾乎承擔所有改革的成本，不但「祖產」（土地）被強制徵收，拿回的補償也很有限，以地價來說，地主最后實際所得大約只有原地價的五分之一。

　　專研臺灣土改政策的前臺灣大學農經系教授毛育剛指出，實施耕者有其田，讓農民有積極耕作意愿，進而使單位面積產量大為提高，因為生產作物是自己的，租金也不會提高。同時三七五減租也是在保護佃農，又讓地主吃虧，在這種情況下，地主寧可讓農地荒廢、閒置，不愿賣，也不愿租，這是土改的失策。

　　如今大陸推土改，農地將鬆綁。毛育剛指出，大陸方面應積極進行土地整理（臺灣稱土地規(guī)劃），現在他們尚未有這種警覺，土地整理后，經濟規(guī)模一定可以擴大，方便作業(yè)與管理，若捨此不由，將無法提升農業(yè)競爭力，經營效率也會降低。目前已有學者建議，但大陸官方尚未全面、有計劃推動。

　　毛育剛指出，臺灣當年土地改革，一直未在經營規(guī)模上有所突破，但大陸土地在政府手里，在這方面可以展現有別於臺灣的思維。

　　臺灣第一次土改在李登輝上臺后劃下句點。臺大政治系教授朱云漢認為，從李登輝廢止耕者有其田條例，顯示李的觀念難脫臺灣地主階層思想，充滿階級意識，李始終認為土改就是中國人來搶臺灣人的土地。朱不以為然表示，當年國民黨如不推行土改，臺灣的經濟無法起飛，社會動盪也不可能停止，因為左翼力量極具顛覆性，雖然土改結果對地主很殘酷，但對整個社會是好的，當時的做法是把土地分給百分之九十的人，使他們從佃農變?yōu)樽愿�農，像前總統(tǒng)陳水扁父親這類的人便是受益者。

　　如果說臺灣第一次土改促進了經濟起飛，李登輝上任后的第二次土改則是假土改之名，利用土地，輸送資金；
然而當時李登輝和閣揆郝柏村頻頻發(fā)表談話，希望繼第一次土改將臺灣帶上經濟富強之路，二次土改也能使臺灣走向均富之路。結果事與愿違，竟將臺灣帶向黑金之路。

　　問題的根源在於，臺灣原來的法令規(guī)定，只有自耕農能持有、買賣農地，并享有免徵增值稅的優(yōu)惠，在這種情況下因農地變更地目所產生的利益，農民應是主要獲利者。但李登輝時代晚期，通過農發(fā)條例修正案，開放農地自由買賣。朱云漢批評：「這就為黑金政治開了后門。」朱云漢指出，如果農地買賣只限農民，至少農地變更為建地，獲利者仍是農民。

　　但人們可以自由買賣農地后，農地面貌一夕改變，如果農地純粹做為農作物生產也就罷了，問題是各縣市政府主導的都市計劃委員會有權點地成金，透過土地重劃、變更地目，大炒地皮，歐美各國奉行環(huán)境保護、生態(tài)保護，農地絕無可能變更為工業(yè)區(qū)或住宅區(qū)，但臺灣炒地皮的巨大利益驅使財團與民代結合，他們的做法是先買下農地，再去影響地方政府或議會，變更土地使用，這是金權政治最典型的手段。

　　由於炒地皮的獲利動輒上億臺幣，地方派系或黑社會角頭常藉由特權壟斷性的土地利益，如房地產的開發(fā)作為新的經濟來源。一位臺北縣新店地方人士說，該地區(qū)主要未開發(fā)的精華「農地」，都已經被當地一位試圖黑道漂白的政治人物壟斷，這位有黑底者透過各種威逼利誘買下大片農地，坐待農地變更建地的暴利。

　　應避免地方權力豪奪

　　臺大社會系教授陳東升的研究報告指出，臺灣地方派系經濟來源主要是操弄地方土地分區(qū)使用和開發(fā)的權力，介入土地、山坡地、觀光風景區(qū)及工業(yè)土地的開發(fā)，以臺北縣為例，十三個派系中，就有九個介入房地產事業(yè)，其利益累積規(guī)模之大，相當程度取代傳統(tǒng)區(qū)域聯合獨佔的經濟利益。

　　臺灣第二次土改造成的黑金政治，中國大陸不可不引以為戒。朱云漢指出，從世界人口不斷激增的角度看，中國十三億人口、印度十億人口，「民以食為天」，中國大陸十八億畝耕地不僅是中國的命根子問題，也是全世界的命根子問題，若農地可以輕易流轉、變更，世界糧食危機很快就會浮現。（亞洲周刊）

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