張英洪：改革促進(jìn)了農(nóng)民公民權(quán)的成長(zhǎng)

　　從1953年開始，中國(guó)為了追求蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義目標(biāo)和蘇聯(lián)模式的國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)，一方面，在農(nóng)村強(qiáng)制推行集體化運(yùn)動(dòng)，乃至使農(nóng)民成為由“人民公社”所控制、支配的社員；
另一方面，國(guó)家又通過城鄉(xiāng)隔離的制度安排，在整個(gè)社會(huì)構(gòu)建了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩種人，作為農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)民，被人為地屏蔽在城市之外。

　　當(dāng)人們說到農(nóng)民時(shí)，實(shí)質(zhì)上指的是作為職業(yè)的農(nóng)民和作為身份的農(nóng)民的雙重結(jié)構(gòu)。而農(nóng)民權(quán)利問題實(shí)質(zhì)上側(cè)重于兩個(gè)維度：一是從職業(yè)上說，農(nóng)民權(quán)利問題的核心在于土地產(chǎn)權(quán)；
二是從身份上說，農(nóng)民權(quán)利問題的關(guān)鍵在于平等權(quán)利。農(nóng)民的其他各項(xiàng)公民權(quán)利都源自于這兩個(gè)基本方面。

　　1978年開始的改革，在總體上促進(jìn)了農(nóng)民公民權(quán)的成長(zhǎng)。

　　改革第一波自1978―1988年十年，這是以推行家庭承包責(zé)任制以及農(nóng)民內(nèi)部身份平等為特征的改革第一階段。作為起點(diǎn)標(biāo)志的黨的十一屆三中全會(huì)，提出在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益、在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。這為中國(guó)農(nóng)民權(quán)利的生長(zhǎng)提供了制度土壤。在此后波瀾壯闊的改革進(jìn)程中，推行家庭承包責(zé)任制，廢除人民公社體制，農(nóng)民從高度集中控制的人民公社體制中解放出來，獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和人身自由權(quán)；
通過給地富反壞右分子“平反”與“摘帽”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民階層內(nèi)部身份的平等化。1982年國(guó)家頒布了新的《憲法》，公民的基本權(quán)利得以重新確認(rèn)。1987年《村民委會(huì)會(huì)組織法》（試行）頒布，農(nóng)民在法律上獲得了參與村莊公共生活的參與權(quán)與社區(qū)自治權(quán)。

　　改革第二波自1992年至2002年十年，這是明確以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的改革第二階段。鄧小平1992年初發(fā)表南方談話，中國(guó)加快了改革開放進(jìn)程。對(duì)農(nóng)民來說，最顯著的變化在于長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)民緊閉的“城門”事實(shí)上打開了，農(nóng)民得以進(jìn)入城市選擇職業(yè)與生活。1997年和1998年，我國(guó)政府先后簽署了兩個(gè)最重要的人權(quán)公約，即《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，2001年7月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》在我國(guó)正式生效。2001年中國(guó)加入了WTO，更深入地參與經(jīng)濟(jì)全球化。但是，由于多重原因，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民還無法享有市民的平等待遇，同時(shí)以農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題為焦點(diǎn)的“三農(nóng)”問題日益尖銳。

　　改革第三波自2003年以來，這是改革的第三階段。中央提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，著力構(gòu)建和諧社會(huì)與服務(wù)型政府。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)為政策取向的新農(nóng)村建設(shè)開始全面推行。以取消農(nóng)業(yè)稅為起點(diǎn)的新農(nóng)村建設(shè)，將農(nóng)村改革推進(jìn)到一個(gè)新的起點(diǎn)上。近些年頒布的《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》、《物權(quán)法》等法律，加大了對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。隨著國(guó)家免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度，以及提出保障農(nóng)民工權(quán)益，農(nóng)民的受教育權(quán)、健康權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、就業(yè)權(quán)和遷徙自由權(quán)都得到了明顯的擴(kuò)展。

　　改革使中國(guó)農(nóng)民的身份開始呈現(xiàn)出社會(huì)化的特征，農(nóng)民的公民權(quán)利得以生長(zhǎng)。農(nóng)民身份的社會(huì)化有三重意涵：一是通過國(guó)家主導(dǎo)的平反和摘帽，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民階層內(nèi)部身份的平等化。二是通過國(guó)家給農(nóng)民“松綁”，使農(nóng)民獲得了空前的自由選擇權(quán)。三是農(nóng)民身份的社會(huì)化為農(nóng)民身份的公民化提供了可能的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　在筆者看來，在農(nóng)村改革30周年之際，中共十七屆三中全會(huì)通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對(duì)擴(kuò)展作為職業(yè)農(nóng)民的土地權(quán)利與作為身份農(nóng)民的平等權(quán)利這兩方面作了迄今為止最為清晰和全面的表述與規(guī)定。

　　在農(nóng)民的土地權(quán)利上，《決定》提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；
完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利；
允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；
保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)；
改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障；
在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種形式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益，等等。

　　在農(nóng)民的平等權(quán)利上，《決定》提出：堅(jiān)持以人為本，尊重農(nóng)民意愿，著力解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，保障農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)益，提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展；
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果；
必須擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居；
保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；
發(fā)展農(nóng)村基層民主，擴(kuò)大村民自治范圍，保障農(nóng)民享有更多更切實(shí)際的民主權(quán)利，等等�！稕Q定》突出以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面保障農(nóng)民權(quán)利，這在以前的各種政策文獻(xiàn)中并不多見。

　　在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地圍繞擴(kuò)展農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)與平等權(quán)利這兩個(gè)基本方面，大力推進(jìn)與之相適應(yīng)的制度建設(shè)與實(shí)踐創(chuàng)新。當(dāng)前，擴(kuò)展農(nóng)民享有平等公民權(quán)利的切入點(diǎn)，在于盡快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果。

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