叢日云：全球治理、聯(lián)合國(guó)改革與中國(guó)政治發(fā)展

　　內(nèi)容提要：在全球化的時(shí)代，聯(lián)合國(guó)作為最大的國(guó)際組織，正在進(jìn)行一系列改革以承擔(dān)起全球治理的使命。這些改革給中國(guó)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。中國(guó)需要對(duì)政府的角色重新定位，更新主權(quán)觀念，培育國(guó)內(nèi)成熟的公民社會(huì)，推動(dòng)世界公民意識(shí)的形成，以適應(yīng)全球治理時(shí)代的國(guó)際形勢(shì)，發(fā)揮中國(guó)在全球事務(wù)中應(yīng)有的作用。參與全球治理也會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)的政治改革起到積極的推動(dòng)作用。

　　一、進(jìn)入全球治理時(shí)代的聯(lián)合國(guó)

　　全球化的進(jìn)程已經(jīng)將全球治理的任務(wù)提到當(dāng)代人類面前。聯(lián)合國(guó)作為最大的國(guó)際組織，其成員的普遍性和工作范圍的廣泛性是獨(dú)一無(wú)二的。面對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，它正在由以維護(hù)世界和平為首要任務(wù)的國(guó)際組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)全球治理使命的世界組織。在思考聯(lián)合國(guó)改革的方向時(shí)，一些人遵循著傳統(tǒng)民族國(guó)家建構(gòu)的思路，希望將聯(lián)合國(guó)改造成世界政府；
另一些人頑固地堅(jiān)持傳統(tǒng)的主權(quán)觀念，反對(duì)聯(lián)合國(guó)在各主權(quán)國(guó)家并立的國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)中有任何積極的作為。在兩極之間，多數(shù)人認(rèn)同全球治理(global governance)的思路，即聯(lián)合國(guó)由主權(quán)國(guó)家間的國(guó)際組織轉(zhuǎn)變成容納多種政治行為體的世界組織，承擔(dān)起解決全球問(wèn)題的任務(wù)，各行為體通過(guò)談判、協(xié)商的方式，制訂國(guó)際行為準(zhǔn)則，并監(jiān)督其執(zhí)行。

　　中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，也是聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一，對(duì)聯(lián)合國(guó)的改革和今后承擔(dān)的使命具有重大責(zé)任。聯(lián)合國(guó)的全球治理是否屬于真正民主的管理方式，是否能有效地解決人類面臨的問(wèn)題，中國(guó)在其中的角色舉足輕重。全球治理只是一種處理人類事務(wù)的方式，它能否帶來(lái)世界的和平、公正與繁榮，全賴世界人民以何種方式來(lái)參與全球治理過(guò)程。全球治理的生命力在于全球性的廣泛參與，當(dāng)我們規(guī)劃全球治理的前景時(shí)，我們需要審視，占世界人口五分之一的中國(guó)，它的政府、它的社會(huì)和它的公民是否作好了足夠的準(zhǔn)備，迎接全球治理時(shí)代的到來(lái)，面對(duì)一個(gè)在組織結(jié)構(gòu)和工作方式上全新的聯(lián)合國(guó)?

　　通過(guò)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的考察，我們發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)向全球治理的轉(zhuǎn)變給中國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了能夠積極負(fù)責(zé)地參與聯(lián)合國(guó)全球治理工作，中國(guó)有一些特殊困難需要解決。

　　二、全球治理中政府新的角色定位

　　適應(yīng)全球治理的需要，聯(lián)合國(guó)在組織結(jié)構(gòu)上的主要變化在于由原來(lái)單一的主權(quán)國(guó)家組織和政府間組織，變成容納多種政治行為體，包括區(qū)域性組織、民族國(guó)家、非政府組織、跨國(guó)公司或企業(yè)、公民的多元復(fù)合體系。這種變革需要對(duì)主權(quán)國(guó)家政府在世界事務(wù)中的作用重新定位和對(duì)其行為方式重新調(diào)整。能否適應(yīng)這個(gè)變革，是對(duì)中國(guó)政府提出的一個(gè)挑戰(zhàn)。

　　承擔(dān)起全球治理的責(zé)任，是社會(huì)發(fā)展對(duì)聯(lián)合國(guó)提出的客觀要求。聯(lián)合國(guó)如果不能承擔(dān)起這一使命，則會(huì)降低其地位，甚至有被邊緣化的可能。這是中國(guó)政府所不愿看到的。中國(guó)政府一方面堅(jiān)持在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的作用，反對(duì)拋開或繞過(guò)聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)，如以八國(guó)首腦會(huì)議行使對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，以北約取代安理會(huì)承擔(dān)維和職能等。另一方面，中國(guó)政府對(duì)聯(lián)合國(guó)向全球治理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變心理準(zhǔn)備不充分，且懷有重重疑慮。

　　中國(guó)政府的主要擔(dān)心是聯(lián)合國(guó)組織結(jié)構(gòu)的改革會(huì)降低政府在聯(lián)合國(guó)的相對(duì)地位，從而使國(guó)家主權(quán)受到侵害。

