劉承波：大學(xué)治理的法律基礎(chǔ)與制度架構(gòu)--美國(guó)大學(xué)章程透視

　　[摘 要]大學(xué)章程是大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。美國(guó)的大學(xué)章程起源于“特許狀”，在美國(guó)的大學(xué)發(fā)展中起著重要作用。首先，它為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供了法律保障，是大學(xué)設(shè)立的合法性基礎(chǔ)；
其次，它規(guī)定了大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的具體內(nèi)容。這對(duì)我國(guó)大學(xué)章程制定過(guò)程中如何體現(xiàn)依法辦學(xué)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)具有啟示作用。

　　制定大學(xué)章程，既是我國(guó)法律(如《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》)對(duì)設(shè)立高等學(xué)校的基本要求，也是新時(shí)期我國(guó)高等學(xué)校構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。美國(guó)屬于高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)過(guò)三百多年的發(fā)展。它已形成較為完善的現(xiàn)代大學(xué)制度，無(wú)論公立大學(xué)還是私立大學(xué)一般都有自己的章程。本文分析了美國(guó)大學(xué)章程的歷史發(fā)展、內(nèi)容構(gòu)成及其在學(xué)校治理活動(dòng)中的地位和作用等，期望對(duì)我國(guó)大學(xué)章程的制定、現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)有所啟示和借鑒。

　　一、美國(guó)大學(xué)章程歷史起源

　　美國(guó)是一個(gè)法治國(guó)家，教育法規(guī)體系十分健全。美國(guó)的高等教育立法涉及高等教育的方方面面、內(nèi)容非常豐富�？梢哉f(shuō)，大學(xué)章程是美國(guó)大學(xué)發(fā)展的產(chǎn)物、是美國(guó)高等教育以法治教的必然結(jié)果。美國(guó)最早的大學(xué)章程可以追溯到殖民地時(shí)期由英國(guó)王室或殖民地議會(huì)為學(xué)院頒發(fā)的、具有法律效力的特許狀。特許狀不僅規(guī)定了美國(guó)學(xué)校管理、教師聘任等內(nèi)容，更重要的是以法律的形式確認(rèn)了學(xué)校存在的依據(jù)。

　　1、特許狀的主要內(nèi)容

　　按照歐洲中世紀(jì)的傳統(tǒng)，大學(xué)的特許狀一般由羅馬教皇或者由國(guó)王頒發(fā)，而非政府頒發(fā)。這些特許狀以法定形式賦予大學(xué)一定程度的自我管理權(quán)，從而使大學(xué)在學(xué)術(shù)和管理方面的自治權(quán)力合法化。例如，英國(guó)最負(fù)盛名的牛津和劍橋大學(xué)分別于1254年和1318年得到教皇訓(xùn)令，并在其后的發(fā)展中得到了王室的各種特許狀。發(fā)祥于殖民地時(shí)期學(xué)院的美國(guó)大學(xué)，其最初的合法性也是源自權(quán)力機(jī)關(guān)(英國(guó)王室或殖民地議會(huì))頒發(fā)的特許狀。

　　1636年，100多名來(lái)自英國(guó)的清教徒在北美麻薩諸塞殖民地的查爾查斯河畔建立了美國(guó)第一所殖民地學(xué)院——哈佛學(xué)院(Harvard College，哈佛大學(xué)的前身)。這所私立學(xué)院的創(chuàng)辦者試圖在課程設(shè)置和訓(xùn)練方式上完全模仿劍橋大學(xué)的伊曼紐學(xué)院，但在學(xué)院的管理體制上卻走出一條與歐洲傳統(tǒng)大學(xué)自治模式完全不同的路子。1642年，即哈佛學(xué)院成立后的第七年，經(jīng)麻薩諸塞議會(huì)批準(zhǔn)，世界高教史上第一個(gè)高校董事會(huì)在該院成立。董事會(huì)由6名包括麻薩諸塞殖民地總監(jiān)、副總監(jiān)、財(cái)政大臣、地方法官在內(nèi)的地方官員和6名牧師組成，擁有任免校長(zhǎng)、籌集資金以及管理學(xué)院資產(chǎn)等重要權(quán)力。1650年，麻薩諸塞議會(huì)為哈佛學(xué)院頒發(fā)了特許狀，規(guī)定哈佛學(xué)院實(shí)行兩院制(the Dual Board SYstem)管理體制。根據(jù)特許狀[1]，哈佛學(xué)院又在董事會(huì)之外成立了院務(wù)委員會(huì)，由院長(zhǎng)、5名教師和1名財(cái)務(wù)主管(司庫(kù))組成。這些成員都是麻薩諸塞灣居民。院務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)處理學(xué)校管理事務(wù)，包括制定方針政策、任命官員與教師、購(gòu)置校產(chǎn)、接受饋贈(zèng)、投資等。但是，院務(wù)委員會(huì)必須接受董事會(huì)的監(jiān)督，其決定必須由董事會(huì)批準(zhǔn)方能生效；
而且董事會(huì)對(duì)院務(wù)委員會(huì)擁有監(jiān)督權(quán)以及新校長(zhǎng)的委任權(quán)。從此，哈佛學(xué)院形成了董事會(huì)和院務(wù)委員會(huì)并存的局面并一直維持到今天。

