賀雪峰：取消農(nóng)業(yè)稅對國家與農(nóng)民關(guān)系的影響

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　　劉岳在談到取消農(nóng)業(yè)稅前后國家與農(nóng)民關(guān)系時(shí)，形容取消農(nóng)業(yè)稅前國家（通過縣鄉(xiāng)村）與農(nóng)民“打在一起”。鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民關(guān)系好不好？“打在一起”當(dāng)然是不好的，鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民收稅費(fèi)，農(nóng)民不愿交，兩邊玩捉迷藏，不時(shí)玩出格，被“焦點(diǎn)訪談” 曝光。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部倒是不再與農(nóng)民“打在一起”了，因?yàn)猷l(xiāng)村不再向農(nóng)民收稅費(fèi)，農(nóng)民的事情是農(nóng)民自己的事情，鄉(xiāng)村干部也有鄉(xiāng)村干部的事情。但取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的關(guān)系變好了嗎？不再打在一起卻并不是說兩邊的關(guān)系就因此一定變好了，而可能是沒有關(guān)系了。劉岳形象地將取消農(nóng)業(yè)稅前后的國家與農(nóng)民關(guān)系比喻為夫妻關(guān)系，取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民經(jīng)常地打在一起，正如夫妻經(jīng)常地吵嘴鬧些矛盾；
取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部與村民之間不再有聯(lián)系，就好比夫妻之間不再講話。夫妻之間不講話并不是關(guān)系更好了，而是關(guān)系更加復(fù)雜和微妙了。劉岳這個(gè)形象的比喻，對于我們理解當(dāng)前國家與農(nóng)民關(guān)系，大有啟示。

　　申端鋒寫過一篇文章討論取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的變化，其要義是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村干部以前的硬任務(wù)，包括收稅費(fèi)和計(jì)劃生育工作等，都不再重要了，相反，以前并不重要的工作，如各種表冊數(shù)據(jù)的上報(bào)，反而被硬考核起來。他將這種狀況稱為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村工作中出現(xiàn)了“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”。問題是，為什么取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會要求村干部完成那些軟指標(biāo)？

　　丁為調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的運(yùn)作，也看到了類似申端鋒看到的現(xiàn)象。丁為發(fā)現(xiàn)，在取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的地位較低，運(yùn)作中有更多行政的邏輯，大約相當(dāng)于縣鄉(xiāng)行政的一個(gè)職能部門；
而在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的地位提高了，縣鄉(xiāng)行政更加尊重司法的獨(dú)立性了，運(yùn)作中有了更多司法邏輯。丁為敏銳地指出，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的運(yùn)作看起來似乎更加遵循司法的邏輯了，其實(shí)不過是政法邏輯的另一種延續(xù)。

　　劉岳、申端鋒和丁為是從不同角度討論取消農(nóng)業(yè)稅對國家與農(nóng)民關(guān)系的影響，十分有趣。問題是，取消農(nóng)業(yè)稅是如何改變國家與農(nóng)民關(guān)系的？

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　　取消農(nóng)業(yè)稅前，尤其是1994年中央財(cái)政改革，地方和中央“分灶吃飯”以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政一直緊張，地方政府可謂“權(quán)小責(zé)重”。“權(quán)小”包括行政權(quán)力和財(cái)政權(quán)力都小，“責(zé)重”是指承擔(dān)的自上而下各種任務(wù)繁重。1990年代中央農(nóng)村政策的失誤，使“中央請客、地方買單”成為常規(guī)，地方政府幾乎總是處于財(cái)政高度緊張而不堪應(yīng)付的狀態(tài)。尤其是在中西部農(nóng)村地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政日漸緊張，嚴(yán)重依賴從農(nóng)民那里提取稅收資源，以應(yīng)對諸如政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)、教師工資發(fā)放以及壓力型體制下的各種達(dá)標(biāo)升級要求�？h鄉(xiāng)必須有固定的財(cái)政收入來源，否則將會面對巨大的自上而下“一票否決”的壓力。例如，如果縣鄉(xiāng)政府不能籌集到足夠發(fā)放教師工資的財(cái)政收入，教師工資發(fā)放不出來，引發(fā)上訪，縣鄉(xiāng)政府就會面臨巨大的壓力。