　　全球治理是由多層級(jí)和多元復(fù)合體構(gòu)成的組織體系和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主權(quán)國(guó)家的政府只是其多層級(jí)系列中的一級(jí)，多元復(fù)合體中的一員，雖然在可見是未來(lái)仍將是最重要的一級(jí)和最重要的一員。從縱向上看，國(guó)家已經(jīng)從壟斷政治權(quán)力的惟一最高的政治實(shí)體跌落到“全球體系——區(qū)域組織——國(guó)家——地區(qū)(和社區(qū))——民間組織——個(gè)人”連續(xù)體的一個(gè)中間環(huán)節(jié)的位置；
從橫向上看，它成為在聯(lián)合國(guó)中與區(qū)域性組織、跨國(guó)公司、國(guó)際間非政府組織并列的多元主體之一。此外，國(guó)家內(nèi)的各種政治行為體以往只是通過(guò)國(guó)家進(jìn)入聯(lián)合國(guó)，或由政府作為它們?cè)诼?lián)合國(guó)的代表，今后，他們?cè)谟械膱?chǎng)合仍以主權(quán)國(guó)家為其代表，另一些場(chǎng)合，則會(huì)越過(guò)主權(quán)國(guó)家，與其它國(guó)家同類組織聯(lián)合，直接參與聯(lián)合國(guó)組織協(xié)調(diào)的全球治理活動(dòng)。這樣，政府就面臨新的上下左右關(guān)系，或從上下左右多種角度遇到挑戰(zhàn)。國(guó)家仍然是“對(duì)資源和價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配”的主體，也以這個(gè)主體的身份參與全球資源和價(jià)值的權(quán)威性分配。但它已不再是惟一的主體，而必須在很大程度上容納其它行為體進(jìn)入這一程序，與其它行為體合作、協(xié)商、達(dá)成一致并相互監(jiān)督。

　　中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)這樣一種角色轉(zhuǎn)變有著特殊的困難。

　　從歷史傳統(tǒng)上看，古代中國(guó)一直將國(guó)際關(guān)系理解為中國(guó)的朝廷與周邊國(guó)家朝廷的關(guān)系，只知皇權(quán)(王權(quán))而不知國(guó)權(quán)，更不能承認(rèn)除朝廷以外的其它政治實(shí)體的對(duì)等地位。以政治上的“宣德于外”和經(jīng)濟(jì)上的“厚往薄來(lái)”為基礎(chǔ)的朝貢體制成為調(diào)解國(guó)際關(guān)系的基本模式。[1]在這種關(guān)系中，中國(guó)的朝廷以居高臨下的態(tài)勢(shì)對(duì)待周邊國(guó)家，對(duì)它們可以采取懷柔或照顧的政策，但卻不會(huì)有尊重和平等。甚至到18世紀(jì)末，當(dāng)國(guó)力已遠(yuǎn)超出中國(guó)的英國(guó)使團(tuán)來(lái)到中國(guó)時(shí)，中國(guó)朝廷仍頑固地要將其納入這個(gè)朝貢體系中。[2]按古代儒家觀念，“修身、齊家、治國(guó)、平天下”形成一個(gè)連貫的整體，“天下”秩序就是父家長(zhǎng)統(tǒng)治的家庭關(guān)系和皇權(quán)至上的國(guó)家秩序的自然延伸，是以皇帝及其朝廷為中心的層層環(huán)繞的同心圓結(jié)構(gòu)，周邊國(guó)家在理論上或觀念上以較為松散的方式被納入皇權(quán)主宰的“天下”秩序中。由平等的主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的多元國(guó)際體系是中國(guó)人所不熟悉的。直到19世紀(jì)中期，中國(guó)與任何國(guó)家還不存在現(xiàn)代的主權(quán)國(guó)家之間的外交關(guān)系。

　　近代中國(guó)人的世界觀經(jīng)歷了列文森(Joseph R.Levenson)所說(shuō)的由“天下”到“國(guó)家”的過(guò)程。[3]然而中國(guó)人是在經(jīng)歷了一次次失敗后被迫接受平等的主權(quán)國(guó)家體系的，在這個(gè)體系中，中國(guó)人的直接感受卻是屈辱。傳統(tǒng)的天朝觀念與近代屈辱的歷史的強(qiáng)烈反差，在中國(guó)人集體意識(shí)產(chǎn)生深刻影響，使之對(duì)維護(hù)民族國(guó)家主權(quán)有著特別的敏感。在傳統(tǒng)的天朝地位喪失后，傳統(tǒng)的天朝觀念雖然受到嚴(yán)重打擊，但卻并沒有完全消失，它與現(xiàn)代的民族主權(quán)觀念相結(jié)合，有時(shí)會(huì)表現(xiàn)為頑強(qiáng)的國(guó)家本位、國(guó)家至上觀念，以及對(duì)西方主導(dǎo)的國(guó)際秩序的拒斥心理。

　　從這個(gè)角度或許可以部分地解釋中國(guó)對(duì)主權(quán)受到侵蝕而表現(xiàn)出的敏感。無(wú)疑，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，與其它一些發(fā)展中國(guó)家一樣，需要借助于民族主權(quán)的人為屏障，抵擋政治、經(jīng)濟(jì)和文化全球化洶涌浪潮的沖擊。但是，另一方面，中國(guó)又需要通過(guò)擴(kuò)大開放，融入國(guó)際社會(huì)的主流，來(lái)發(fā)展自己。如何在兩者之間掌握微妙而脆弱的平衡，是中國(guó)政府面對(duì)的一個(gè)難題。

　　目前，在許多中國(guó)人的觀念中，對(duì)新的世界秩序的圖景是模糊的，甚至沒有任何概念。在他們的觀念中，世界秩序仍是單一的主權(quán)國(guó)家——由其合法政府代表——的體系，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的全球治理的趨勢(shì)或視而不見，或輕蔑地予以拒絕。有的學(xué)者傾向于認(rèn)為，全球治理是西方國(guó)家侵蝕發(fā)展中國(guó)家主權(quán)的一個(gè)陰謀，有的學(xué)者相信，將全球問(wèn)題的解決訴諸于全球治理是一種幻想。