　　繼哈佛學(xué)院之后，威廉瑪麗學(xué)院(1693)、耶魯學(xué)院(1701)、新澤西學(xué)院(1746)、賓夕法尼亞學(xué)院(1751)、國(guó)王學(xué)院(1754)、羅德島學(xué)院(1764)、拉特格斯學(xué)院(1766)及達(dá)特茅斯學(xué)院(1769)等學(xué)院相繼成立。除哈佛學(xué)院外，影響最大的還有威廉瑪麗學(xué)院和耶魯學(xué)院。威廉瑪麗學(xué)院1693年得到英國(guó)王室的特許而成立[2]，特許狀任命創(chuàng)辦人布萊爾(Tames Blair)為學(xué)院終身院長(zhǎng)，在管理體制上也實(shí)行兩院制。建立耶魯學(xué)院的設(shè)想可以追溯到1640年代。直到1701年通過(guò)了成立該校的特許狀(Yale Charter)[3]，該設(shè)想才得以實(shí)現(xiàn)。鑒于兩院制的弊端——無(wú)論是哈佛學(xué)院還是威廉瑪麗學(xué)院，兩院之間都存在著相互爭(zhēng)斗和扯皮的現(xiàn)象。因此，耶魯學(xué)院只建立了一個(gè)董事會(huì)，實(shí)行單一董事會(huì)(the SingleBoard System)管理體制，董事會(huì)的成員全部由公理會(huì)牧師(10名)擔(dān)任。為避免權(quán)力集中于某一個(gè)人之手，連校長(zhǎng)也不被吸收進(jìn)董事會(huì)。此后成立的高校大都仿效耶魯學(xué)院模式建立了單一的董事會(huì)制度。新澤西學(xué)院(1896年正式改名為普林斯頓大學(xué))特許狀規(guī)定，其董事會(huì)成員不得超過(guò)23人，其中的12人必須是新澤西居民、校長(zhǎng)是董事[4]。而達(dá)特茅斯學(xué)院特許狀則規(guī)定[5]，學(xué)院的董事會(huì)是全院最高的決策機(jī)構(gòu)，具有自行選擇繼任董事、管理學(xué)校財(cái)產(chǎn)的權(quán)利；
校長(zhǎng)可以選擇繼任的校長(zhǎng)并親自負(fù)責(zé)學(xué)校的日常行政管理工作。

　　特許狀除規(guī)定了學(xué)院管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及其任免辦法以外，同時(shí)還規(guī)定了學(xué)院的辦學(xué)目的及培養(yǎng)目標(biāo)。殖民地時(shí)期的美國(guó)高等教育繼承了歐洲大陸、尤其是英國(guó)學(xué)院的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)為宗教利益服務(wù)的目的。除賓夕法尼亞學(xué)院外，包括哈佛學(xué)院在內(nèi)的其他8所學(xué)院均出于明確的宗教動(dòng)機(jī)而設(shè)立。當(dāng)年，大批歐洲大陸的新教徒為擺脫宗教壓迫、尋覓實(shí)現(xiàn)自己宗教信仰的樂(lè)園而移居北美。然而，迎接他們的卻是北美大陸艱苦的自然環(huán)境及嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因而這些在濃厚的宗教氛圍中成長(zhǎng)起來(lái)的殖民者自然就把求救的希望寄托于上帝。創(chuàng)建學(xué)院、開(kāi)展神學(xué)教育以滿足其宗教信仰的需要，即是他們求救的直接表現(xiàn)。從辦學(xué)實(shí)踐看，9所學(xué)院為不同教派掌握并服務(wù)于各教派利益。如，哈佛學(xué)院屬加爾文教派，威廉瑪麗學(xué)院、國(guó)王學(xué)院屬圣公會(huì)教派，耶魯學(xué)院、達(dá)特茅斯學(xué)院屬公理會(huì)教派，新澤西學(xué)院屬長(zhǎng)老會(huì)教派，羅德島學(xué)院屬浸禮會(huì)教派，拉特格斯學(xué)院屬荷蘭改革教會(huì)派。雖然賓夕法尼亞學(xué)院在創(chuàng)辦時(shí)未受教派控制，但不久又被圣公會(huì)所控制。在這種情況下，造就基督教教士及培養(yǎng)一般民眾的宗教信仰便成為這些學(xué)院的首要任務(wù)。

　　2、特許狀在學(xué)院發(fā)展中的地位和作用

　　特許狀是學(xué)院法律地位的重要保障，發(fā)揮著保障學(xué)院健康發(fā)展的作用。

　　在美國(guó)，其9所殖民地學(xué)院的誕生，標(biāo)志著美國(guó)高等教育發(fā)展的起步，同時(shí)也可以看作是美國(guó)高等教育立法的開(kāi)端。特許狀頒發(fā)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性保證了特許狀的法律效力，使特許狀成為殖民地學(xué)院得以成立的法律基礎(chǔ)。在美國(guó)獨(dú)立之前，英國(guó)控制著大部分北美殖民地。雖然英王被宣布為所有殖民地的主人，但英王對(duì)殖民地的管理在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)際上并無(wú)章法。即便有少量的管理，也僅局限于促進(jìn)和保護(hù)英帝國(guó)的貿(mào)易和利益，而不是殖民地居民的利益和發(fā)展。因此，殖民地的教育文化事業(yè)的發(fā)展并不在英王的主要管轄范圍之內(nèi)。結(jié)果，殖民地時(shí)期學(xué)院的特許狀有一部分來(lái)自英國(guó)王室，如威廉瑪麗學(xué)院，但更多的來(lái)自于殖民地議會(huì)，如哈佛學(xué)院、耶魯學(xué)院、新澤西學(xué)院等。盡管如此，它們都具有法律上的權(quán)威性。

