季衛(wèi)東：官員外逃的制度反思

　　最近幾年，“官員外逃”事件日益增多，不免產(chǎn)生桐風(fēng)驚心之慨。這種趨勢(shì)與舉國上下的公務(wù)員資格考試熱不斷升溫的場(chǎng)面相應(yīng)成趣，形同錢鐘書先生描述的“圍城”現(xiàn)象，構(gòu)成了一道很奇特的政治風(fēng)景線。

　　是范蠡功成身退、與西施泛舟江湖的古老傳說影響太深遠(yuǎn)？還是“狡兔死，走狗烹”的歷史教訓(xùn)太沉重？莫非政府里陶淵明式的人物突然多了起來，都玩起“不為五斗米折腰”的清高游戲？抑或民主法治觀念普及的結(jié)果，連當(dāng)權(quán)派也開始“用腳投票”啦？查看數(shù)千案例找原因，可以發(fā)現(xiàn)：其實(shí)什么都不是。只剩下經(jīng)濟(jì)犯罪者試圖避免懲罰這一最低級(jí)的動(dòng)機(jī)而已，只剩下數(shù)百億美元的巨額贓款被轉(zhuǎn)移到別國這一最簡單的事實(shí)而已。

　　不言而喻，與這種“官員外逃”相伴隨的，還有國家財(cái)富的兩次大規(guī)模流失：首先是損公肥私，然后再吃里扒外。當(dāng)統(tǒng)治集團(tuán)成員的卷逃效應(yīng)強(qiáng)大到一定程度時(shí)，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本市場(chǎng)根本就無從確立，人民的忍耐限度也很容易被打破，經(jīng)濟(jì)改革說不定要落得個(gè)“賠了夫人又折兵”的結(jié)局。因此，有關(guān)當(dāng)局不能不加強(qiáng)防范，加強(qiáng)制裁的力度，并在反洗錢、反貪污方面加強(qiáng)國際合作。

　　正是在這樣的背景下，從2008年春天開始，主管部門還加強(qiáng)了對(duì)因公出國的審查和限制。針對(duì)妻兒攜產(chǎn)移民、官員裸身從政的問題，輿論界甚至還有不給官員親屬出國護(hù)照之議。但不得不指出，諸如此類的禁令可是涉嫌侵犯人權(quán)的，也不利于全球化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際交流。即便承認(rèn)有關(guān)治標(biāo)舉措對(duì)于有些時(shí)候、有些地方或許難免，但在“上有政策、下有對(duì)策”的文化氛圍里能否真正行之有效，也還要打個(gè)很大的問號(hào)。

　　換個(gè)視角來觀察，貪官污吏紛紛掛冠遁走，倒也未必就完全沒有積極意義。當(dāng)反腐敗運(yùn)動(dòng)加大力度、動(dòng)真格時(shí)，政治嗅覺敏感、消息靈通的官員就會(huì)作出與地震前小爬蟲們類似的異常反應(yīng)，而首當(dāng)其沖的人們就更會(huì)感到恐慌，想趕緊逃之夭夭、躲避風(fēng)頭，或者至少是在行為上有所收斂。對(duì)于政府而言，這是敲山震虎的必然后果。對(duì)于廣大群眾而言，還很有些泄憤解氣的快感。

　　另外，在逐步貫徹民主法治理念的過程中，特權(quán)勢(shì)必受限制，官越來越不好當(dāng)了，所以對(duì)外逃的心理障礙就將大幅度減少。一旦腐敗分子大量退出，官場(chǎng)的風(fēng)氣變得比較清新，在人事方面的“劣幣驅(qū)逐良幣”趨勢(shì)會(huì)被扭轉(zhuǎn)，政治改革方面的一些重要舉措（例如高級(jí)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制）的推行也就比較容易暢通無阻了。排出污濁、引入清流，這也是壞事變好事的一個(gè)方面。當(dāng)然，這么說，并不是在主張對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪者網(wǎng)開一面，只想強(qiáng)調(diào)大規(guī)�！肮賳T外逃”也未必就表明局勢(shì)正在陷入絕望的道理。