　　但也有一些學(xué)者對(duì)全球治理的趨勢(shì)作出了積極的回應(yīng)。有的學(xué)者提出，主權(quán)是個(gè)歷史范疇，是需要不斷變化和充實(shí)的。[4]還有的學(xué)者提出一種新的思路，即對(duì)“主權(quán)范疇從絕對(duì)性的理解轉(zhuǎn)向相對(duì)性的理解，從不可分割的理解轉(zhuǎn)向可部分讓渡的認(rèn)識(shí)，從主權(quán)與使用權(quán)、管轄權(quán)之間的定性式統(tǒng)一轉(zhuǎn)向功能式區(qū)分等�！彼麄冋J(rèn)為，“全球化向國(guó)家中心型秩序提出了挑戰(zhàn)，但是，國(guó)家主權(quán)在受到一定侵蝕的同時(shí)，仍然是國(guó)際關(guān)系變革與發(fā)展的基石�！薄安粦�(yīng)該抽象地為堅(jiān)持主權(quán)而堅(jiān)持主權(quán)，而應(yīng)該為獲得國(guó)家利益最大化而體現(xiàn)主權(quán)的價(jià)值�！鞭D(zhuǎn)移或讓渡部分主權(quán)的行為不等于放棄或出讓國(guó)家利益。對(duì)主權(quán)的自主限制與合理自愿讓渡恰恰是國(guó)家意志的充分表達(dá)，也是國(guó)家能力的最現(xiàn)實(shí)的充分表達(dá)。[5]

　　歷史已經(jīng)告訴我們，在主權(quán)國(guó)家平等原則已在西方得到確立的時(shí)代，中國(guó)人仍固守傳統(tǒng)的天朝秩序，結(jié)果只能一再蒙羞受辱�，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展又告訴我們，當(dāng)絕對(duì)的、排他式的國(guó)家（民族）主權(quán)已經(jīng)過(guò)時(shí)，世界走向一體化、有機(jī)化的趨勢(shì)十分強(qiáng)勁，全球治理時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨時(shí)，如果仍固守傳統(tǒng)的主權(quán)觀念，與18—19世紀(jì)固守天朝觀念一樣不合時(shí)宜。它既會(huì)損害自身的發(fā)展，也會(huì)對(duì)全球問(wèn)題的解決產(chǎn)生負(fù)面影響。

　　由于國(guó)內(nèi)政治發(fā)展水平和政治發(fā)展道路的特殊性，使中國(guó)對(duì)按西方觀念建立起來(lái)的聯(lián)合國(guó)的組織形式和運(yùn)作方式有不適應(yīng)性的一面。目前聯(lián)合國(guó)的組織形式源于西方文化，是西方國(guó)家在國(guó)內(nèi)形成的組織文化運(yùn)用于國(guó)際領(lǐng)域的結(jié)果。聯(lián)合國(guó)的基本理念、原則、規(guī)范、組織形式、運(yùn)作方式、程序等，都源于西方，是西方社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的外化。它們與中國(guó)人所熟悉的組織形式及運(yùn)作方式完全不同。

　　西方是多元社會(huì)，各種利益集團(tuán)以合法的方式在公共領(lǐng)域展開競(jìng)爭(zhēng)。西方政治家習(xí)慣于以協(xié)商、討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)的方式解決政治問(wèn)題。西方以分權(quán)制衡為特色的政治體制也是分散和多元的，各平等的權(quán)力主體間需要處理復(fù)雜的橫向關(guān)系。但中國(guó)人長(zhǎng)期生活在金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)和君—臣關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)中，習(xí)慣于在縱向維度上處理政治關(guān)系，不善于橫向政治關(guān)系的協(xié)調(diào)。在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中，協(xié)調(diào)平等的政治主體間關(guān)系的文化資源是非常貧乏的。

　　聯(lián)合國(guó)向全球治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展走向也是由西方主導(dǎo)的。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治(government)向治理（governance）的轉(zhuǎn)變首先出現(xiàn)在西方社會(huì)，它先被用于市政學(xué)，用于解決城市和地方問(wèn)題，而后上升到國(guó)家中央政府層面。最近十幾年，西方人主導(dǎo)的國(guó)際組織又將他們?cè)趪?guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)用于國(guó)際層面，處理一些全球性問(wèn)題。所以在發(fā)達(dá)國(guó)家，先在地方事務(wù)和國(guó)家層面上接受了治理的觀念，學(xué)會(huì)了治理的行為方式，養(yǎng)成了治理的習(xí)慣，而后應(yīng)用到國(guó)際事務(wù)中。而中國(guó)政府和政治家卻沒有在國(guó)內(nèi)相應(yīng)的經(jīng)歷。西方政治家在很大程度上可以將國(guó)內(nèi)獲得的經(jīng)驗(yàn)用于國(guó)際組織，而中國(guó)政治家在國(guó)內(nèi)的施政經(jīng)驗(yàn)和行為習(xí)慣卻與全球治理的方式相差甚遠(yuǎn)。政府官員不習(xí)慣于與其它政治行為體共享權(quán)力，與它們建立調(diào)和而不是支配的關(guān)系，并通過(guò)共同的參與、談判、協(xié)調(diào)活動(dòng)來(lái)解決共同關(guān)心的問(wèn)題。這構(gòu)成對(duì)政府行為方式的挑戰(zhàn)。