　　1819年“達(dá)特茅斯案”的裁決，是美國(guó)高等教育史上體現(xiàn)特許狀法律地位的的著名案例。該訴訟案最初是由學(xué)院內(nèi)部管理問(wèn)題的分歧引起的。1814年，時(shí)任校長(zhǎng)約翰•惠洛克(John Whee lock)與董事們發(fā)生糾紛。惠洛克堅(jiān)持認(rèn)為他有權(quán)力管理學(xué)院而不受董事會(huì)控制；
而董事會(huì)則希望發(fā)揮董事會(huì)在學(xué)院日常事務(wù)中應(yīng)有的權(quán)力和作用，以辭退惠洛克來(lái)顯示他們的權(quán)威。為此，惠洛克向新罕布什爾州立法機(jī)關(guān)申訴，控告達(dá)特茅斯學(xué)院董事會(huì)。當(dāng)時(shí)，新罕布什爾州的一些官員和社會(huì)人士想乘機(jī)將達(dá)特茅斯學(xué)院改成公立機(jī)構(gòu)，因而州議會(huì)在他們的控制之下通過(guò)了一項(xiàng)法案。該法案授予州政府改造達(dá)特茅斯學(xué)院的廣泛權(quán)力、提出適當(dāng)?shù)馗淖兤涮卦S狀是合理的。他們首先通過(guò)州法令，試圖將其歸為州政府管轄。但是，要達(dá)到這個(gè)目的必須首先修改達(dá)特茅斯學(xué)院的特許狀，而修改特許狀必須經(jīng)過(guò)學(xué)院董事會(huì)的許可。為此，州立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法而調(diào)整了校董事會(huì)成員。但是，原來(lái)的校董事們對(duì)此并不承認(rèn)，主張?jiān)瓉?lái)的達(dá)特茅斯學(xué)院董事會(huì)才是合法的。一時(shí)間，圍繞達(dá)特茅斯學(xué)院“公立”與“私立”的問(wèn)題而分成了兩個(gè)行政系統(tǒng)。這兩個(gè)行政系統(tǒng)實(shí)際上分別代表了校董事會(huì)和州立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。隨著矛盾的加劇，這一問(wèn)題進(jìn)而變成了學(xué)院董事會(huì)與州政府之間的沖突問(wèn)題，最后他們不得不訴諸法律。訴訟案最初由新罕布什爾州法院審理。州法院站在州政府的立場(chǎng)上確認(rèn)該學(xué)院屬于公共機(jī)構(gòu)、州議會(huì)有權(quán)修改其特許狀。部分持反對(duì)意見(jiàn)的校董事會(huì)成員不服判決并將此案上訴到美國(guó)聯(lián)邦最高法院。達(dá)特茅斯學(xué)院原董事會(huì)請(qǐng)校友丹尼爾•韋伯斯特出庭辯論。韋伯斯特在辯論中指出，特許狀是英皇為學(xué)院頒發(fā)的一種契約，具有法律效力。根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，州立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)修改或廢除該契約，新罕布什爾州立法機(jī)關(guān)試圖修改它的行為是對(duì)契約承擔(dān)責(zé)任的單方面損害、是直接違背聯(lián)邦憲法的。1819年，聯(lián)邦最高法院依據(jù)“憲法”第十條第一款“州政府不得通過(guò)任何法規(guī)破壞契約”的規(guī)定，裁決該州政府的行為不符合“憲法”。這個(gè)判決進(jìn)一步認(rèn)可了達(dá)特茅斯學(xué)院的私立性質(zhì)、明確了達(dá)特茅斯學(xué)院作為私立院校的合法性。

　　達(dá)特茅斯訴訟案之所以能夠勝訴，根本原因在于私立學(xué)院的特許狀制度。特許狀奠定了私立大學(xué)存在的法律基礎(chǔ)：基于特許狀建立的私立院校，與政府的法律關(guān)系是平等且各自獨(dú)立的契約關(guān)系。這一關(guān)系的確立，使私立院校的發(fā)展得到了充分的自由。從此，美國(guó)私立院校、特別是教會(huì)院校如雨后春筍般地出現(xiàn)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，雖然特許狀還不能稱之為大學(xué)章程、不具有獨(dú)立性，但特許狀作為殖民地時(shí)期學(xué)院取得合法自治權(quán)力之載體而在實(shí)際上已經(jīng)勾孰出了現(xiàn)代大學(xué)制度的基本輪廓，在形式和內(nèi)容上都可以說(shuō)是大學(xué)章程的雛形。通過(guò)特許狀、，學(xué)院在一定程度上擁有了自我管理的權(quán)力，從而使學(xué)院自身在學(xué)術(shù)和管理方面的自治權(quán)力合法化。特許狀因?yàn)榧染哂蟹�律效力又涉及學(xué)校內(nèi)部的管理而成為連接殖民地政府教育立法與學(xué)院自我治理的紐帶。美國(guó)大學(xué)的大學(xué)章程正是在此基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來(lái)的。

　　二、美國(guó)大學(xué)章程現(xiàn)狀及要素分析

　　美國(guó)大學(xué)一般都有成文的大學(xué)章程。大學(xué)章程是由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的，上承國(guó)家或州政府教育政策或法律法規(guī)、下啟大學(xué)內(nèi)部管理，具有：—定法律效力的、成文的治�？偩V。它因?yàn)榧染哂懈哂诖髮W(xué)的法律效力同時(shí)又溝通了大學(xué)內(nèi)外的法律與制度而成為規(guī)范大學(xué)運(yùn)作的綱領(lǐng)和法則。

　　1、大學(xué)章程現(xiàn)狀

　　就性質(zhì)而言，當(dāng)今的美國(guó)高等院�？煞譃樗搅⒑凸�立兩大類。私立院校是由個(gè)人及私人團(tuán)體(如教會(huì)或企業(yè)等)資助建立的學(xué)校；
公立院校則是指由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府資助建立的學(xué)校。私立高校既有獨(dú)立之前成立的、也有獨(dú)立之后成立的；
公立高校的出現(xiàn)要比私立高校晚150多年。建國(guó)以后和19世紀(jì)前半葉，一些州相繼建立了州立大學(xué)。1862年“莫雷爾法案”頒布后，美國(guó)又建立了數(shù)十所贈(zèng)地學(xué)院和大學(xué)。此后，公立高等學(xué)校蓬勃發(fā)展。