　　在中西部農(nóng)村地區(qū)，越來越多的自上而下的達(dá)標(biāo)升級任務(wù)和相對固定的財(cái)政收入來源，使縣鄉(xiāng)政府不得不在正式的稅費(fèi)以外向農(nóng)民加收攤派。農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，農(nóng)民越來越不愿意交納稅費(fèi)。

　　縣鄉(xiāng)政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民越來越不愿交納稅費(fèi)，這樣，逐漸產(chǎn)生了一個(gè)嚴(yán)重后果，就是縣鄉(xiāng)政府不得不先解決財(cái)政收入保障的問題，并因此首先要解決從農(nóng)民那里提取資源的能力問題�？h鄉(xiāng)政府必須首先從農(nóng)民那里成功收取稅費(fèi)，然后才能做成其他事情。能否成功收取稅費(fèi)，越來越成為衡量縣鄉(xiāng)政府工作好壞的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。

　　縣鄉(xiāng)政府從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)并非容易的事情，但無論多么困難，都必須將稅費(fèi)收取上來，否則，便不可能辦成其他任何事情，便會被財(cái)政困境所“一票否決”。面對越來越不愿交納稅費(fèi)的農(nóng)民，為了將稅費(fèi)收取上來，縣鄉(xiāng)政府就不得不想出各種可能的辦法，在灰色甚至黑色地帶采取措施。收取稅費(fèi)是迫在眉睫的危機(jī)，無論如何，縣鄉(xiāng)政府首先要將這個(gè)危機(jī)應(yīng)對過去，那怕留下嚴(yán)重的后遺癥。

　　在應(yīng)對收取稅費(fèi)這個(gè)迫在眉睫的危機(jī)時(shí)，縣鄉(xiāng)政府可能會不擇手段。能否收取稅費(fèi)是成與敗的關(guān)系，是有和無的關(guān)系，而非多與少的關(guān)系。不擇手段收取稅費(fèi)，只要能夠?qū)⒍愘M(fèi)收取上來，縣鄉(xiāng)政府就可以應(yīng)對迫在眉睫的危機(jī)。而不擇手段可能產(chǎn)生的嚴(yán)重惡果，即使有，也只是可能的有和可以延后的有。

　　縣鄉(xiāng)政府的不擇手段，我曾在“試論20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯”一文中，從鄉(xiāng)村利益共同體的結(jié)成方面進(jìn)行討論。鄉(xiāng)村利益共同體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了從農(nóng)民那里將稅費(fèi)收取上來，而縱容乃至鼓勵(lì)村干部獲取灰色利益，包括搭車收費(fèi)，變賣公產(chǎn)，貪污公款等。村干部的謀利行為，引起村民的強(qiáng)烈不滿，村民上訪告狀，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻想方設(shè)法保護(hù)村干部、包庇村干部。得到灰色好處且受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)包庇的村干部，會竭力完成縣鄉(xiāng)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)。在這個(gè)過程中，由于村民不愿交納稅費(fèi)，以及干群對立，那些老好人式的村干部退出了村莊政治舞臺，而那些強(qiáng)悍的村干部上臺來。

　　縣鄉(xiāng)政府的不擇手段，當(dāng)然不只是縱容乃至鼓勵(lì)了村干部的謀利行為從而獲取村干部在稅費(fèi)收取上的支持，而且會調(diào)動所有可以調(diào)用的資源，來完成向農(nóng)民收稅費(fèi)這一基本任務(wù)。舉例來說，公檢法司、七站八所，都是縣鄉(xiāng)政府可以借用過來向農(nóng)民收稅費(fèi)的工具。公檢法司和七站八所的工作人員或者權(quán)威象征，被縣鄉(xiāng)行政廣泛地借用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所被縣鄉(xiāng)政府調(diào)動起來介入農(nóng)村稅費(fèi)征收，在一些地方甚至引發(fā)惡性事件，因此公安部不得不下發(fā)文件規(guī)定公安人員不得再介入到農(nóng)村稅費(fèi)收取事務(wù)。同時(shí)，最高人民法院下文要求各級人民法院不得受理農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件。

