徐昕：人民監(jiān)督員制度批判*

　　【徐昕按：

　　我關(guān)注人民監(jiān)督員制度已達(dá)三年。2005年11月29日，西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)組織了一次專題討論，華僑大學(xué)法學(xué)院講師、泉州市人民檢察院人民監(jiān)督員陳慰星作主題發(fā)言，與會(huì)者進(jìn)行了激烈的論爭(zhēng)。本人《人民監(jiān)督員制度批判》一文就是以即席發(fā)言為基礎(chǔ)的整理文稿，文章保留了研討的論辯風(fēng)格，旨在批評(píng)人民監(jiān)督員制度以及學(xué)界的“集體卡拉OK”。以此為出發(fā)點(diǎn)，CJS成員田璐、盧榮榮、張雷、劉靜亦撰文分析，從不同角度對(duì)《人民監(jiān)督員制度批判》一文進(jìn)行拓展。為此，CJS于2006年4月28日組織了“人民監(jiān)督員制度再思考”的第二次研討。CJS客座研究員、燕山大學(xué)文法學(xué)院講師徐昀，CJS兼職研究人員芥卉檢察官，亦通過(guò)書面形式參與了此次研討。這些文稿匯編而成《人民監(jiān)督員研究專題》，修訂后以“中國(guó)檢察院人民監(jiān)督員制度再思考”為題，發(fā)表于《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》第31期，2006年秋冬季號(hào)。這組文章包括：

　　1.徐昕：《人民監(jiān)督員制度批判》

　　2.徐昀：《人民監(jiān)督員制度：社會(huì)成本與私人收益》

　　3.田璐：《政治邏輯與科學(xué)理性：人民監(jiān)督員制度建構(gòu)的非科學(xué)性》

　　4.盧榮榮：《監(jiān)督與情面：熟人化對(duì)人民監(jiān)督員制度效用的削弱》

　　5.張雷：《制衡與民主：人民監(jiān)督員制度的符號(hào)意義》

　　6.劉靜：《背對(duì)民主的過(guò)程：人民監(jiān)督員制度的“非民主”性誕生》

　　7.芥卉：《話語(yǔ)權(quán)傀儡王的誕生》

　　后來(lái)因?yàn)檫m當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)，CJS與檢察部門合作從事人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)改革的研究和實(shí)踐工作，所以一直未將上述文章張貼出來(lái)。而由于倡導(dǎo)合作，力圖推動(dòng)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)改革工作，同時(shí)在《云南法學(xué)》組織了《通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)司法改革》主題筆談十篇，撰寫了《司法改革中的合作主義——人民監(jiān)督員調(diào)查札記》的文章（曾提交2008年5月在北京舉行的法律與發(fā)展的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)和在上海舉行的人民監(jiān)督員的選任和管理模式研討會(huì)），學(xué)界似乎有人認(rèn)為本人的觀點(diǎn)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，甚至喪失了學(xué)術(shù)獨(dú)立和學(xué)者的良知。但實(shí)際上，本人從未放棄當(dāng)初對(duì)這項(xiàng)制度的批評(píng)。二三年后回頭再看，除余論部分有關(guān)人民監(jiān)督員選任的某些觀點(diǎn)外，《人民監(jiān)督員制度批判》一文的基本觀點(diǎn)仍然成立。事實(shí)上我主張，只有回應(yīng)并化解對(duì)人民監(jiān)督員制度的這些批評(píng)，這一制度才有可能獲得成功。鑒于此，我將當(dāng)初批評(píng)這項(xiàng)制度的文章張貼出來(lái)，以便與《通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)司法改革》主題筆談及《司法改革中的合作主義》進(jìn)行對(duì)照，供大家作進(jìn)一步批評(píng)。

　　2008年9月24日】

　　人民監(jiān)督員制度系最高人民檢察院為深化檢察體制改革而構(gòu)建的一項(xiàng)中國(guó)特色的檢察制度——它完全是一項(xiàng)中國(guó)特色的制度。以本人有限的比較法知識(shí)來(lái)看，古今中外基本上沒有此類對(duì)應(yīng)物，而被視為其參照或發(fā)展方向的英美法上的大陪審團(tuán)和日本的檢察審議會(huì)實(shí)質(zhì)上與之區(qū)別極大。正如最高人民檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)同志多次強(qiáng)調(diào)，“人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)重大改革措施，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但我們堅(jiān)信只要改革的方向是正確的，就能探索出一條踐行‘三個(gè)代表’重要思想的司法改革之路”(鄔煥慶，2003)。因而，這一論題理所當(dāng)然屬于一個(gè)典型的“中國(guó)問(wèn)題”，對(duì)此進(jìn)行研究無(wú)疑具有重大的實(shí)踐價(jià)值和理論意義。而有關(guān)人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)有研究基本上局限于制度本身的討論，尚未見到極有深度和創(chuàng)新的學(xué)術(shù)成果。因此，倘若在研究過(guò)程中不局限于人民監(jiān)督員制度本身，而由此發(fā)散到檢察制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、乃至憲政和法治問(wèn)題，并從這一視角透視中國(guó)國(guó)情，反思中國(guó)法治道路的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)，則有可能做出一定的理論貢獻(xiàn)。[1]