　　全球治理帶來(lái)的另一問(wèn)題，是對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)政治構(gòu)成的影響。中國(guó)近幾十年來(lái)走上一條特殊的政治發(fā)展道路，雖然經(jīng)歷了20多年的改革，但中國(guó)采行的政治模式與世界上多數(shù)國(guó)家，特別是在國(guó)際事務(wù)中起主導(dǎo)作用的西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同。這就特別容易招致批評(píng)，遇到來(lái)自外部的變革壓力。全球治理的進(jìn)程使國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治相互纏結(jié)滲透，國(guó)內(nèi)秩序在很大程度上被全球秩序所同化，沒有一個(gè)國(guó)家還能堅(jiān)持作為無(wú)法穿透的政治實(shí)體。由于意識(shí)形態(tài)和政治制度方面的差別，使中國(guó)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在新的國(guó)際秩序中通過(guò)全球治理手段對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響和滲透的前景懷有深深的疑慮。這種疑慮無(wú)疑會(huì)影響中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)向全球治理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的態(tài)度。

　　三、如何面對(duì)全球公民社會(huì)

　　迄今為止，聯(lián)合國(guó)仍然是由主權(quán)國(guó)家組成的政府間組織，但是，聯(lián)合國(guó)要承擔(dān)起全球治理的使命，有效地應(yīng)付未來(lái)的挑戰(zhàn)，就需要將非國(guó)家行為體納入聯(lián)合國(guó)的結(jié)構(gòu)中。目前，一個(gè)獨(dú)立于主權(quán)國(guó)家權(quán)力的“世界公域”以及“全球公民社會(huì)”(global civil society)已經(jīng)出現(xiàn)。全球公民社會(huì)以跨越國(guó)家界限的非政府組織為核心，它成為參與全球治理的重要角色。根據(jù)目前的發(fā)展趨勢(shì)，全球治理需由國(guó)家中心治理與非國(guó)家中心治理(即全球公民社會(huì)治理)兩個(gè)層次的全球治理構(gòu)成。自17世紀(jì)威斯特伐利亞體系形成以來(lái)，傳統(tǒng)的治理一直是以主權(quán)國(guó)家和政府間的權(quán)力為基礎(chǔ)的，主權(quán)國(guó)家是在國(guó)際社會(huì)中惟一的行為體。但近些年來(lái)，各種跨國(guó)的非政府組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)對(duì)全球事務(wù)的參與不斷擴(kuò)大和加深，它們部分地分割了原由各國(guó)政府承擔(dān)的職責(zé)，部分地填補(bǔ)了政府留下的真空，部分地承擔(dān)起新的責(zé)任。以它們?yōu)榇�表的全球公民社�?huì)治理的地位和影響不斷上升，并日益成為聯(lián)合國(guó)基本結(jié)構(gòu)的一部分。而國(guó)家中心治理目前雖然仍處于主導(dǎo)地位，但它只是多種行為體之一，不再是國(guó)際舞臺(tái)上無(wú)所不能的、惟一活躍的角色。

　　全球公民社會(huì)與各國(guó)政府的地位此消彼長(zhǎng)的變化趨勢(shì)指向一種新的全球治理前景，也為聯(lián)合國(guó)改革提出了新的課題。以何種方式將非政府組織納入聯(lián)合國(guó)組織框架內(nèi)，是近些年來(lái)人們熱烈討論的話題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　聯(lián)合國(guó)前任秘書長(zhǎng)加利曾提出將非政府組織作為“人民代表制的基本形式”納入聯(lián)合國(guó)的框架，目前人們提出的聯(lián)合國(guó)兩院制或三院制的方案，便是循著這個(gè)思路描繪的未來(lái)聯(lián)合國(guó)組織結(jié)構(gòu)的藍(lán)圖。

　　無(wú)論聯(lián)合國(guó)改革采行何種方案，有一點(diǎn)是確定無(wú)疑的，即全球性公民社會(huì)將作為聯(lián)合國(guó)基本結(jié)構(gòu)的重要組成部分發(fā)揮作用。由于非政府組織的參與，必將使聯(lián)合國(guó)成為復(fù)雜多元的全球治理體系(regime)和價(jià)值分配網(wǎng)絡(luò)，從而使全球治理形成由不同層次和類型的行為體、力量和運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)�！肮�民社會(huì)未來(lái)作用的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，在管理新千年世界事務(wù)的制度和過(guò)程中，它——從基層的公民組織到公民社會(huì)的全球聯(lián)盟——如何作為一個(gè)合法的參與者參與其中�！盵6]這個(gè)問(wèn)題對(duì)中國(guó)有著特殊的重要性和意義。

　　對(duì)全球公民社會(huì)的參與以國(guó)內(nèi)公民社會(huì)的充分發(fā)育為前提，但中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育經(jīng)歷了一個(gè)特殊的歷程，目前還處于較低的水平上。

　　傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)沒有國(guó)家與社會(huì)的分化，國(guó)家與社會(huì)兩者基本上是重合的。傳統(tǒng)的“泛政治化”的政治思維方式將社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都賦予政治意義，納入政治軌道。在改革開放之前，中國(guó)社會(huì)高度一體化。國(guó)家全面控制社會(huì)，共產(chǎn)黨和政府享有絕對(duì)的、無(wú)所不在的權(quán)力。在這種政治環(huán)境里，社會(huì)完全被國(guó)家所吞沒，民間領(lǐng)域被政府權(quán)力全面滲透和貫通。沒有任何公民社會(huì)自主生存的空間，獨(dú)立的民間組織(CSOs)沒有合法地位。當(dāng)時(shí)數(shù)量有限的“人民團(tuán)體”完全與黨政機(jī)關(guān)融為一體，成為其附屬機(jī)構(gòu)，并被納入科層化體制之中。獨(dú)立的民間組織完全不存在。