　　縣鄉(xiāng)政府還可能組織各種稅費(fèi)征收小分隊(duì)，辦“農(nóng)民負(fù)擔(dān)學(xué)習(xí)班”，等等，以將稅費(fèi)順利收取上來，從而維持縣鄉(xiāng)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，并因此有可能從中謀取個(gè)人好處。農(nóng)民越是不愿交稅費(fèi)，國家越是規(guī)定不允許用某些手段向農(nóng)民收取稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)政府就越是要不擇手段地創(chuàng)造出新的收取稅費(fèi)的辦法出來。即使出現(xiàn)了惡性事件并因此被上級查處，一些人因此丟官，其他地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府也不得不繼續(xù)這些危險(xiǎn)的游戲。

　　當(dāng)然還有其他的可以被縣鄉(xiāng)政府想出來的應(yīng)對危機(jī)的辦法，其中之一是不計(jì)后果地高息借貸以緩解眼前的財(cái)政危機(jī)�？h鄉(xiāng)政府利用僅有的政府信用到處借貸，或鼓勵(lì)村干部去高息借貸，縣鄉(xiāng)政府拆東墻補(bǔ)西墻。這樣下來，數(shù)十年建立起來的政府信用，在很短的時(shí)間就耗盡了，更大的危機(jī)因此而到來。

　　縣鄉(xiāng)政府甚至還可能有意識地借灰色勢力來對付不愿交納稅費(fèi)的農(nóng)民，就如有些地方借灰色勢力來對付不愿拆遷的農(nóng)民一樣。因?yàn)榭h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說“稅費(fèi)任務(wù)一定要完成，用什么辦法我不管”�？h政府也會補(bǔ)充說“不能用違法的辦法”。但既然是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成有時(shí)幾乎是沒有可能完成的任務(wù)，不違法又有什么辦法？

　　總之，取消農(nóng)業(yè)稅前，因?yàn)橥瓿啥愘M(fèi)任務(wù)的巨大壓力，而使縣鄉(xiāng)政府竭盡所能乃至不擇手段地完成稅費(fèi)任務(wù)。雖然還有很多事情要做，雖然善政美譽(yù)都重要，縣鄉(xiāng)政府卻可能顧不得這么多了。這樣一來，縣鄉(xiāng)政府就到了李昌平所說“非法生存”的邊緣。這正是農(nóng)村稅費(fèi)改革前廣大中西部農(nóng)村的真實(shí)寫照。農(nóng)村稅費(fèi)改革也因此不得不進(jìn)行。

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　　稅費(fèi)改革至取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府來自農(nóng)村的財(cái)政收入大幅度減少，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)成為問題。不過，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入雖然減少，卻不再是不努力從農(nóng)村盡職盡責(zé)收取稅費(fèi)的結(jié)果，而是中央推進(jìn)稅費(fèi)改革的后果。也因此，縣鄉(xiāng)政府不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中小學(xué)教師發(fā)不出工資，基本公共品無法供給，就都不再是縣鄉(xiāng)政府的責(zé)任，而是中央政策的責(zé)任�？h鄉(xiāng)政府不再擔(dān)心財(cái)政收入不足這個(gè)過去一直壓在頭上讓人無法喘息的巨大危險(xiǎn)，縣鄉(xiāng)政府終于從向農(nóng)民收取稅費(fèi)的巨大壓力中解脫出來。