　　一、反思學(xué)術(shù)

　　反思工作，始于對(duì)人民監(jiān)督員制度的文獻(xiàn)整理。在中國(guó)，一項(xiàng)新制度的出臺(tái)往往會(huì)引來(lái)許多社會(huì)評(píng)論和學(xué)術(shù)探討。人民監(jiān)督員制度自2003年8月試點(diǎn)以來(lái)，照例引發(fā)了相關(guān)學(xué)術(shù)產(chǎn)品的大規(guī)模生產(chǎn)。筆者2005年12月10日檢索CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)(www.cd.cnki.net)發(fā)現(xiàn)：2003年12月至2005年11月，題名有“人民監(jiān)督員”一詞的文章，中國(guó)學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)49篇，中國(guó)優(yōu)秀博士碩士論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)2篇，中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)226篇。姑且排除第三類，而將前兩類界定為學(xué)術(shù)作品，可得出附表一“有關(guān)人民監(jiān)督員的學(xué)術(shù)論文(2003.12-2005.11)”�？紤]到文章發(fā)表周期大致不少于半年，因此上述文章的寫作時(shí)間大致在2005年5月前，即在人民監(jiān)督員制度試行后僅一年半的期間里已有大量學(xué)術(shù)產(chǎn)品涌現(xiàn)。而我們有理由相信，近兩年仍然是此類學(xué)術(shù)作品的產(chǎn)出高峰：僅一個(gè)月后(2006年1月10日)的檢索就發(fā)現(xiàn)，文獻(xiàn)數(shù)量在加速上升：中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)59篇，中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)274篇。考察附表一所列的51篇論文，其觀點(diǎn)基本上都是對(duì)人民監(jiān)督員制度的支持，強(qiáng)調(diào)這一制度出臺(tái)的意義，運(yùn)用各種理論論證其合理性和正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)這是一項(xiàng)充滿生機(jī)和活力的制度，盡管也有些學(xué)者討論了人民監(jiān)督員制度的缺陷，但其目的顯然僅限于促進(jìn)該制度的完善。51篇論文幾乎沒有一篇對(duì)人民監(jiān)督員制度持否定或批判的觀點(diǎn)，而論文的作者中還不乏知名學(xué)者；
相比而言，倒是普通民眾提出了不少質(zhì)疑。

　　以上檢索和分析令人震驚，不過(guò)也確實(shí)反映了中國(guó)法學(xué)研究的一些特征，至少可得出兩個(gè)推論：第一，中國(guó)法學(xué)界存在抓住一項(xiàng)新制度的出臺(tái)而大力“生產(chǎn)”學(xué)術(shù)產(chǎn)品的典型傾向；
第二，中國(guó)法學(xué)界傾向于為國(guó)家某項(xiàng)制度的出臺(tái)進(jìn)行學(xué)術(shù)論證，較為嚴(yán)重地缺乏學(xué)術(shù)批判精神。此外，從中國(guó)學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)49篇論文中有33篇發(fā)表于《人民檢察》、《檢察實(shí)踐》、《檢察風(fēng)云》、《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》等檢察類刊物的情況看，還可得出第三個(gè)推論，即部門化的刊物——甚至學(xué)術(shù)刊物——傾向于代表特定部門的利益，擔(dān)當(dāng)特定部門的宣傳工具。無(wú)疑，本文絕不可能發(fā)表于上述刊物。多數(shù)學(xué)者正是看到了學(xué)術(shù)刊物的部門化體制，從而投其所好，并因此獲取個(gè)人發(fā)表學(xué)術(shù)產(chǎn)品的利益。學(xué)術(shù)界與出版界這一默示的共謀，其結(jié)果又會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化第一、二項(xiàng)推論，且無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生更多質(zhì)量較次的學(xué)術(shù)產(chǎn)品。

　　二、政治邏輯

　　回到主題，人民監(jiān)督員是一項(xiàng)奇怪的制度。它是人民檢察院主動(dòng)引入的，希望“人民”來(lái)監(jiān)督自己的制度。從直覺而言，主動(dòng)要求他人來(lái)監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為。因?yàn)閺睦硇匀说慕嵌榷�言，自由是人們或者組織所追求的重要目標(biāo)之一，除了法律或習(xí)俗預(yù)先設(shè)定的規(guī)制外，沒有誰(shuí)希望自己的自由意志受到他人的監(jiān)督或制約。