　　對(duì)無數(shù)官員前赴后繼地貪污、受賄、然后離鄉(xiāng)背井這一令人尷尬的事實(shí)，恐怕不應(yīng)該僅以私欲或個(gè)人品質(zhì)為理由來解釋。退一步說，即使能歸咎于欲望和素養(yǎng)，也有必要深入追問，究竟是什么原因讓如此眾多的腐敗分子位高權(quán)重？如果他們本來心地善良，那就更要追問，究竟是什么原因讓好人也紛紛變壞？直面現(xiàn)實(shí)，坦陳真言，那就不得不承認(rèn)對(duì)既有的制度設(shè)計(jì)必須進(jìn)行一番反思。其實(shí)“官員外逃”以及“裸身做官”現(xiàn)象本身，就已經(jīng)充分揭示了權(quán)力精英們自己也對(duì)現(xiàn)行制度和實(shí)際做法持有懷疑和不信任，很缺乏安全感。正是基于這樣的考量，才有最高人民檢察院溫情勸返模式的推出。

　　但無論如何，“逃得了和尚，逃不了廟”�，F(xiàn)在到了重新審視那個(gè)巋然不動(dòng)的“廟”――結(jié)構(gòu)框架，或者制度――的時(shí)候。而在制度設(shè)計(jì)上探討解決官員經(jīng)濟(jì)犯罪和外逃問題，最關(guān)鍵的是爭取形成某種合理的機(jī)制，讓官員既沒有必要、也沒有可能沿著貪瀆之路下滑，因而也就無須外逃。

　　所謂“沒有必要”，是指薪俸足以養(yǎng)廉，待遇優(yōu)渥，而紀(jì)律極其嚴(yán)明，導(dǎo)致犯罪的結(jié)果往往是得不償失。如果違法所得較小、所失太大，當(dāng)事者自會(huì)在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上作出合理抉擇，沒有必要再對(duì)他三令五申，沒有必要把監(jiān)督機(jī)構(gòu)弄到重重復(fù)重重的程度。反過來，假如官員的行為方式和人生只是像黃仁宇教授在《萬歷十五年》第５章里描述的海瑞那樣：“尊重法律，乃是按照規(guī)定的最高限度執(zhí)行。如果政府發(fā)給官吏的薪給微薄到不夠吃飯，那也應(yīng)該毫無怨言地接受。這種信念有他自己的行動(dòng)作為證明：他官至二品，死的時(shí)候僅僅留下白銀20兩，不夠殮葬之資”。

　　那么防止“裸身做官”、“官員外逃”現(xiàn)象的舉措就很難普遍見效。

　　所謂“沒有可能”，是指在“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的前提條件下，對(duì)罪行的揭露比較及時(shí)、制裁比較公正，讓人不敢心存僥幸。在這里，與其強(qiáng)調(diào)嚴(yán)打重罰，莫如強(qiáng)調(diào)違法必糾、盡早盡量地破案起訴。另外，在這里，政治信息公開和表達(dá)自由具有特別重要的意義。因?yàn)楹谙洳僮鞯臓顟B(tài)為上下其手留有大量的機(jī)會(huì)，私下交易和一言堂則構(gòu)成貪污受賄的溫床，對(duì)由此產(chǎn)生的組織敗壞，只有透明化的陽光才是最佳防腐劑。為此，有必要敦促有關(guān)部門盡早制定政府倫理法，把公開人大常委和高級(jí)公務(wù)員的資產(chǎn)和收入狀況作為其中的核心內(nèi)容。

　　在確保“沒有可能”貪瀆方面，各種檢查、監(jiān)督、審計(jì)制度等當(dāng)然不可或缺，但這些機(jī)構(gòu)必須具有充分的自主性和威懾力量，不能停留在行政部門內(nèi)部自我監(jiān)察的水準(zhǔn)上。否則，就難免流于形式，無論疊床架屋多少層也不可能收到顯著成效。為了加強(qiáng)對(duì)官員權(quán)力的制約，首先必須把選舉、票決以及協(xié)商等民主決策方式結(jié)合起來，形成官員真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的體制。其次，要落實(shí)憲法規(guī)定的司法獨(dú)立原則，確保法院和檢察院嚴(yán)格按照法律處理案件，對(duì)任何人都不偏不倚。再者，還可以通過把行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與人民代表大會(huì)制度（尤其是立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)）以及法院的審判權(quán)相結(jié)合、或者改進(jìn)行政監(jiān)察專員（ombudsman）制度等方式，使之具有政治上的獨(dú)立地位。

　　面對(duì)外逃講內(nèi)省，只有在上述條件充分具備之后，“官員外逃”才會(huì)重新成為例外現(xiàn)象，而不至于演變成大規(guī)模攜產(chǎn)移民的社會(huì)問題，制度的合法性危機(jī)也才得以避免。

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