　　但是，自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，極權(quán)體制開始松動(dòng)，公民逐漸獲得了較大的自由。從消極方面看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，社會(huì)生活和社會(huì)聯(lián)系的復(fù)雜化和多樣化，政府的權(quán)力逐漸退出社會(huì)的廣大領(lǐng)域，從而使民間組織獲得了一定的活動(dòng)空間；
從積極方面看，政府推動(dòng)的民主和法治建設(shè)也在逐漸規(guī)范著政府的權(quán)力，使民間組織獲得了一定程度的自由。從那時(shí)以來(lái)，中國(guó)民間組織在數(shù)量的增長(zhǎng)和所覆蓋的領(lǐng)域的擴(kuò)張方面是驚人的。與此同時(shí)，民間組織從總體上也獲得了比以往大得多的自主性。[7]上個(gè)世紀(jì)90年代起，中國(guó)政治學(xué)界開始引進(jìn)西方公民社會(huì)理論，從而使培育公民社會(huì)的目標(biāo)在學(xué)術(shù)界得到廣泛認(rèn)同。而中國(guó)政府從1998年起，也將民政部的“社團(tuán)管理司”更名為“民間組織管理局”，表明民間組織的“民間性”特征已為官方所接受。近年來(lái)，中國(guó)的民間組織開始以“民間組織”或"非政府組織”的身份廣泛參與國(guó)際非政府組織的活動(dòng)。

　　但是，按世界上流行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的公民社會(huì)還遠(yuǎn)未成熟。今天中國(guó)的民間組織絕大部分還不是真正意義上的非政府組織(NGO)。非政府組織的本質(zhì)特征在于獨(dú)立于政府的自主性和非官方性。中國(guó)現(xiàn)有的民間組織中，有一些已經(jīng)獲得了較大的自主性，政府的領(lǐng)導(dǎo)只具有象征意義；
還有一些重要的民間組織仍然是黨政機(jī)構(gòu)的一部分，像工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)甚至不屬于民間社團(tuán)管理范圍，完全融入黨政機(jī)關(guān)。處于兩者之間的多數(shù)民間組織，屬于政府主導(dǎo)型的民間組織，這些民間組織在政治上受黨政機(jī)關(guān)的最終控制，但在其本身的專業(yè)領(lǐng)域，有一定的自主管理權(quán)和活動(dòng)范圍。所以，中國(guó)的民間組織可以說(shuō)屬于“準(zhǔn)民間組織”，也可以說(shuō)是“準(zhǔn)官方組織”�；蛟S如有的學(xué)者所指出的，由于它們深深地卷入了政府及政府間的運(yùn)作，所以稱之為non-state organizations更恰當(dāng)。[8]它們都有官方與民間雙重特征。從一個(gè)角度說(shuō)，是黨和政府機(jī)構(gòu)在民間領(lǐng)域的延伸；
從另一角度說(shuō)，則屬于民間社會(huì)的官僚化。大體上，對(duì)政治生活有較大影響或具有較大潛在影響的民間組織官方色彩更重些，而其它與政治生活關(guān)系不大或距離較遠(yuǎn)的民間組織的民間色彩更重些。對(duì)絕大多數(shù)民間組織而言，它們不是獨(dú)立于黨和政府，而是作為黨和政府與特定社會(huì)群體聯(lián)系的紐帶，或作為黨和政府在某一特定領(lǐng)域的輔助性工具。它們雖然可以對(duì)黨和政府的政策及具體工作提出自己的建議甚至批評(píng)性意見，但它們的主要職能是圍繞黨和政府的需要開展工作。其對(duì)公共事務(wù)和公共決策的參與是有限的，且多處于淺表的層面。體制賦予它們的角色在于加強(qiáng)政府的權(quán)力而不是分割和限, 制政府的權(quán)力；
是為政府提供支持而非對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。

　　至于作為公民社會(huì)重要組成部分的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，在中國(guó)僅僅是微弱的萌芽。在中國(guó)，絕大部分社會(huì)運(yùn)動(dòng)都是官方發(fā)起、組織、指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)的。這些運(yùn)動(dòng)都屬政府行為。非官方的社會(huì)運(yùn)動(dòng)或受到懷疑、岐視，或直接受到壓制。

　　國(guó)內(nèi)公民社會(huì)的不成熟，是走向全球治理時(shí)代的聯(lián)合國(guó)對(duì)中國(guó)提出的新的挑戰(zhàn)。

　　由于國(guó)內(nèi)公民社會(huì)發(fā)育不成熟，便使其不能充分參與全球公民社會(huì)，作為其積極活躍的組成部分發(fā)揮應(yīng)有的作用。這將使中國(guó)社會(huì)的大量利益和要求得不到充分表達(dá)，使中國(guó)社會(huì)在全球治理中不能獲得與其社會(huì)規(guī)模相當(dāng)?shù)挠绊懥Α?/p>

　　公民社會(huì)對(duì)全球事務(wù)的廣泛深入?yún)⑴c，以及獲得越來(lái)越大的發(fā)言權(quán)甚至決策權(quán)，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)是有利的。一些持民族主義立場(chǎng)的中國(guó)學(xué)者仍按傳統(tǒng)的方式思考問(wèn)題，將公民社會(huì)對(duì)全球治理的參與視為西方國(guó)家企圖削弱發(fā)展中國(guó)家主權(quán)的一個(gè)途徑。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，全球公民社會(huì)的參與開辟了一條新的途徑，能夠使那些在全球問(wèn)題和沖突中處于弱勢(shì)地位、不發(fā)達(dá)的地區(qū)或群體參與治理結(jié)構(gòu)，使他們獲得最大的價(jià)值和利益。在政府間組織中，握有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)和軍事力量的國(guó)家必然起主導(dǎo)作用，聯(lián)合國(guó)組織方式中賦予安理會(huì)五個(gè)常任理事國(guó)以特殊權(quán)力便是明證。但在全球公民社會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)中，經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力的因素會(huì)下降，而人數(shù)和參與強(qiáng)度的因素會(huì)上升。所以，全球公民社會(huì)對(duì)全球事務(wù)的參與將部分地抵消發(fā)達(dá)國(guó)家在世界事務(wù)中因經(jīng)濟(jì)和軍事等強(qiáng)勢(shì)帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)全球治理體制的民主化，發(fā)展中國(guó)家將是受益者。