　　但是，人民監(jiān)督員制度的引入并不能說(shuō)是反邏輯的，其充其量是不符合經(jīng)濟(jì)邏輯而已。實(shí)際上，這一制度的出臺(tái)所遵循的主要是政治邏輯，所追求的也正是政治收益。中國(guó)自1980年代末推行司法改革以來(lái)，法院的權(quán)威和地位不斷擴(kuò)張，而檢察院的地位有所下降，檢察權(quán)不斷被弱化——近十年來(lái)檢察機(jī)關(guān)在“保稅檢、保免訴、保民行、保自偵”的防衛(wèi)中邊保邊退，稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已經(jīng)失去，民行案件的抗訴遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，自偵權(quán)的相當(dāng)一部分被劃給了公安機(jī)關(guān)，連偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑，有人還提出建立治安法院、實(shí)行偵查活動(dòng)中的司法令狀制度。為了保障檢察權(quán)在司法改革中不被繼續(xù)弱化，為了在政治體制中尋求更大的正當(dāng)性和話語(yǔ)權(quán)，“以人民的名義”獲取更大的力量，檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員“意義”相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員制度。

　　這一制度被定位為檢察體制的“一項(xiàng)重大改革措施”，是“我國(guó)司法領(lǐng)域一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的改革舉措”(鄔煥慶，2003)，也是“2006年檢察改革的三大舉措之一”。當(dāng)然，這一制度也如同人民陪審員制度一樣，政治意義大于法律意義。而且，其政治收益已經(jīng)顯現(xiàn)，例如，它隆重出現(xiàn)于《中國(guó)的民主政治建設(shè)》白皮書以及各種政治性文件中，成為排列于人民陪審員制度之后的“維護(hù)和實(shí)現(xiàn)司法公正、將檢察工作置于人民群眾的有效監(jiān)督之下、保障人民的民主權(quán)利和公民的合法權(quán)益”的重要制度；
成為檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告、檢察院領(lǐng)導(dǎo)向更高一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)以及答記者問(wèn)時(shí)一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容；
不僅可直接與民主、法治、人權(quán)等大詞聯(lián)系起來(lái)，而且也直接被當(dāng)作“司法為民”口號(hào)的具體落實(shí)，作為新一屆中共中央所推行的“親民政策”的成就之一。人民監(jiān)督員制度的出臺(tái)，從某種意義上而言，是檢察院為追求在政治體制中更穩(wěn)固的地位和話語(yǔ)權(quán)、特別是與法院圍繞著司法改革中彼此地位的變動(dòng)而互動(dòng)博弈的一項(xiàng)產(chǎn)物。而從微觀層面來(lái)看，人民監(jiān)督員制度對(duì)于檢察工作的具體開展也有一種“政治性”效果。因?yàn)樵黾尤嗣癖O(jiān)督的復(fù)雜“程序”后，有助于提升檢察業(yè)務(wù)在民眾心目中的“公正”程度，進(jìn)而消解或緩和民眾對(duì)司法腐敗的批評(píng)。

　　三、理論背景

　　人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的理論背景主要是追求司法的民主化。最高人民檢察院試圖通過(guò)構(gòu)建人民監(jiān)督員制度實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)檢察工作的參與，從而強(qiáng)化檢察制度的正當(dāng)性。因?yàn)榧热粰z察制度更扎實(shí)地建立于民主的理念之上，既然是“以人民的名義”，便可能從人民那里尋求到更大的力量；
與此相應(yīng)，人民監(jiān)督員制度也就被看作是“堅(jiān)持立檢為公、執(zhí)法為民的重要體現(xiàn)”。但司法實(shí)踐——至少人民監(jiān)督員制度試行的實(shí)踐——表明：這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作實(shí)際上是反民主的，與其產(chǎn)生的理論背景即司法民主理念相悖。例如，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生并非通過(guò)民主選任，而是由檢察院自行選聘；
人民監(jiān)督員的精英化，表面上似乎代表人民，但實(shí)際上并無(wú)代表性或代表性相當(dāng)不足；
其運(yùn)作也并非訴諸民眾的常識(shí)，而在很大程度上依靠法律專業(yè)知識(shí)。在當(dāng)代中國(guó)，即便是人民代表大會(huì)制度，其代表性都很弱，被推選出來(lái)的人民代表很難說(shuō)代表了“人民”的意志，更何況人民監(jiān)督員呢？而即便是人民代表大會(huì)制度，都難以切實(shí)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用，人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以“人民”的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢？