　　無(wú)論是私立高校或公立高校，一般都有由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)(一般是董事會(huì))根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀與國(guó)家或地方政府頒布的教育法律法規(guī)而制定的大學(xué)章程。由于歷史因素與文化傳統(tǒng)不同、所依據(jù)的法規(guī)制度存在差異，因而大學(xué)章程的效力淵源也不盡相同。如前所述，殖民地時(shí)期所建的私立學(xué)院的合法性一般源于當(dāng)時(shí)權(quán)力機(jī)構(gòu)(英國(guó)王室或殖民地議會(huì))頒發(fā)的特許狀，因而特許狀是那些后來(lái)成為世界著名私立大學(xué)的大學(xué)章程的效力淵源之一；
對(duì)于建國(guó)后成立的私立高校，其創(chuàng)辦要得到當(dāng)?shù)刂菡�府的批�?zhǔn)，因此這些私立高校的大學(xué)章程的效力淵源于本州的相關(guān)法律法規(guī)；
公立高校通常由各州議會(huì)通過(guò)立法而建立，因而大學(xué)章程的法律效力一般源自聯(lián)邦或州立法。如1863年成立的密歇根州立大學(xué)(Michigan State University)，是根據(jù)“莫雷爾法案”由州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的[6]，其章程的法律淵源同其他贈(zèng)地學(xué)院一樣來(lái)自聯(lián)邦政府的“莫雷爾法案”及國(guó)會(huì)的補(bǔ)充條例。建于1865年的康奈爾大學(xué)(Cornell University)，是一所“公私合營(yíng)”式的大學(xué)，其最初的大學(xué)章程源于紐約州立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)”[7]。

　　從形式上看，美國(guó)的大學(xué)章程大多數(shù)是復(fù)合型的大學(xué)章程(即由一個(gè)總綱性的規(guī)章和一個(gè)或幾個(gè)個(gè)實(shí)施細(xì)則組成)，而不是由一個(gè)單一型的大學(xué)章程來(lái)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)大學(xué)事務(wù)。由于每所大學(xué)創(chuàng)辦的歷史背景不同，因而對(duì)大學(xué)章程的叫法也存在較大差異，有Charter、BYlaws、Statutes等不同表述。如，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　芝加哥大學(xué)的大學(xué)章程由The Certificate of lncorporation(法人證明書)、Bylaws、Statutes等構(gòu)成[8]。The Certificate of Incorporation相當(dāng)于Charter，主要明確了芝加哥大學(xué)的法人地位；
Bylaws中包括董事會(huì)的人員構(gòu)成(包括董事、主席、副主席)、董事會(huì)的會(huì)議、委員會(huì)(其中有執(zhí)行委員會(huì)、財(cái)務(wù)計(jì)劃委員會(huì)、發(fā)展與校友關(guān)系委員會(huì)等十幾個(gè)委員會(huì))、行政人員(包括校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、秘書)等內(nèi)容；
在Statutes中列出了20多條具體的規(guī)章制度�？的螤柎髮W(xué)和密歇根大學(xué)的大學(xué)章程則由總綱性的Charter和具體的Bylaws構(gòu)成[9]�？的螤柎髮W(xué)章程的BYlaws部分包括25章內(nèi)容：（1）總則；
（2）董事會(huì)；
（3）董事會(huì)的管理委員會(huì)；
（4）年度審計(jì)；
（5）校長(zhǎng)；
（6）副校長(zhǎng)和副教務(wù)長(zhǎng)；
（7）教務(wù)長(zhǎng)；
（8）財(cái)政和行政執(zhí)行副校長(zhǎng)；
（9）學(xué)校法人秘書；
（10）大學(xué)法律顧問(wèn)；
（11）內(nèi)控機(jī)制；
（12）大學(xué)教師；
（13）學(xué)院教師；
（14）學(xué)位授予；
（15）院長(zhǎng)、主任以及其他學(xué)術(shù)官員；
（16）教導(dǎo)和科研人員任命與任期；
（17）講座教授；
（18）交通和停車規(guī)定；
（19）學(xué)術(shù)咨詢會(huì)；
（20）醫(yī)學(xué)中心；
（21）保安；
（22）利益沖突；
（23）雜項(xiàng)規(guī)定；
（24）教育和就業(yè)機(jī)會(huì)平等；
（25）修改方式。其中，管理委員會(huì)中又包括常務(wù)委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、學(xué)術(shù)事務(wù)委員會(huì)、學(xué)生生活委員會(huì)、投資委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)、政府關(guān)系委員會(huì)、建筑和資產(chǎn)委員會(huì)、董事會(huì)成員資格委員會(huì)、校友事務(wù)和發(fā)展委員會(huì)、特別委員會(huì)等條內(nèi)容[10]。通過(guò)進(jìn)一步分析其他大學(xué)的章程不難看出，大學(xué)章程的形式與結(jié)構(gòu)因校而異、具有多樣性。

　　2、大學(xué)章程要素分析

　　綜觀美國(guó)大學(xué)的大學(xué)章程，雖然不同大學(xué)的大學(xué)章程在表述和內(nèi)容構(gòu)成上存在差異，但其基本內(nèi)容一般都明確了大學(xué)的理念、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目的或培養(yǎng)目標(biāo)，規(guī)定了大學(xué)的名稱與校址、內(nèi)部管理體制、大學(xué)重大事項(xiàng)的決策程序、舉辦者與大學(xué)之間的權(quán)利與義務(wù)、校長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)、教師的聘任與管理、教學(xué)事務(wù)及教師的學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)位的授予、學(xué)生事務(wù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)與財(cái)務(wù)制度、章程修改程序等重大事項(xiàng)，尤其規(guī)定了董事會(huì)及其下屬各個(gè)委員會(huì)的組織構(gòu)成、成員的選舉與任用等大學(xué)決策的方式與程序。

