雷頤：憲政經(jīng)濟學(xué)

　　“無規(guī)矩不以成方圓”，這是人類千百年生活的精辟總結(jié)，似乎已成“不證自明”的公理。但在現(xiàn)實生活中，不遵守規(guī)則甚至有意無意破壞規(guī)則卻幾乎時時處處可見，這又說明“規(guī)則”的重要性未必得到人們應(yīng)有的認識。要讓人遵守規(guī)則，首先要讓人重視規(guī)則；
而要讓人真正重視規(guī)則；
首先又要從學(xué)理上認真細致地論證為什么要有規(guī)則、規(guī)則如何制定。著名美國制度經(jīng)濟學(xué)家杰佛瑞·布倫南和詹姆斯·布坎南合著的《征稅權(quán)》和《規(guī)則的理由》兩書就是從經(jīng)濟學(xué)角度、或者說從經(jīng)濟學(xué)出發(fā)對人類社會的規(guī)則、制度作了深入的學(xué)理探討。由于兩書內(nèi)容緊密相關(guān)，討論的都是社會最基本的規(guī)則——憲政問題，而且后書實際是前書的進一步闡釋，所以中國社會科學(xué)出版社將兩書“合二為一”、名為《憲政經(jīng)濟學(xué)》（2004年2月版）出版，也就順理成章了。

　　在社會生活中，所有的規(guī)則中，最重要的規(guī)則是憲法，憲政�？梢哉f，憲政是制度的制度規(guī)則的規(guī)則，是生成制度的制度生成規(guī)則的規(guī)則，是“元規(guī)則”、“元制度”，對包括經(jīng)濟在內(nèi)的社會生活有著巨大的影響。因此，制度經(jīng)濟學(xué)不可能不談憲法、憲政。對如此宏大的題目，作者不是宏觀泛論，而是“小題大做”或曰“大題小做”，從“稅收”入手，一點點深入，對憲政的方方面面都作了發(fā)人深省的探討。

　　作者開宗明義地寫道，有兩種“立場”不同的經(jīng)濟學(xué)：一種是告訴政府怎樣才能高效征稅，提高政府的收入，即向政府決策人提建議，也就是傳統(tǒng)的“宮廷理財學(xué)”，關(guān)注的核心是任務(wù)是“提高國家財力”而不是任何約束政府“財政”的辦法。另一種經(jīng)濟學(xué)關(guān)注的對象是納稅人或公民，也就是所有那些承受納稅負擔的人，亦即那些政府財政制取權(quán)力的潛在對象的人如何參與制定限制政府的規(guī)則。作者承認：“本書所關(guān)注的是財政憲法，是約束政府的征稅權(quán)和支出權(quán)的手段�！睙o疑是“第二種經(jīng)濟學(xué)”。依此標準，1993年那篇引起廣泛注意的《中國國家能力報告》則無疑是“宮廷經(jīng)濟學(xué)”。

　　歷史表明，稅務(wù)與憲政關(guān)系極其密切，英國革命、法國革命、美國革命的直接導(dǎo)火索都是由稅收引起的�；�于此，作者闡述的稅收觀一個典型特征就是其“憲法”取向，“始終把‘憲法’視為一套規(guī)則，或一套社會制度，個人在其中從事活動和交往。把這些規(guī)則比作一種博弈規(guī)則可能是有用的。”從霍布斯的契約論觀點出發(fā)，如果沒有政府或類似的權(quán)威機構(gòu)，人類將陷入可怕的無政府、無秩序的混亂狀態(tài)，為了結(jié)束這種情況，全體公民只有出讓自己的權(quán)力組成政府。作者由此引出一系列問題：“全體公民有可能同意服從的政府的性質(zhì)是什么。特別是，公民會自愿同意允許政府完全無保留地行使權(quán)力嗎？他們是不是更愿意對政府的行為施加約束——即限制政府采取一些它本來有可能采取的行動的能力？”顯然，作者深受洛克以降的英美政治哲學(xué)傳統(tǒng)的影響，認為“政府”也與“經(jīng)濟人”一樣，會追求自己的收益最大化，因而對“政府”深抱戒心。那么，如何對政府作出必要的限制呢？通常認為民主選舉是最好的限制方法，但作者認為這固然不錯，但遠遠不夠、依然有許多漏洞，因此對政府的限制非常脆弱。所以，他們提出并論證了對政府進行財政約束的重要性，認為財政約束補充了選舉約束的缺漏。這樣，“稅收”的多少就從“財經(jīng)”層面上升到了“憲政”層面，因為立憲層面問題的本質(zhì)即是如何約束政府的自然傾向。