　　人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的另一個(gè)理論背景是權(quán)力制衡問(wèn)題。按照憲法所設(shè)定的框架，人民檢察院定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有法律監(jiān)督權(quán)。正是因?yàn)槠浞�律監(jiān)督權(quán)，而引發(fā)了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題——檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督別人，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)？人民檢察院是否亦應(yīng)被監(jiān)督？由誰(shuí)監(jiān)督？如何監(jiān)督？法院等機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾對(duì)此相當(dāng)質(zhì)疑，而人民監(jiān)督員制度建立的目的之一，正在于引入人民監(jiān)督員來(lái)監(jiān)督作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院的有關(guān)活動(dòng)，以化解上述批評(píng)。但人民監(jiān)督員所監(jiān)督的事項(xiàng)，即直接立案?jìng)刹榘讣�中擬作撤案、不起訴處理以及不服逮捕決定的“三類”案件，以及“五種情形”(不立案或不當(dāng)立案；
超期羈押；
違法搜查、扣押、凍結(jié)；
應(yīng)予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或不執(zhí)行刑事賠償決定；
檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況)，只是一般性的檢察業(yè)務(wù)，而非檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督職能的行使。而且，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題，并不是引入人民監(jiān)督員制度就可以解決的——同樣且簡(jiǎn)單的道理，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人民監(jiān)督員呢？在權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐中，監(jiān)督者——理論上的設(shè)置可能是無(wú)限的——設(shè)置的鏈條必須在某一環(huán)節(jié)切斷。正如民行案件中的檢察抗訴所引發(fā)的爭(zhēng)論那樣，支持者認(rèn)為權(quán)力需要監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)走向腐敗，而反對(duì)者則認(rèn)為審判權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立運(yùn)行，監(jiān)督的鏈條在此應(yīng)當(dāng)切斷。

　　實(shí)際上，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的命題主要是針對(duì)沒有任何監(jiān)督和制約的終極性權(quán)力而言的。對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的檢察權(quán)而言，全力解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題其實(shí)并沒有太急切的必要性，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的檢察權(quán)并非一項(xiàng)終極性權(quán)力，針對(duì)它實(shí)際上已經(jīng)存在較多且有效的制約機(jī)制。例如，最大的制約來(lái)自審判權(quán)和訴權(quán)，檢察院提起的公訴需要面對(duì)當(dāng)事人及其律師的對(duì)抗，刑事案件最終由法院裁判，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，律師亦可介入，擬撤銷案件或不起訴的，控告人或有關(guān)部門可以提出意見，等等。同時(shí)，政治框架中的其他權(quán)力——人大、政協(xié)、中國(guó)共產(chǎn)黨，以及新聞媒體、社會(huì)公眾等，都可能實(shí)施有力的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效用，與上述監(jiān)督機(jī)制相比，實(shí)在是“小菜一碟”，這一點(diǎn)從其實(shí)際運(yùn)作狀況也能得以說(shuō)明。

　　四、運(yùn)作狀況

　　根據(jù)最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)提供的數(shù)據(jù)，自2003年8月啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作以來(lái)，截至2005年8月底的兩年內(nèi)，全國(guó)共有2789個(gè)檢察院開展試點(diǎn)工作，選任人民監(jiān)督員19015名，每個(gè)檢察院平均6.82人。人民監(jiān)督員共監(jiān)督不服從逮捕決定、擬不起訴、擬撤案等“三類案件”6719件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的315件，不同意的表決意見被檢察機(jī)關(guān)采納的155件。每個(gè)檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件平均僅2.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　41件；
人民監(jiān)督員參與的案件人均才0.35件；
人民監(jiān)督員的同意率非常高，不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的僅占全部監(jiān)督案件的4.7%；
而人民監(jiān)督員的不同意并沒有約束力，只能導(dǎo)致檢察委員會(huì)討論程序的啟動(dòng)，而討論的結(jié)果只有49.2%采納了人民監(jiān)督員的意見。

　　根據(jù)《最高人民檢察院2006年工作報(bào)告》，截至2005年底，全國(guó)80%的檢察院實(shí)行了人民監(jiān)督員制度，人民監(jiān)督員共對(duì)9652件擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了監(jiān)督，其中不同意辦案部門原擬定意見的484件。經(jīng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)研究，檢察機(jī)關(guān)決定采納218件。人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的占全部監(jiān)督案件的5%；
檢察機(jī)關(guān)采納的情形則有所下降，僅占45%�；�于以上數(shù)據(jù)，從兩年多的制度運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，人民監(jiān)督員制度的效用顯然很不理想，所發(fā)揮的作用實(shí)在是非常有限的。

　　五、制度缺陷

　　人民監(jiān)督員制度的效用不佳，主要是因?yàn)樗�存在著�?yán)重的制度缺陷，特別表現(xiàn)在如下兩方面：

　　第一，人民監(jiān)督員缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。導(dǎo)致這一點(diǎn)的因素很多，而首要原因在于人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。人民監(jiān)督員是由檢察院自行選任的，即被監(jiān)督者選擇并“邀請(qǐng)”監(jiān)督者來(lái)對(duì)自己實(shí)施監(jiān)督，而且相關(guān)的監(jiān)督費(fèi)用也由檢察院承擔(dān)。不得不質(zhì)疑，這樣的監(jiān)督在多大程度上是獨(dú)立的、認(rèn)真的、有效的？被邀請(qǐng)者的地位類似于客人，而邀請(qǐng)者是主人，在“尚禮”的中國(guó)社會(huì)中，客人是很難撇開“面子”對(duì)主人指手畫腳的。客人即便可以按照主人的意思提些意見和建議，進(jìn)行監(jiān)督，但存在一個(gè)(至少是默示的)前提——大家彼此要客客氣氣，“給面子”是相互的。所以，人民監(jiān)督員被“邀請(qǐng)”擔(dān)任監(jiān)督員后，往往會(huì)因?yàn)榉N種因素——諸如“面子”、顧慮、預(yù)期效用等——而難以對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立、有效的監(jiān)督。