　　(1)對(duì)學(xué)校功能、辦學(xué)目的、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)的規(guī)定。大學(xué)的辦學(xué)目的、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)等事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大問(wèn)題，是大學(xué)章程規(guī)定的重要內(nèi)容。如，康奈爾大學(xué)章程Charter部分規(guī)定，學(xué)校的主要任務(wù)是為了推動(dòng)學(xué)校工業(yè)課程的自由和實(shí)踐教育，學(xué)校主要教授與農(nóng)業(yè)、機(jī)械相關(guān)的學(xué)科知識(shí)，包括軍事戰(zhàn)略等[11]。密歇根州立大學(xué)在其大學(xué)章程的序言中指出，作為政府贈(zèng)予的學(xué)校，其職責(zé)是提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)及其他課程的自由性及實(shí)踐性教育，為學(xué)生的學(xué)術(shù)生涯和職業(yè)生涯做準(zhǔn)備[12]。

　　(2)對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理體制的規(guī)定。首先，大學(xué)章程規(guī)定了大學(xué)管理的董事會(huì)制度。董事會(huì)是學(xué)校的最高決策與審議機(jī)構(gòu)，行使的職權(quán)具有決定性和宏觀指導(dǎo)性。如芝加哥大學(xué)章程明確規(guī)定，董事會(huì)擁有大學(xué)的最高決策權(quán)，大學(xué)校長(zhǎng)向董事會(huì)負(fù)責(zé)，并執(zhí)行董事會(huì)決策。大學(xué)章程對(duì)董事會(huì)成員如何產(chǎn)生有著明確的規(guī)定。在董事會(huì)人員產(chǎn)生、規(guī)模及人員構(gòu)成方面，私立與公立高校有較大差異。私立高校董事會(huì)最初通常由大學(xué)的創(chuàng)立人任命，后來(lái)主要由董事會(huì)成員或校友集體選舉增補(bǔ)新的董事或采用邀請(qǐng)的方式來(lái)產(chǎn)生。成員包括關(guān)心教育的社會(huì)名流，如企業(yè)家、慈善家、教育家和已卸任的政府要員等，聘任時(shí)通常較多注重其經(jīng)濟(jì)方面的影響。公立高校董事會(huì)成員一般由州長(zhǎng)任命或由公民投票選舉產(chǎn)生，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)確認(rèn)后生效；
董事會(huì)的人數(shù)、任期等受本州相關(guān)法規(guī)約束，與私立高校相比規(guī)模相對(duì)較��；
成員組成方面與私立高校明顯不同的是，董事中有現(xiàn)任政府官員，州長(zhǎng)是當(dāng)然董事，在任命董事時(shí)更注重政治方面的影響。除了地方政府官員等當(dāng)然董事外，其他董事一般均由董事會(huì)選舉產(chǎn)生且任期較短。董事的提名與選舉按照一定的程序進(jìn)行。比如，芝加哥大學(xué)章程規(guī)定：董事數(shù)量不超過(guò)50人，在董事會(huì)年會(huì)上選舉新的董事接替已經(jīng)連任5期(每期一年)的董事；
因任何原因空缺的董事位置可以由董事會(huì)在任何會(huì)議上填補(bǔ)；
董事超過(guò)70歲的，在該年年會(huì)過(guò)后自動(dòng)停止其董事資格。其章程同時(shí)還規(guī)定了名譽(yù)董事和榮譽(yù)退休保留頭銜董事的選拔標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)。大學(xué)章程同時(shí)也對(duì)董事會(huì)會(huì)議做出了規(guī)定。如康奈爾大學(xué)章程規(guī)定：董事會(huì)每年召開(kāi)四次常會(huì)，主席、校長(zhǎng)或執(zhí)行委員會(huì)可以召集特別會(huì)議。除非法律或這些章程另行規(guī)定外，如果符合法定人數(shù)，那么當(dāng)時(shí)到會(huì)的大多數(shù)董事的投票就構(gòu)成了董事會(huì)的決議。其次，美國(guó)大學(xué)的內(nèi)部管理體制實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)是學(xué)校的最高行政負(fù)責(zé)人，擔(dān)負(fù)學(xué)校辦學(xué)、發(fā)展的全部職責(zé)。一般說(shuō)來(lái)，大學(xué)章程規(guī)定，董事會(huì)并不管理具體的日常行政事務(wù)，其制定的政策方針由校長(zhǎng)去具體實(shí)施。即董事會(huì)抓大事，校長(zhǎng)管具體事務(wù)。此外，美國(guó)大學(xué)的管理非常重視發(fā)揮教授的作用，學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、重要管理機(jī)構(gòu)都吸收教授加入。這一點(diǎn)也可以清楚地從美國(guó)大學(xué)章程中看出。如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，“每個(gè)學(xué)院的終身教授同時(shí)是行政人員，他們和校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、院長(zhǎng)一起組成終身職員理事會(huì)。該理事會(huì)是學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)，處理有關(guān)教育政策、學(xué)院管理的事情[13]。