　　由于公民社會(huì)在國(guó)內(nèi)缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，所以使其在全球公民社會(huì)的建設(shè)中不能起到應(yīng)有的作用。全球公民社會(huì)之所以能夠在全球化時(shí)代興起，是由于政府無(wú)力解決大量的全球性問(wèn)題，所以，公民社會(huì)要承擔(dān)起自己的使命，彌補(bǔ)政府的不足，就需要有與政府不同的新的組織形式、代表不同類型的社會(huì)群體、新的議事與決策程序、新的思考與解決問(wèn)題的角度和方式等等。但如果政府對(duì)民間社會(huì)控制過(guò)強(qiáng)，民間組織成為政府的工具或政府職能的延伸，那么它們便失去了其獨(dú)有的價(jià)值。

　　與政府相比，民間組織在國(guó)際組織中具有代表和表達(dá)民間利益的直接性、多樣性和靈活性等特征。政府代表民族國(guó)家的整體利益，但公民社會(huì)由無(wú)限多樣化的公民團(tuán)體組成，與全球公民社會(huì)其它同類組織一起，表達(dá)特殊社會(huì)群體的利益和要求。政府試圖涵蓋這些無(wú)限多樣化的利益和要求是不可能的。

　　公民社會(huì)在全球治理結(jié)構(gòu)中，不僅要表達(dá)利益和要求，還要參與分配資源和價(jià)值，制定國(guó)際規(guī)則，作出承諾和承擔(dān)采取相應(yīng)行動(dòng)的責(zé)任。這就需要公民社會(huì)在國(guó)內(nèi)具有相應(yīng)的法律地位和實(shí)際能力，履行其承諾和擔(dān)負(fù)起責(zé)任。在中國(guó)傳統(tǒng)的體制下，社會(huì)很少自主性，政府包攬一切公共職能。政府是動(dòng)力之源，社會(huì)是被推動(dòng)者；
政府是規(guī)劃和倡導(dǎo)者，社會(huì)是被動(dòng)的響應(yīng)者；
政府是積極的角色，社會(huì)是消極的追隨者。如果這種情況不改變，就會(huì)使中國(guó)仍然以單一的政府角色參與復(fù)合多元的全球治理網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)付非常繁雜的問(wèn)題，對(duì)此政府必然力不從心，難以真正發(fā)揮其作用和履行其職責(zé)。

　　無(wú)疑，中國(guó)是世界上最大的社會(huì)群體。沒有中國(guó)公民社會(huì)的參與，作為未來(lái)聯(lián)合國(guó)組織一部分的全球公民社會(huì)將是不完整的；
而中國(guó)的公民社會(huì)如果不能獨(dú)立地、積極地參與全球公民社會(huì)，中國(guó)對(duì)全球治理的參與也是不完全的�！敖鉀Q全球問(wèn)題潛能最大的是那些市民社會(huì)能夠在國(guó)家的政治生活中作出杰出貢獻(xiàn)的國(guó)家。”[9]中國(guó)只有積極培育公民社會(huì)的成長(zhǎng)，推動(dòng)其廣泛深入?yún)⑴c全球事務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，才能充分表達(dá)中國(guó)人民的利益和維護(hù)中國(guó)人民的權(quán)利，成為全球治理中積極的一員。

　　四、培養(yǎng)世界公民

　　聯(lián)合國(guó)要承擔(dān)起全球治理的職責(zé)，不僅需要在制度、規(guī)則、程序等方面進(jìn)行改革，還需要一種全球公民文化的支持。對(duì)今天的人類而言，“世界共和國(guó)”的前景也許還十分遙遠(yuǎn)，但“人類共同體”和“地球村”已經(jīng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的存在，它要求人類共同體的每一個(gè)成員形成新的世界公民的觀念、情感、態(tài)度和行為模式。既然世界上每五個(gè)人中就有一個(gè)中國(guó)人，那么這樣一個(gè)問(wèn)題就顯得十分重要，即中國(guó)人在多大程度上具備了全球公民的素質(zhì)?或中國(guó)人離全球公民還有多遠(yuǎn)?而對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，使每個(gè)中國(guó)公民具備全球公民意識(shí)，也是中國(guó)能夠積極有效地參與全球治理過(guò)程的重要條件。

　　全球公民意識(shí)的首要因素，是人類的每一員對(duì)人類共同體的認(rèn)同。全球一體化的時(shí)代要求每個(gè)人超越狹隘的民族意識(shí)和國(guó)家觀念，將自己視為人類共同體平等的一員。每個(gè)人應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，他有兩個(gè)國(guó)家，一個(gè)是自己的祖國(guó)；
一個(gè)是人類大家庭；
因而他也具有雙重身份，即他所在國(guó)家的公民和世界公民。為此他應(yīng)該有兩種忠誠(chéng)和承擔(dān)雙重義務(wù)，一個(gè)是對(duì)自己的祖國(guó)，一個(gè)是對(duì)人類共同體。