　　稅收解決的是控制政府的“收入問題”，隨之而來的當然是如何控制、管理政府的“支出問題”。也就是說，僅僅限制限制政府的征稅權(quán)并不夠，“納稅人――受益人如何同時保證那些征到的稅款被用于他所要求的物品和服務(wù)呢？一旦授予利維坦征稅權(quán)，用什么辦法來防止它把稅額用于自己的特殊目的呢？”而且，衡量、控制政府公平地“支出”比衡量、控制政府公平地“征稅”更加困難。所以，在政府的“支出”方面，必須具有更大的公開性和透明度，最大限度地把信息公諸于眾。做到這些，必須有一套公開的、事前定好的程序�！爸С觥币坏┙�(jīng)過法定程序確定就應(yīng)嚴格執(zhí)行，并要以追問績效和可問責(zé)性作為公平的保證。如果沒有這些，政府“支出”的公平性更難保證。最近中、美不同的“救市”程序，再此證明此點。

　　這次“金融海嘯”引發(fā)了美國嚴重的經(jīng)濟危機，波及全球。為了振衰起弊，復(fù)興經(jīng)濟，美國政府投入7千億美元救市，中國政府則以4萬億人民幣刺激經(jīng)濟。市場并非萬能，非常時期以政府的“有形之手”力促經(jīng)濟發(fā)展，中美皆然。不過，二者的“程序”卻大不相同，頗堪玩味。

　　美國的“7千億”，是千呼萬喚始出來。從布什政府提出救市計劃后的不短時間內(nèi)，國會爭論激烈，反對之聲不絕，甚至與布什“同黨”的共和黨議員也不乏反對者。為了讓救援計劃盡快獲得通過，美國財長保爾森竟然在眾議院女議長佩洛西面前單膝下跪。最終雖然通過救市計劃，但如何救、救誰不救誰，在國會仍是紛爭不斷。例如關(guān)系幾百萬人就業(yè)、曾是美國“現(xiàn)代”、“發(fā)達”象征的汽車業(yè)究竟應(yīng)不應(yīng)救，也是爭論不休。相對美國救市歷時幾個月的低效率，中國的“4萬億”則是高效率，由11月初的國務(wù)院常務(wù)會議拍板決定。已有眾多媒體報道，“4萬億”經(jīng)濟刺激措施甫一公布，一些地方政府、企業(yè)便聞風(fēng)而動，領(lǐng)導(dǎo)紛紛帶大隊人馬進京爭、拉項目，甚至一些“縣級市”的駐京辦也在想方設(shè)法“分一杯羹”，掌管分配投資大權(quán)的國家發(fā)改委門前一時間“人頭攢動”。

　　“4萬億”投資應(yīng)該怎么花？全國人大常委會原副委員長成思危在11月下旬舉行的“2008小谷圍（島）金融論壇”上明確表示了自己的擔憂：“我現(xiàn)在擔心兩個問題。一是決策失誤，項目沒有經(jīng)過審慎調(diào)研就上馬。因為著急嘛，蘿卜快了不洗泥。第二就是要預(yù)防滋生腐敗�！彼�指出，要嚴防再出現(xiàn)“每修一條高速公路，就倒下一排干部”的情況。如何避免這種情況，“憲政經(jīng)濟學(xué)”給出了答案。退一步說，起碼提供了重要思路。

　　國情不同，撥款方式、程序自然不會相同，不過，隨著中國改革的深入，市場化程度越來越高，若能借鑒“他山之石”、引入相關(guān)學(xué)理，將大大減少我們的“學(xué)費”，降低我們發(fā)展過程的“成本”。

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