　　(3)對(duì)學(xué)校與外部關(guān)系的規(guī)定。如何正確處理學(xué)校與外部的關(guān)系是學(xué)校能否正常運(yùn)行、能否體現(xiàn)自治的關(guān)鍵。大學(xué)章程對(duì)此都有比較明確的規(guī)定。如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，法人機(jī)構(gòu)成員中有3名為當(dāng)然委員，他們是耶魯大學(xué)校長(zhǎng)、康涅狄格州州長(zhǎng)和副州長(zhǎng)[14]；
章程同時(shí)規(guī)定，除大學(xué)法人代表之外，學(xué)校有一名負(fù)責(zé)紐黑文市、州政府事務(wù)及學(xué)校發(fā)展的副校長(zhǎng)，其職責(zé)是根據(jù)校長(zhǎng)的授權(quán)處理學(xué)區(qū)和州政府的關(guān)系、協(xié)調(diào)學(xué)校在紐黑文市的主動(dòng)權(quán)。[15]康奈爾大學(xué)章程也規(guī)定，紐約州州長(zhǎng)、州議會(huì)參議院和眾議院的議長(zhǎng)以及大學(xué)校長(zhǎng)為4位當(dāng)然董事；
同時(shí)還要求普通董事中需有2名來(lái)自紐約州的農(nóng)業(yè)、商業(yè)和勞工部門。政府官員和社會(huì)人土參與學(xué)校法人機(jī)構(gòu)，有利于學(xué)校和政府及社會(huì)各方面關(guān)系的處理。校友是學(xué)校特殊的不可缺少的資源，因而美國(guó)的大學(xué)章程也都有關(guān)于校友的內(nèi)容。如，耶魯大學(xué)章程規(guī)定，19名法人成員中“有6名校友，由校友會(huì)根據(jù)規(guī)定選舉產(chǎn)生”，“校友會(huì)的目標(biāo)是為耶魯大學(xué)服務(wù)，為校友和學(xué)校提供彼此交流的渠道”[16]；
康奈爾大學(xué)章程規(guī)定，56位董事會(huì)董事中的8位由校友自身選舉產(chǎn)生，每位任期四年，每年至少選2名[17]。同時(shí)，大學(xué)章程還對(duì)校友事務(wù)和發(fā)展委員會(huì)的職責(zé)與運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)定。

　　(4)對(duì)學(xué)生權(quán)益及相關(guān)事務(wù)的規(guī)定。從法學(xué)的意義講，學(xué)生是在依法成立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中取得學(xué)籍并在其中接受教育的公民。作為法律關(guān)系的主體，學(xué)生依法享有權(quán)利。因此，學(xué)生代表在一些高校的董事會(huì)中也逐漸占有一席之地。如康奈爾大學(xué)章程規(guī)定，56位董事會(huì)董事中有2位董事由學(xué)校伊薩卡(Ithaca)校區(qū)的學(xué)生團(tuán)體選舉產(chǎn)生，每位任期兩年，每年至少選1名。學(xué)校作為專門實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，在保護(hù)學(xué)生權(quán)益方面負(fù)有重要職責(zé)，因而美國(guó)大學(xué)的章程都比較注重學(xué)生合法權(quán)益的規(guī)定�？的螤柎髮W(xué)章程專門規(guī)定了“學(xué)生生活委員會(huì)”的職責(zé)：就學(xué)生處等部門(在適當(dāng)情形下)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)介；
就與學(xué)生健康和福利相關(guān)的大學(xué)政策進(jìn)行評(píng)介；
就與學(xué)生居住相關(guān)的大學(xué)政策進(jìn)行評(píng)介；
就與學(xué)生課外活動(dòng)相關(guān)的大學(xué)政策進(jìn)行評(píng)介，包括校內(nèi)或校際間的運(yùn)動(dòng)會(huì)；
就與學(xué)生社區(qū)的發(fā)展和支持相關(guān)的大學(xué)政策進(jìn)行評(píng)介，包括學(xué)生自治；
就大學(xué)的其他主要政策以及非純學(xué)術(shù)性學(xué)生經(jīng)驗(yàn)相關(guān)的事宜進(jìn)行評(píng)介等[18]。密歇根州立大學(xué)章程還專設(shè)一章，規(guī)定了校董事會(huì)與學(xué)生的關(guān)系。其中規(guī)定，校董事會(huì)為來(lái)自密歇根州和其他州或國(guó)家的有資格的學(xué)生提供平等受教育的機(jī)會(huì)，校董事會(huì)授權(quán)校長(zhǎng)聽(tīng)取并解決學(xué)生投訴的重要的事情[19]。

　　(5)對(duì)章程進(jìn)行修訂的規(guī)定。大學(xué)章程作為大學(xué)的“基本法”，是學(xué)校辦學(xué)和管理的基本依據(jù)。如前所述，大學(xué)章程的制定機(jī)構(gòu)一般都是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)作為學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和法人機(jī)構(gòu)，也是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其職權(quán)包括學(xué)校章程的制定。關(guān)于章程修訂，各校修訂的程序有所差異，但都是章程中必不可少的內(nèi)容。耶魯大學(xué)章程第61條規(guī)定：“該章程的更改、修訂、廢除或代之以新章程，需由出席董事會(huì)會(huì)議或特別會(huì)議的2／3成員投票通過(guò)方可進(jìn)行，但是關(guān)于章程修訂、廢除、增加或代替的提議需在會(huì)議召開(kāi)前至少三十天內(nèi)通知其成員或以郵件告知�！盵20]康奈爾大學(xué)章程第二十五章則規(guī)定：“只要多數(shù)董事同時(shí)出席并投贊成票或者三十張一致票，這些規(guī)章都可以在任何董事會(huì)會(huì)議上被修改。但至少須在會(huì)議前五天通知董事會(huì)成員，并呈遞要修改的內(nèi)容。”[21]

　　三、美國(guó)大學(xué)章程在學(xué)校治理活動(dòng)中的地位和作用

　　由以上對(duì)美國(guó)大學(xué)章程現(xiàn)狀和要素的分析不難看出，美國(guó)的大學(xué)章程因其法律效力而成為大學(xué)運(yùn)行的合法依據(jù)，也從根本上確立了大學(xué)的管理運(yùn)作體制，在大學(xué)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。

　　1、大學(xué)章程明確了大學(xué)的法律地位

　　(1)大學(xué)章程是大學(xué)自治的憲章。為了使高校真正擁有辦學(xué)的自主權(quán)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是通過(guò)立法來(lái)確立高等學(xué)校辦學(xué)的自主地位。