　　中央政府必須解決取消農(nóng)業(yè)稅之后縣鄉(xiāng)政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)問題，因而大規(guī)模向縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)推進(jìn)與稅費(fèi)改革相配套的鄉(xiāng)村行政體制改革，以減少鄉(xiāng)村財(cái)政支出。無論如何，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)財(cái)政收入不足，因其不再能隨意向農(nóng)民收取稅費(fèi)，因此不再有能力通過自己的努力來增加財(cái)政收入。財(cái)政收入不足雖然會影響縣鄉(xiāng)的基本秩序，這卻不再是縣鄉(xiāng)政府自身不努力完成財(cái)政收入任務(wù)所引起的，因此不再是縣鄉(xiāng)政府的責(zé)任。

　　一旦縣鄉(xiāng)政府從不擇手段向農(nóng)民收取稅費(fèi)的壓力和危險(xiǎn)中解脫出來，則縣鄉(xiāng)政府在收取稅費(fèi)過程中“不擇手段”所具有的風(fēng)險(xiǎn)，立即成為縣鄉(xiāng)政府所敏感的問題。過去為收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而不得不在灰色地帶想種種辦法，政府官員有強(qiáng)烈投機(jī)心理，希望不出事就將收稅費(fèi)任務(wù)完成，盡管不擇手段可能出事，但不能完成稅費(fèi)任務(wù)卻必然出事（被上級以“沒有完成財(cái)政收入任務(wù)”而“一票否決”）。取消農(nóng)業(yè)稅后，必然要出的事沒有了，可能要出的事就極其重要了�？h鄉(xiāng)因此會注意手段，按程序辦事起來。

　　縣鄉(xiāng)按程序擇手段運(yùn)行，新的問題就產(chǎn)生了。一方面，縣鄉(xiāng)對各種風(fēng)險(xiǎn)更為敏感，因此愿意讓基層司法獨(dú)立運(yùn)作，愿意做出善舉，愿意按程序辦事，愿意注重軟指標(biāo)，愿意讓村民依法選舉村干部，等等。但是，縣鄉(xiāng)政府卻并非按照農(nóng)民的需求和偏好來做事，因?yàn)椴辉傧蜣r(nóng)民收稅費(fèi)，農(nóng)民無法再借拒交稅費(fèi)提高對縣鄉(xiāng)的談判能力，縣鄉(xiāng)可以按自己的邏輯和偏好做事情。

　　縣鄉(xiāng)按自己邏輯做事情的結(jié)果是形式上合理合法，實(shí)際上卻是沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是責(zé)任全都推掉，義務(wù)不愿承擔(dān)�？h鄉(xiāng)變得守法了，卻也不再有為農(nóng)民做好事的積極性了。

　　簡單地說，取消農(nóng)業(yè)稅后，由于不再有不能完成財(cái)政收入任務(wù)及由此而起的“一票否決”的壓力，縣鄉(xiāng)政府就沒有必要再冒不擇手段所可能帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)，其行為邏輯也因此與取消農(nóng)業(yè)稅之前，有了巨大變化。這個(gè)變化的核心就是盡可能將責(zé)任推御，而將好處占有的官僚主義的邏輯，是將各種風(fēng)險(xiǎn)最小化而非取消農(nóng)業(yè)稅前愿意冒著巨大風(fēng)險(xiǎn)也要完成向農(nóng)民收取稅費(fèi)任務(wù)的邏輯。取消農(nóng)業(yè)稅前，縣鄉(xiāng)政府的行為邏輯是收益最大化的邏輯，而取消農(nóng)業(yè)稅后則是風(fēng)險(xiǎn)最小化的邏輯。