　　檢察院對(duì)人民監(jiān)督員(以及法院對(duì)人民陪審員)的選任，很大程度上會(huì)考慮候選人的身份、職業(yè)、地位、知識(shí)水平等因素�，F(xiàn)實(shí)表明，被選任者往往傾向于是名人、有錢人、有地位的人以及(選任者的)熟人，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致人民監(jiān)督員的精英化和熟人化。這種“勞�！被蚓�英式的挑選過(guò)程，完全不同于英美法國(guó)家的陪審員“隨機(jī)抽選+當(dāng)事人篩選”的模式，后者可以代表普通民眾，而前者實(shí)際上大致相當(dāng)于“人大代表、勞動(dòng)模范、博士生導(dǎo)師”的遴選。被選任的人民監(jiān)督員形式上肩負(fù)著人民所賦予的神圣使命，實(shí)際上卻更多是享有一種崇高的榮譽(yù)，因此，其工作最主要不是監(jiān)督檢察院的工作，而更在于展示該制度的宣傳效果和政治意義。人民監(jiān)督員大多是精英人士，因此，事實(shí)上其角色基本相當(dāng)于“顧問(wèn)”，而不是獨(dú)立的監(jiān)督者——但如果檢察工作需要外部精英的參與或監(jiān)督，為什么不干脆建立一種專家型的監(jiān)督機(jī)構(gòu)呢？檢察系統(tǒng)的確設(shè)立了專家咨詢委員會(huì)，不過(guò)這一顧問(wèn)機(jī)構(gòu)與許多司法、行政機(jī)關(guān)的專家咨詢機(jī)構(gòu)同樣，在很大程度上流于形式——對(duì)專家委員而言實(shí)質(zhì)上是一種榮譽(yù)；
對(duì)聘任機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，專家們不過(guò)被用來(lái)裝點(diǎn)門面。

　　精英化之外，人民監(jiān)督員制度還存在熟人化的問(wèn)題。即便被選任的人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)人員起初并非“熟人”，但隨著工作的開展，他們之間的關(guān)系將會(huì)很快升溫，而成為一個(gè)“圈子/共同體”的人�！笆烊嘶�”是人民監(jiān)督員制度一個(gè)重要的文化背景，也是分析這項(xiàng)制度以及討論一切“中國(guó)問(wèn)題”不可或缺的因素。通過(guò)監(jiān)督工作及其交流，請(qǐng)客吃飯等必要的接待，甚至監(jiān)督工作結(jié)束后的“其他活動(dòng)”，本來(lái)被定位于監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系無(wú)疑將逐漸走向“熟人化”的“朋友”關(guān)系；
甚至在中國(guó)當(dāng)下的語(yǔ)境中，監(jiān)督者與被監(jiān)督者彼此之間最后很有可能“稱兄道弟”。這樣在開展監(jiān)督工作時(shí)相互之間便會(huì)給足“面子”，從而影響到人民監(jiān)督員的獨(dú)立性。所以，從類型而言，人民監(jiān)督員制度顯然并非檢察機(jī)關(guān)所聲稱的“外部監(jiān)督”，將其定位于內(nèi)部監(jiān)督更為準(zhǔn)確。

　　第二，人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏足夠的權(quán)威性。2003年9月通過(guò)、2004年7月修訂的《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》第25、26條規(guī)定：人民監(jiān)督員的表決意見由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)進(jìn)行審查；
檢察長(zhǎng)不同意的，應(yīng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論；
檢察委員會(huì)不同意的，應(yīng)依法做出決定，并由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員做出說(shuō)明；
參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員若有異議，可提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核�？梢姡�按照被監(jiān)督者所設(shè)定的規(guī)則，人民監(jiān)督員所擁有的監(jiān)督權(quán)力有限，而且是非約束性的，只有建議權(quán)，沒有決定權(quán)，更沒有啟動(dòng)、變更和終止訴訟程序的功能。

　　該制度運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)也表明人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏權(quán)威性和約束力。人民監(jiān)督員的監(jiān)督同意率極高，2003年8月至2005年底監(jiān)督的9652宗案件中人民監(jiān)督員說(shuō)“不”的僅占5%，而在此基礎(chǔ)上，檢察委員會(huì)討論不同意人民監(jiān)督員表決意見并自行做出決定的還高達(dá)55%，此時(shí)人民監(jiān)督員是否提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核的情況不明，根據(jù)一些粗略的考察，大致可推定為無(wú)此種情形。據(jù)此，我們不得不質(zhì)疑，這種非約束性、非剛性的監(jiān)督制度，能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)督功能和效用嗎？國(guó)家耗費(fèi)高成本，但建立的僅僅是一種形式上的、至多是一種“顧問(wèn)型”的監(jiān)督制度或咨詢程序，這究竟有無(wú)必要？