　　“美國(guó)聯(lián)邦法典”中的“教育總則法”規(guī)定：任何有關(guān)適用項(xiàng)目的法律條款不得解釋為授權(quán)任何美國(guó)政府部門、機(jī)構(gòu)、官員或雇員對(duì)任何教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校或?qū)W校系統(tǒng)的過(guò)程、教學(xué)計(jì)劃、管理或人事，或是劉：任何教育機(jī)構(gòu)或?qū)W校系統(tǒng)選擇圖書館藏書或其他印刷的教育資料，或是對(duì)安排或輸送學(xué)生以克服種族不均衡加以指導(dǎo)、監(jiān)督或控制�？梢�(jiàn)，美國(guó)大學(xué)是高度自治的法人組織，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)于預(yù)大學(xué)內(nèi)部的事務(wù)活動(dòng)，在法律上不能對(duì)大學(xué)的性質(zhì)作出明確的規(guī)定。這充分表明，美國(guó)高等學(xué)校具有范圍廣泛的自主權(quán)益，而正是大學(xué)章程以法律方式確立了大學(xué)的法人地位并且從根本上確立了大學(xué)的管理運(yùn)作體制。首先，大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立和獲得合法地位的基礎(chǔ)。如，康奈爾大學(xué)章程提到，康奈爾大學(xué)是一個(gè)在紐約州相關(guān)法律下組織和存在的教育社團(tuán)。

　　“按照特許狀和州法律，董事會(huì)是大學(xué)包括每一個(gè)學(xué)院、學(xué)術(shù)單位、部門、中心的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。董事會(huì)應(yīng)在執(zhí)行委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)的建議之上制定全校財(cái)政運(yùn)作的年度計(jì)劃，董事會(huì)保有所有的法人權(quán)利。”其次，大學(xué)章程都明確了學(xué)校的社團(tuán)法人地位和非贏利性，并且確立了大學(xué)的管理體制。這成為大學(xué)運(yùn)作的法律依據(jù)�？的螤柎髮W(xué)章程指出：“其首要目標(biāo)和權(quán)力設(shè)定在依紐約教育法第115章的特許狀上，這些目標(biāo)和權(quán)力還受其它適用的教育法和非盈利法人法約束。依據(jù)最初的1865年特許狀，康奈爾大學(xué)仍為贈(zèng)地學(xué)院。依此，大學(xué)仍繼續(xù)行使聯(lián)邦和州法律賦予的相關(guān)的所有權(quán)力和義務(wù)�！盵22]由于大學(xué)章程是大學(xué)自己制定的，因此大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由等大學(xué)理念才得以體現(xiàn)；
因其具有法律效力，從而成為大學(xué)運(yùn)行的合法依據(jù)。所以說(shuō)，大學(xué)章程是大學(xué)治理的憲章。

　　(2)大學(xué)章程為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)提供法律基礎(chǔ)。大學(xué)章程因其效力淵源及其在大學(xué)運(yùn)作中的地位而成為大學(xué)治理的憲章。同時(shí)，它作為與政府、社會(huì)交流溝通的合法中介，又成為大學(xué)內(nèi)外制度的銜接者。它為現(xiàn)代大學(xué)制度的建構(gòu)提供了法律基礎(chǔ)。上述大學(xué)章程的效力淵源及其大學(xué)法律地位的確認(rèn)，從另一個(gè)方面明確了政府(聯(lián)邦政府或州政府)與大學(xué)的法律關(guān)系，從而將政府參與大學(xué)管理的范疇及方式制度化。此外，大學(xué)章程中關(guān)于社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人參與大學(xué)事務(wù)的途徑和方式的規(guī)定，以大學(xué)“基本法”的形式將社會(huì)參與大學(xué)事務(wù)的活動(dòng)合法化，這主要體現(xiàn)在大學(xué)建立了以校外人土為主的董事會(huì)制度方面。董事會(huì)權(quán)力成為美國(guó)大學(xué)體制區(qū)別于其他國(guó)家大學(xué)體制的一個(gè)基本方面，董事會(huì)在加強(qiáng)大學(xué)和社會(huì)的聯(lián)系、反映社會(huì)各界的要求等方面發(fā)揮了積極的橋梁和紐帶作用，從而避免了學(xué)校脫離社會(huì)發(fā)展需求而完全成為由學(xué)者控制的“象牙塔”現(xiàn)象。各大學(xué)董事會(huì)在人員構(gòu)成、規(guī)模大小等方面并不相同，成員多為關(guān)心學(xué)校辦學(xué)的社會(huì)名流，如工商企業(yè)界人士、慈善家以及卸任的政府官員等，聘任時(shí)通常較多注重其經(jīng)濟(jì)方面的影響，成員也包括校友代表、教師代表和學(xué)生代表等。社會(huì)參與大學(xué)事務(wù)不僅是美國(guó)大學(xué)的傳統(tǒng)，而且也是大學(xué)與社會(huì)共同發(fā)展的需要與趨勢(shì)。依照大學(xué)章程，社會(huì)參與大學(xué)事務(wù)及大學(xué)接受社會(huì)委托或贈(zèng)予都有“法”可依，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從而可以保障大學(xué)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　 2、大學(xué)章程明確了大學(xué)的運(yùn)作機(jī)制

　　(1)大學(xué)章程提供了完整的制度體系。大學(xué)法律地位的確立，為大學(xué)建立自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治與依法自主辦學(xué)提供了法律保障。從邏輯上來(lái)講，大學(xué)自治包括具體的制度規(guī)則、操作的原則以及相關(guān)概念的界定等，是一個(gè)邏輯嚴(yán)密的整體。無(wú)論大學(xué)章程確立的管理體制如何，其具體的制度安排都是與此相適應(yīng)的，整個(gè)大學(xué)章程就是一個(gè)完整的制度體系。在內(nèi)容方面，大學(xué)章程對(duì)于董事會(huì)及其下屬各個(gè)委員會(huì)的組織構(gòu)成、成員選舉與任用等大學(xué)決策的方式與程序都有明確規(guī)定。除此之外，大學(xué)章程還明確了大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)目的或培養(yǎng)目標(biāo)以及教學(xué)事務(wù)、教師聘任與管理、學(xué)位授予、學(xué)生事務(wù)、有關(guān)教師學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定等。