　　風(fēng)險(xiǎn)最小化的邏輯，就是形式上合理合法實(shí)質(zhì)上卻不管實(shí)際情況的官僚主義邏輯，就是不作為的邏輯，就是不出問題的邏輯。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于不再指望村干部協(xié)助收取稅費(fèi)，而不再關(guān)心由誰來當(dāng)村干部；
村民對村干部不滿而向上舉報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再愿意包庇護(hù)短；
村干部與村民發(fā)生矛盾，村干部也不再有希望得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)有力支持，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，這是不可思議的事情。村干部得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)有力的支持，在村務(wù)管理的各個(gè)方面，就更加傾向于不作為。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)期待村干部著眼鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大局”，因此傾向于變通村干部選任的相關(guān)制度安排，取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取稅費(fèi)的“大局”不存在了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就沒有必要頂著違反《村委會組織法》和反對民主的壓力而去變通制度。村委會選舉成了村莊內(nèi)部的事情，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)心的是村莊選舉不要出“亂子”，選上誰當(dāng)村干部則不要重。不只是誰當(dāng)村干部不重要，而且誰當(dāng)村支書，對不愿作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不重要。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更愿意借此來表達(dá)其對民主這個(gè)好詞的傾慕之情。湖北省在2005年的村兩委換屆中規(guī)定，一般由當(dāng)選村委會主任的黨員擔(dān)任村支書，不是黨員的村委會主任要培養(yǎng)入黨然后再任村支書。這樣，因?yàn)槿∠�農(nóng)業(yè)稅，以前強(qiáng)固的鄉(xiāng)村利益共同體，在中西部的絕大多數(shù)農(nóng)村迅速瓦解，農(nóng)村民主或村民自治，就主要成為村莊內(nèi)部各種力量平衡的結(jié)果，而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的操控關(guān)系較小。

　　表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)性的“七站八所”的關(guān)系上，就是縣鄉(xiāng)政府不再關(guān)心“七站八所”。“七站八所”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共事業(yè)部門，與農(nóng)民的生產(chǎn)生活關(guān)系十分密切，并為農(nóng)民提供基本的公共品。取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)民的生產(chǎn)狀況與縣鄉(xiāng)政府收取稅費(fèi)能力有密切關(guān)系，縣鄉(xiāng)政府傾向有一個(gè)強(qiáng)有力的農(nóng)村公共服務(wù)部門，為農(nóng)民的生產(chǎn)和生活提供基本保障。因?yàn)槭杖《愘M(fèi)而在縣鄉(xiāng)與農(nóng)民之間建立有（雖然很弱）相互期待和相互制約的關(guān)系。同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府可以從七站八所借用人力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作尤其是收取稅費(fèi)工作中，“下去一把抓，回來再分家”和“分片包干”，在較短時(shí)間相對有效地完成諸如收取稅費(fèi)等中心任務(wù)。但是，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要“七站八所”的工作人員協(xié)助收取稅費(fèi)，也無需“七站八所”人員“分片包干”和“駐村蹲點(diǎn)”來完成硬的集中的中心任務(wù)。縣鄉(xiāng)政府不關(guān)心農(nóng)民的生產(chǎn)與生活狀況，因?yàn)檗r(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況與縣鄉(xiāng)政府的工作實(shí)績基本無關(guān)，比如，出現(xiàn)嚴(yán)重水旱災(zāi)害，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以輕易解釋為天災(zāi)，而可以不考慮組織農(nóng)民抗災(zāi)救害，對此上級也無法考核。正是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的自然風(fēng)險(xiǎn)，使上級無法建立有效的考評縣鄉(xiāng)政府在為農(nóng)民提供“救濟(jì)”方面的作為狀況。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)民生產(chǎn)生活中的不作為，雖然使農(nóng)民的利益受到極大損害，卻不會對縣鄉(xiāng)政府的“成績”構(gòu)成威脅。也因此，縣鄉(xiāng)政府更愿意將為農(nóng)民提供公共服務(wù)的“七站八所”當(dāng)作負(fù)擔(dān)。這正是取消農(nóng)業(yè)稅后，全國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中，會有縣鄉(xiāng)政府積極將“七站八所”推向市場化的理由。