　　人民監(jiān)督員制度存在的問(wèn)題，還比如：如何保障人民監(jiān)督員清楚地了解案件事實(shí)？依靠檢察人員介紹案情、出示證據(jù)、說(shuō)明法律適用情況，旁聽辦案，聽取有關(guān)人員陳述和律師意見，是否足以得出可靠的表決意見？人民監(jiān)督員是否擁有對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使而言至關(guān)重要的、不依附于檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立調(diào)查權(quán)？如果可靠性不能得以保障，則表決意見的實(shí)質(zhì)權(quán)威性來(lái)自何處？如果說(shuō)人民監(jiān)督員的監(jiān)督即便不當(dāng)也無(wú)所謂，因?yàn)槠浜筮�有檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、上級(jí)檢察院、法院審判等多道屏障，那么引入人民監(jiān)督員制度的必要性及意義何在？直接維護(hù)或強(qiáng)化這些屏障，進(jìn)一步貫徹落實(shí)審判權(quán)、訴權(quán)、新聞和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，豈不是更加直截了當(dāng)和對(duì)癥下藥的解決辦法嗎？

　　六、經(jīng)濟(jì)分析

　　人民監(jiān)督員制度的支持者們并非沒有看到其局限，但他們?nèi)杂柚С值囊豁?xiàng)重要理由是：有監(jiān)督總比沒監(jiān)督好，人民監(jiān)督員畢竟能發(fā)揮一些監(jiān)督作用，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)一步步推進(jìn)，“勿以善小而不為”。不過(guò)，“有優(yōu)點(diǎn)就要嫁給他嗎？”正如一位女子選擇婚姻時(shí)所面臨的問(wèn)題那樣，人民監(jiān)督員有些監(jiān)督作用并不能令人信服地直接得出應(yīng)當(dāng)建立和推行這項(xiàng)制度的結(jié)論。下結(jié)論之前至少需要分析這項(xiàng)制度的成本與收益，任何一項(xiàng)制度的推行都應(yīng)對(duì)此予以權(quán)衡，如果其收益很小，成本卻很高，則不能以“畢竟有些監(jiān)督作用”為由而證明其正當(dāng)性。

　　一些人認(rèn)為，檢察院無(wú)需向人民監(jiān)督員支付報(bào)酬，因而這一制度運(yùn)作的成本低。但在我看來(lái)，人民監(jiān)督員制度絕對(duì)不是一項(xiàng)低成本的制度。成本的計(jì)算應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合性的考量，除直接成本外，還必須考慮間接成本；
除經(jīng)濟(jì)成本外，還必須納入時(shí)間、人力、機(jī)會(huì)成本；
成本還包括私人成本和社會(huì)成本，當(dāng)期成本和未來(lái)成本等。人民監(jiān)督員制度運(yùn)作的成本至少包括：國(guó)家和社會(huì)特別是檢察系統(tǒng)為宣傳和推行人民監(jiān)督員制度而投入的各種資源；
檢察院宣傳這一制度、選任人民監(jiān)督員、適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)、會(huì)議、必要的接待、差旅等費(fèi)用，為接受監(jiān)督而做準(zhǔn)備的費(fèi)用，因此所投入的人力、時(shí)間等成本，以及將上述成本投入檢察業(yè)務(wù)所可能帶來(lái)的收益；
人民監(jiān)督員辦公室的建立、運(yùn)作和維持的費(fèi)用，檢察機(jī)關(guān)為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供必要的工作條件，對(duì)其履行職責(zé)所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費(fèi)用給予補(bǔ)助，并給予節(jié)假日補(bǔ)助，對(duì)無(wú)固定收入的人民監(jiān)督員給予工資補(bǔ)助等；
人民監(jiān)督員參與監(jiān)督工作和檢察院組織的會(huì)議、培訓(xùn)、活動(dòng)所產(chǎn)生、但未獲得補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用、誤工損失、所耗費(fèi)的時(shí)間，投入工作可能帶來(lái)的收益等�？梢姡�人民監(jiān)督員制度的成本實(shí)質(zhì)上是相當(dāng)高的；
而按照上述分析及有關(guān)數(shù)據(jù)，監(jiān)督活動(dòng)本身的收益卻是相當(dāng)?shù)牡汀?/p>

　　此外，人民陪審員等制度的不(太)成功也向我們預(yù)示了人民監(jiān)督員制度的未來(lái)走向：成本不低，且需不斷投入，但收益卻很難上升。只要比較一下人民陪審員制度及其運(yùn)作狀況，就基本上可以預(yù)料人民監(jiān)督員制度的命運(yùn)。倘若不希望人民監(jiān)督員制度重蹈人民陪審員制度的老路，就必須做出何去何從的艱難選擇。