　　(2)大學(xué)章程規(guī)定了大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。如何使大學(xué)與社會(huì)共同發(fā)展，是大學(xué)與社會(huì)發(fā)展面臨的共同問(wèn)題，大學(xué)章程不失為一種理想的制度路徑。如果以大學(xué)為界將現(xiàn)代大學(xué)制度分為外部制度和內(nèi)部制度的話，那么大學(xué)章程就是連接大學(xué)內(nèi)外制度的紐帶、是對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的具體規(guī)定。在美國(guó)大學(xué)的治理架構(gòu)中，董事會(huì)制度是一種基本的管理制度。大學(xué)章程對(duì)董事會(huì)成員構(gòu)成、成員產(chǎn)生辦法與程序、成員職責(zé)以及運(yùn)作等都有明確的要求和操作規(guī)程。為了規(guī)范董事會(huì)的運(yùn)作，大學(xué)章程一般都明確規(guī)定了董事會(huì)中校外董事的名額、產(chǎn)生方式以及參與學(xué)校管理的方式與權(quán)限，并確定了校友參與大學(xué)事務(wù)的權(quán)利。例如，哥倫比亞大學(xué)董事會(huì)現(xiàn)有24位董事，多為工商企業(yè)界人士，少數(shù)是學(xué)術(shù)界專業(yè)人士。董事會(huì)每年召開(kāi)四次全體會(huì)議，其日程通常由董事會(huì)主席、秘書和大學(xué)校長(zhǎng)根據(jù)有關(guān)文件確定。在董事會(huì)休會(huì)期間，一般由執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)日常事務(wù)。密歇根州立大學(xué)章程規(guī)定，董事會(huì)由8位成員構(gòu)成并根據(jù)法律程序選出，任期8年[23]�？的螤柎髮W(xué)章程規(guī)定，董事會(huì)由64名成員組成，其中的紐約州長(zhǎng)等四人為董事會(huì)的當(dāng)然成員[24]。董事會(huì)下設(shè)若干個(gè)委員會(huì)。各委員會(huì)是管理學(xué)校各方面事務(wù)的基本組織。大學(xué)章程對(duì)這些委員會(huì)的職責(zé)作出了具體的規(guī)定。如，耶魯大學(xué)和康奈爾大學(xué)的大學(xué)章程都根據(jù)職責(zé)的不同而規(guī)定了12個(gè)委員會(huì)，并規(guī)定分別負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、審計(jì)、投資等方面的具體事務(wù)�？�

　　注釋：

　　[*] 作者:劉承波，國(guó)家教育發(fā)展研究中心高教室副主任、副研究員本文為國(guó)家教育發(fā)展研究中心高教室承擔(dān)的科研能力建設(shè)項(xiàng)目“大學(xué)章程要素的國(guó)際比較”之部分成果。

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　　[1]Harvard Charter of 1650．Held in the Harvard University Archives (UAI l5．100) [DB/OL] http：／／hul．harvard．edu／huarc／charter．html．

　　[2]Royal Charter of the CoHege of William and Mary，1693[DB／OL]． http：／／www．wm．edu／vitalfacts／seventeenth．php．

　　[3]Yale’s history [DB／OL]．http：／／www．yale．edu／about／history．html．

　　[4]Princeton"s History[DB／OL]．http：／／www．princeton．edu／main／about／history／．

　　[5]About Dartmouth History[DB／OL]．http：／／www．dartmouth．edtt／home／about／history．html．

　　[6]Bylaws of Michigan State University [DB／OL]．http：／／trustees．msu．edu／bylaws．html．

　　[7]Charter of Cornell University[DB／OL].http：／／www．corneltedu／trustees／cornelcharter,pdf．

　　[8]Articles of lncorporation，BYlaws & Statutes[DB／OL]． http：／／trustees．uchicago．edu／articles／index．shtml．

　　[9]University Charter & Bylaws [DB／OL]．http：／／www．cornell,edu／trustees．

　　[10]Bylaws of Cornell University [DB／OL]．http：／／www．cornell．edu／trustees／cornel bylaws．pdf．

　　[11]Charter of Cornell University[DB／OL]．http：／／www．cornell．edu／trustees／cornelcharter．pdf．

　　[12]Bylaws of Michigan State University [DB／OL]．http：／／trustees．msu．edu／bylaws．html．

　　[13]The Yale Corporation By-Laws[DB／OL]．http：／／www．yale．edu／about／bylaws．html．

　　[14]The Yale Corporation By-Laws [DB／OL]．http：／／www．yale．edu／about／bylaws．html．

　　[15]The Yale Corporation By-Laws [DB／OL]．http：／／www．yale．edu／about／bylaws．html．

　　[16]The Yale Corporation By-Laws [DB／OL]．http：／／www．yale．edu／about／bylaws．html．

　　[17]Bylaws of Cornell Universi [DB／OL]． http：／／www．cornell．edu／trustees／cornell_bylaws．pdf．

　　[18]Bylaws of Cornell Universi [DB／OL]． http：／／www．cornell．edu／trustees／cornell_bylaws．pdf．

　　[19]Bylaws of Michigan State University [DB／OL]．http：／／trustees．msu．edu／bylaws．html #article 8．

　　[20]The Yale Corporation By-Laws [DB／OL]．http：／／www．yale．edu／about／bylaws．html．

　　[21]Bylaws of Cornell Universi [DB／OL]． http：／／www．cornell．edu／trustees／cornell_bylaws．pdf．

　　[22]Charter of Cornell University[DB／OL]．http：／／www．cornell．edu／trustees／cornelcharter．pdf．

　　[23]Bylaws of Michigan State University [DB／OL]．http：／／trustees．msn．edu／bylaws．html#article l．

　　[24]Bylaws of Cornell Universi [DB／OL]． http：／／www．cornell．edu／trustees／cornell_bylaws．pdf．

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