　　表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府與公檢法司等政法部門的關(guān)系上，取消農(nóng)業(yè)稅之前，縣鄉(xiāng)政府十分愿意借公檢法司的威懾力量，來強(qiáng)化政府向農(nóng)民收取稅費(fèi)的能力。公檢法司受到縣鄉(xiāng)政府強(qiáng)大的壓力，而不得不在向農(nóng)民收取稅費(fèi)的過程中予以配合，并可能引發(fā)惡性案件，以至最終中央出臺政策規(guī)定，在向農(nóng)民收取稅費(fèi)過程中，嚴(yán)禁使用“專政機(jī)關(guān)”的力量。取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府不再需要借公檢法司的權(quán)威來向農(nóng)民收錢，也因此，縣鄉(xiāng)政府樂意于由公檢法司獨(dú)立運(yùn)作辦案，司法部門的獨(dú)立性也因此大漲，司法本身的某些邏輯因此可能有了一些自主的空間�？傊�，取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府與村一級，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，與司法部門的關(guān)系，都發(fā)生了巨大變化，這種變化既緣于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的變化，又是國家與農(nóng)民關(guān)系變化的一個(gè)有機(jī)組成部分。

　　（四）

　　而正是取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的變化，為我們采取相應(yīng)政策提供了空間。取消農(nóng)業(yè)稅之前，在中西部農(nóng)村地區(qū)，村民自治容易流于形式，其原因之一，就是縣鄉(xiāng)政府迫于強(qiáng)大的收取稅費(fèi)的壓力，而要求村干部既有意愿又有能力為縣鄉(xiāng)政府收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間容易結(jié)成利益共同體。一旦鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體，無論什么樣的制度都不再可能有效實(shí)施，村民自治因此難以落實(shí)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅則使鄉(xiāng)村利益共同體不再有存續(xù)下去的理由。原因很簡單，在村級資源不多的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有意愿為村干部提供庇護(hù)，不再指望村干部協(xié)助收稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么要去冒變通制度操縱選舉及架空村民自治的風(fēng)險(xiǎn)？而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再操縱村民自治，村莊內(nèi)部力量就可能憑借一些制度安排來實(shí)行村民自治，發(fā)育村莊內(nèi)部的力量。尤其是在村莊可以掌握一定資源時(shí)（如可以由國家向每個(gè)行政村每年轉(zhuǎn)移定額的用于公共事業(yè)的資金，或村莊具有對集體土地的一定支配權(quán)），這就可能在村莊中，憑借“少數(shù)服從多數(shù)”的民主決策原則，為村民提供最基本的生產(chǎn)和生活所需公共品。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”脫離了縣鄉(xiāng)要求協(xié)助收稅費(fèi)的壓力，也還可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成其他中心性工作。而一旦“七站八所”不再下到農(nóng)村收取稅費(fèi)，“七站八所”就更容易與農(nóng)民建立休戚與共的利益聯(lián)系�！捌哒景怂�”不再去包片收稅了，因此正好可以為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活秩序上的服務(wù)了。當(dāng)縣鄉(xiāng)政府不再指望“七站八所”協(xié)助收稅，因此正好可以監(jiān)督它們?yōu)檗r(nóng)民提供服務(wù)的狀況。

　　縣鄉(xiāng)政府在取消農(nóng)業(yè)稅后，往往傾向在農(nóng)村事務(wù)中不作為。這種不作為傾向，若有村民自治和“七站八所”發(fā)揮積極作用來補(bǔ)救，情況就不見得太壞。而當(dāng)前正在推展的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，則可以在那些易于考評的方面，給縣鄉(xiāng)政府提出一定要求，讓縣鄉(xiāng)政府有一些壓力與動力。在干群關(guān)系較為緩和（當(dāng)然，并不因此見得就好）的情況下，開展對縣鄉(xiāng)干部的“八榮八恥”教育，也不失為一個(gè)辦法。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國家與農(nóng)民關(guān)系的確是發(fā)生了巨大變化。我們要理解這種變化，就不能以取消農(nóng)業(yè)稅之前的縣鄉(xiāng)行為邏輯來作為當(dāng)前和未來農(nóng)村政策安排的基礎(chǔ)。我們必須看到取消農(nóng)業(yè)稅從根本上改變了國家與農(nóng)民關(guān)系，也從而從根本上改變了縣鄉(xiāng)行為的邏輯。新的農(nóng)村政策設(shè)計(jì)既要應(yīng)對這種改變的挑戰(zhàn)，又要利用這種改變所提供的可能機(jī)會。

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