　　應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考人民監(jiān)督員制度的經(jīng)濟(jì)邏輯：這一制度的現(xiàn)實(shí)收益以及可預(yù)測(cè)的未來(lái)收益是什么？為了有限的監(jiān)督效用，我們究竟值得投入多少成本？而如果有關(guān)人民監(jiān)督員制度成本—收益的預(yù)期正如上述，那么繼續(xù)大力推行這一不效率的制度，走上一條成本不斷增加、而收益不可能令人滿意的道路，是否明智？

　　七、余論

　　人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)基于政治原因而人為建構(gòu)、存在較多重大的制度缺陷、無(wú)法真正解決司法民主和權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題、在經(jīng)濟(jì)上不效率的制度，如果評(píng)價(jià)得苛刻一些，甚至可以說(shuō)這一制度與構(gòu)建者所聲稱的司法民主性質(zhì)、權(quán)力制約功能以及法治原則的要求相距遙遠(yuǎn)，其出臺(tái)和實(shí)施不過(guò)是一個(gè)“形象工程”，一場(chǎng)表演，一場(chǎng)流于形式的民主/法治“秀”。既然如此，則問(wèn)題解決的邏輯便應(yīng)當(dāng)是及時(shí)改正。但不得不承認(rèn)，這一提議在現(xiàn)實(shí)中將完全等同于一句空話。因?yàn)樵谥袊?guó)，(檢察)改革的政治號(hào)角——正如前文對(duì)這一制度政治邏輯的分析——既然已經(jīng)吹響，前進(jìn)的步伐便很難停息�，F(xiàn)實(shí)很難遵循學(xué)術(shù)研究的理想邏輯——“既錯(cuò)之，則改之”，也許我們只能面對(duì)現(xiàn)實(shí)，并退一萬(wàn)步而向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，從“木已成舟”的角度來(lái)考慮問(wèn)題。當(dāng)然，過(guò)于現(xiàn)實(shí)主義的進(jìn)路不可避免將染上庸俗的色彩。

　　在實(shí)踐中，不少地區(qū)的檢察院主要從人大代表、政協(xié)委員中選任人民監(jiān)督員。按照最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)提供的數(shù)據(jù)，截至2005年8月底，全國(guó)選任的人民監(jiān)督員19015名中，人大代表7433名，政協(xié)委員4741名，合計(jì)占64%。許多人對(duì)此提出批評(píng)，主要理由是人大代表對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律所賦予的，無(wú)需檢察院聘任，這種聘任會(huì)置人大代表于被動(dòng)地位，會(huì)導(dǎo)致理論上的混亂，不論是否被聘為監(jiān)督員，人大代表、政協(xié)委員都有權(quán)監(jiān)督本級(jí)或下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作。

　　不過(guò)，這一做法在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的背景下倒是可以挖掘或擴(kuò)展出一些意義：第一，降低人民監(jiān)督員制度運(yùn)作的成本。第二，相對(duì)更有利于保證監(jiān)督者的獨(dú)立性。一是因?yàn)槿舜蟠�表或政協(xié)委員的社會(huì)地位較高，二是從實(shí)質(zhì)而言，其監(jiān)督權(quán)源于法律授權(quán)，人大監(jiān)督是基于國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，政協(xié)監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要形式，檢察院的“聘請(qǐng)”僅僅是一個(gè)表面形式，三是人大代表或政協(xié)委員的“精神收益”(即榮譽(yù))比人民監(jiān)督員更大，故至少不會(huì)因“精神收益”而被“收買”。第三，促進(jìn)人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)實(shí)在化。由于現(xiàn)實(shí)中人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)往往在很大程度上被虛化，沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，絕大多數(shù)人大代表和政協(xié)委員事實(shí)上不能正常地開展監(jiān)督工作，因此擔(dān)任人民監(jiān)督員可能部分地有助于人大代表和政協(xié)委員行使監(jiān)督權(quán)。第四，推進(jìn)中國(guó)憲政建設(shè)。有關(guān)人民監(jiān)督員從人大代表和政協(xié)委員中選任的爭(zhēng)議再一次提醒國(guó)人：中國(guó)的人大、政協(xié)監(jiān)督以及這兩項(xiàng)制度本身并未得以切實(shí)執(zhí)行，甚至流于形式。應(yīng)當(dāng)逐步改變這種狀況，認(rèn)真對(duì)待人大、政協(xié)制度，認(rèn)真對(duì)待憲法，認(rèn)真對(duì)待憲政。