　　對(duì)世界上許多國(guó)家的人民來(lái)說(shuō)，狹隘的、排外的、好戰(zhàn)的民族主義或種族主義構(gòu)成他們成為世界公民的主要障礙。如果這種民族主義與某種宗教相結(jié)合，將一個(gè)民族的獨(dú)特性(或優(yōu)越感)、文化傳統(tǒng)、生活方式等變成宗教信仰的一部分，就會(huì)形成與其它民族間堅(jiān)深的壁壘，甚至尖銳的沖突。但中國(guó)人與之不同，中國(guó)有一種獨(dú)特的文化傳統(tǒng)，使他們比較容易超越狹隘的民族界限，溶入人類共同體，與其它民族和睦相處。

　　中國(guó)有著多民族在同一政治共同體內(nèi)和平相處的歷史傳統(tǒng)，其多民族國(guó)家歷史之悠久，在世界史上是罕見的。這種歷史傳統(tǒng)培育出中國(guó)人獨(dú)特的“天下”觀。中國(guó)傳統(tǒng)的“‘天人合一’觀念是以‘同心圓’的形式把個(gè)體、團(tuán)體(主要是家庭、宗族)、國(guó)家、宇宙連為一體�！盵10]在中國(guó)人的觀念中，他們生活的世界是由個(gè)人——家庭(家族)——地區(qū)——民族——國(guó)家——世界構(gòu)成的若干同心圓。在這個(gè)系列上，每一個(gè)同心圓都不是絕對(duì)封閉的，而是開放的。近代西方興起的民族主義凸顯個(gè)人與民族國(guó)家兩極，個(gè)人是獨(dú)立自由的個(gè)體，而民族國(guó)家則是他所生活的世界的終極界限。但是中國(guó)傳統(tǒng)的天下觀使中國(guó)人民族觀念比較模糊，族群區(qū)分的意識(shí)很弱。一般中國(guó)人即使不是世界主義者(cosmopolitanism)，也不是真正的民族主義者或國(guó)家主義者。

　　在歷史上，中國(guó)不是希臘羅馬城邦那樣的以宗教為背景的政治共同體，也不是基督教、伊斯蘭教那樣的宗教共同體，所以不具有他們那樣的排它性和自我封閉性。中國(guó)社會(huì)是世俗的以文化認(rèn)同為基礎(chǔ)的君—臣共同體，具有包容性和開放性特征。所以，中國(guó)歷史上沒有種族歧視和壓迫的傳統(tǒng)，也沒有種族征服和宗教擴(kuò)張的傳統(tǒng)。在父家長(zhǎng)式的天子的權(quán)威下，所有的人都被視為皇帝的子民。

　　當(dāng)代中國(guó)的民族主義是在受到西方列強(qiáng)的侵略后出現(xiàn)的。但民族主義背后，世界主義的背景始終沒有消退。即使在民族生存都成問(wèn)題的時(shí)代，中國(guó)的民族主義者，從康有為、孫中山到毛澤東，仍不忘人類大同理想。

　　近些年來(lái)，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的民族主義抬頭現(xiàn)象受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。人們?nèi)菀赘鶕?jù)中東伊斯蘭教國(guó)家或前蘇聯(lián)東歐地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷中國(guó)的民族主義，從而產(chǎn)生對(duì)它的疑慮和恐懼。無(wú)疑，在改革開放后，由于意識(shí)形態(tài)作用相對(duì)淡化，民族主義部分地填充了人們精神世界的空白。特別是在90年代成長(zhǎng)起來(lái)的青年知識(shí)份子中間，民族主義在他們的精神世界成了傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的替代品。但中國(guó)的民族主義沒有深厚的根基，有一些人為的因素助長(zhǎng)了它的發(fā)展，[11] 所以它能興盛于一時(shí)，但難有長(zhǎng)久的生命力。[12]

　　阻礙中國(guó)公民成為全球公民的一個(gè)重要因素，是中國(guó)近代受侵略的歷史給中國(guó)人集體意識(shí)帶來(lái)的創(chuàng)傷。在古代中國(guó)人的觀念中，中國(guó)即使不是世界，也是世界的中心，是文明的代表。當(dāng)遇到西方強(qiáng)勢(shì)文明的沖擊而使自我中心的觀念遭到挫敗后，一種強(qiáng)烈的受虐心理的陰影始終在中國(guó)人的心頭揮之不去。這容易產(chǎn)生對(duì)外界的不信任心理，對(duì)受到外界不公正對(duì)待，對(duì)民族主權(quán)、民族尊嚴(yán)受到侵犯特別敏感。傳統(tǒng)遺留的天下中心的潛意識(shí)和近代形成的世界棄兒的心態(tài)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　構(gòu)成中國(guó)公民參與全球治理的重要心理障礙。中國(guó)公民要成為世界公民，需要走出殖民地時(shí)代的陰影，以一種自信、開放的建康心態(tài)面對(duì)外部世界。

　　妨礙中國(guó)公民以世界公民身份參與全球治理的最重要因素，是其公民意識(shí)的缺乏和公民行為能力的低下。因?yàn)樗麄冊(cè)趪?guó)家管理的層面上還沒有成為真正的公民。

　　一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)人首先需要在小的政治共同體內(nèi)成為公民，也就是說(shuō)，享受公民權(quán)利，承擔(dān)公民義務(wù)，具有公民的意識(shí)、態(tài)度和行為方式，而后才成為更大規(guī)模政治共同體的公民。參與更大的共同體和更高層面的公共事務(wù)，需要公民對(duì)個(gè)人與更大的共同體之間關(guān)系產(chǎn)生相應(yīng)的感覺和意識(shí)，需要他具備更高的素質(zhì)和技能。要成為世界公民，首先要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、民間組織、地方政府、國(guó)家等層面上成為公民，而后通過(guò)全球意識(shí)的培養(yǎng)和參與全球公共事務(wù)，才能成為世界公民。然而在中國(guó)，由于民主建設(shè)的相對(duì)滯后，公民文化的發(fā)育還很不充分。在中國(guó)，村民自治和社區(qū)民主才剛剛起步，即使在這個(gè)最低的層面上，也只是初步運(yùn)作著半民主的制度，更高層面的民主生活還需要一段時(shí)間。在思想觀念政治心理上，多數(shù)公民仍然處于由傳統(tǒng)的臣民向公民的轉(zhuǎn)變當(dāng)中。由于這個(gè)過(guò)程還遠(yuǎn)沒有完成，所以，中國(guó)公民對(duì)全球公共事務(wù)的參與意識(shí)和能力會(huì)受到極大限制。