　　人民監(jiān)督員制度雖然本身存在相當(dāng)多的問(wèn)題，但它的引入，結(jié)合從人大代表、政協(xié)委員中選任人民監(jiān)督員的做法，也許可以擴(kuò)展出兩個(gè)意外的效果，即第三、四點(diǎn)所指的憲政意義。中國(guó)目前的體制不存在憲政的“直達(dá)車”，但憲政卻有可能搭上了人民監(jiān)督員的便車，搖搖晃晃地前行。檢察機(jī)關(guān)在大力推行這一制度時(shí)或許沒有意識(shí)到“搭便車”的憲政；
也許未必，也或許檢察機(jī)關(guān)正期望通過(guò)人民監(jiān)督員制度推進(jìn)中國(guó)的民主和憲政——至少考慮了尋求人大代表的支持，以促使最高人民檢察院工作報(bào)告在全國(guó)人民代表大會(huì)上較低的通過(guò)率狀況有所改觀；
進(jìn)而，或許國(guó)家正在試探民眾的憲政意識(shí)，通過(guò)促使人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)實(shí)在化，而開始著力解決人大、政協(xié)制度所面臨的困境，并嘗試在下一步給老百姓更多的民主。這樣看來(lái)，國(guó)家與社會(huì)通過(guò)人民監(jiān)督員制度這場(chǎng)表演而就民主、法治、監(jiān)督、權(quán)力制約、憲政等等達(dá)成了某些默示的共謀。

　　當(dāng)然，上述“發(fā)現(xiàn)”大概只是筆者的自作多情。但我卻期望“弄假成真”，期望人民監(jiān)督員制度這棵“歪樹”上碰巧開出憲政之花。以人民監(jiān)督員制度之名，促進(jìn)人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)實(shí)在化，使其向議會(huì)式的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)展，激發(fā)社會(huì)的民主意識(shí)，最終推動(dòng)中國(guó)的憲政建設(shè)。至此，本文對(duì)人民監(jiān)督員的批評(píng)似乎已然失效，甚至?xí)�令人誤解為我的立場(chǎng)并非反對(duì)人民監(jiān)督員制度，而只是批評(píng)這一制度在實(shí)踐運(yùn)作中的問(wèn)題——但顯然并非如此。上述考慮實(shí)質(zhì)上所指向的并非人民監(jiān)督員制度本身，而是由此及彼所挖掘或擴(kuò)展出來(lái)的、為當(dāng)今時(shí)代所迫切需求的憲政意義。

　　上述擴(kuò)展或許是中國(guó)在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中漸進(jìn)式地解決“中國(guó)式難題”、推進(jìn)民主和憲政建設(shè)的一條路徑。置于轉(zhuǎn)型中國(guó)的背景下，本文的分析不妨加以放大：從人民監(jiān)督員制度本身，發(fā)散到檢察改革、司法改革，甚至憲政、政治體制領(lǐng)域。中國(guó)當(dāng)今的政治制度堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民的一元化立場(chǎng)，但“人民”的缺位也是一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)。人民監(jiān)督員制度的引入或者擴(kuò)展至少部分地浮現(xiàn)出“人民”的身影，這也許可算是一個(gè)進(jìn)步。當(dāng)許多微小的進(jìn)步匯流成河，法治、民主和憲政的大趨勢(shì)或許便指日可待。憲法所賦予的權(quán)力/權(quán)利只是凝固于書本的正式規(guī)則，而“活法”卻是實(shí)踐中形成的現(xiàn)實(shí)規(guī)則。姑且不重提本文對(duì)人民監(jiān)督員制度的激烈批評(píng)，而退一萬(wàn)步從“木已成舟”的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，人民監(jiān)督員制度與人大、政協(xié)制度的結(jié)合，多少在一定程度上調(diào)節(jié)了國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，強(qiáng)化了權(quán)力監(jiān)督的理念，推動(dòng)了人大、政協(xié)制度的實(shí)在化，激起了民眾的關(guān)注和政治改革的熱情，因此從某種意義而言，可以說(shuō)開創(chuàng)了一種“行動(dòng)中的憲政”。

　　2005年12月初稿

　　2006年5月1日修改

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　　* 華僑大學(xué)法學(xué)院講師、泉州市人民檢察院人民監(jiān)督員陳慰星應(yīng)邀參加西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)全組織的有關(guān)人民監(jiān)督員制度的研討并作主題發(fā)言，CJS全體成員積極評(píng)論，張雷、劉靜承擔(dān)了部分輔助性工作，特此致謝。

　　[1] 這一進(jìn)路正是本人（徐昕，2005：尤其是頁(yè)40-45）著意強(qiáng)調(diào)并努力實(shí)踐著的“小敘事大視野”的“問(wèn)題中心”的法學(xué)研究范式。

　　參考文獻(xiàn)

　　鄔煥慶(2003)：<聚焦“陽(yáng)光監(jiān)督”工程>，《半月談》第22期。

　　徐昕(2005)：《論私力救濟(jì)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社。

　　最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)：<全國(guó)檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度試行兩周年情況通報(bào)>，《方圓法治人民監(jiān)督員�？�》第2期。

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