　　中國(guó)社會(huì)面對(duì)的任務(wù)，是要同時(shí)培養(yǎng)中國(guó)公民和世界公民。使他們同時(shí)學(xué)會(huì)不僅關(guān)心和參與國(guó)家的公共事務(wù)，同時(shí)還要關(guān)心和參與全球性公共事務(wù)。

　　四、挑戰(zhàn)與變革的機(jī)遇

　　綜上所述，面對(duì)走向全球治理時(shí)代的聯(lián)合國(guó)，中國(guó)在政府的體制與行為方式、國(guó)內(nèi)公民社會(huì)的發(fā)育、公民意識(shí)的培養(yǎng)方面都面臨著挑戰(zhàn)。中國(guó)需要進(jìn)一步深化改革，擴(kuò)大開放，才能縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，適應(yīng)全球治理的時(shí)代要求。

　　同時(shí)，全球治理時(shí)代的到來(lái)，也為促進(jìn)中國(guó)的改革提供了外部動(dòng)力。在全球化的今天，國(guó)際秩序與國(guó)內(nèi)秩序日益相互聯(lián)系，相互影響和相互滲透。中國(guó)的改革經(jīng)歷也證明，國(guó)內(nèi)改革和對(duì)外開放是相互促進(jìn)的。對(duì)外開放是推動(dòng)國(guó)內(nèi)改革的強(qiáng)大動(dòng)力，為了進(jìn)一步開放，就需要進(jìn)一步改革；
而進(jìn)一步的改革，又促進(jìn)了進(jìn)一步的開放。中國(guó)已經(jīng)加入了WTO，標(biāo)志著中國(guó)在參與全球治理方面邁出了重要的一步。中國(guó)爭(zhēng)取加入WTO的過(guò)程，一方面是TWO接納中國(guó)的過(guò)程，也是中國(guó)不斷深化改革而縮小與WTO規(guī)則的差距的過(guò)程。加入WTO的努力極大地推動(dòng)了中國(guó)的改革。我們知道，加入WTO只是參與全球治理的一個(gè)領(lǐng)域，中國(guó)對(duì)全球治理的全面參與，或全球治理對(duì)中國(guó)其它領(lǐng)域的影響，必將推動(dòng)中國(guó)其它領(lǐng)域的改革。

　　中國(guó)需要改革和發(fā)展，以迎接全球治理的挑戰(zhàn)。中國(guó)在這方面?zhèn)鹘y(tǒng)文化的優(yōu)勢(shì)資源，能夠?yàn)橥苿?dòng)全球治理的平等、人道化，建立人類和諧的關(guān)系作出自己貢獻(xiàn)。另一方面，國(guó)際社會(huì)規(guī)劃全球治理的目標(biāo)時(shí)，也需要了解中國(guó)國(guó)情的特殊性、獨(dú)特的政治發(fā)展道路、以及融入國(guó)際社會(huì)的特殊方式。

　　（本文為作者參加聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社理事會(huì)和亞洲大學(xué)聯(lián)盟在曼谷舉辦的“The United Nations, East Asia，and World Peace in the Age of Global Governance”(2001)研討會(huì)提交的論文。）

　　注釋：

　　[1] 潘一禾，張麗東：《作為國(guó)際組織建設(shè)思想資源的中國(guó)文化傳統(tǒng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2001年9月，第46頁(yè)。

　　[2] 參見佩雷菲特：《停滯的帝國(guó)——兩個(gè)世界的撞擊》，王國(guó)卿等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1993年。

　　[3] 列文森：《儒教中國(guó)現(xiàn)代命運(yùn)》(Confucian China and its Modern Fate)鄭大華譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第87頁(yè)。

　　[4]王逸舟：《主權(quán)范疇再思考》，《歐洲》，2000年第6期，第4—11頁(yè)。

　　[5] 余瀟楓，賈正君：《論國(guó)家主權(quán)的當(dāng)代發(fā)展與理性選擇》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)，2001年2月，第35—42頁(yè)。

　　[6] Kumi Naidoo and Rajesh Tandon, Civil Society at the Millennium, West Hartford,conn., Kumarian Press,1999,p.193.

　　[7] 俞可平主編：《治理與善治(good governance)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年9月，第326—350頁(yè)。

　　[8] See J.J.Lador-Lederer,International Non-Governmental Organizations and Economic Entities, Leyden, Sythoff,1963,p.13.

　　[9] Messner, Dink and Fraze Nuscheler, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables, International Organization, Vol.36, No.2(1982), p.5.

　　[10] 潘一禾，張麗東：《認(rèn)識(shí)現(xiàn)有國(guó)際組織的西方組織文化背景》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2000年12期，第70頁(yè)。

　　[11] 近些年中國(guó)社會(huì)興起的民族主義思潮，主要是幾十年來(lái)“愛國(guó)主義”教育的結(jié)果。

　　[12] 當(dāng)代中國(guó)民族主義思潮發(fā)展的最壞結(jié)果是義和團(tuán)式的，而不會(huì)是納粹式的。

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