鄭秉文,齊傳君：社保制度走到十字路口：“大一統(tǒng)”還是“碎片化”

　　黨的十六屆六中全會和十七大提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系已形成全黨、全國和社會的共識，農(nóng)民工和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體方案正在熱議之中。

　　眾所周知，在如何實現(xiàn)“全覆蓋”戰(zhàn)略目標上一直存在爭議，其焦點主要集中在兩種覆蓋方式的選擇上：一種方式為“分派”主張的在維持現(xiàn)有城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度不變的情況下，為“農(nóng)民工”和“農(nóng)民”分別建立獨立的養(yǎng)老保險制度，這是典型的“碎片化”養(yǎng)老保險制度；
另一種方式是“統(tǒng)派”主張的重構(gòu)當前的社會養(yǎng)老保險制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶籍制度的樊籬，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度，即全國一個制度，一種規(guī)則，這就是“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險制度。

　　“碎片化”養(yǎng)老保險制度和“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度是完全對立的兩種思路，是政策制定者非此即彼的選擇，是兩種社會模式和兩種社會前途的選擇。只有首先在這兩個社保制度模式中作出選擇，才能引領(lǐng)中國養(yǎng)老保險改革的未來方向，而不至于一開始就陷入到對制度設(shè)計細枝末節(jié)的糾纏之中。

　　主張“碎片化”的“分派”最大理由就是中國目前存在著嚴重的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，認為建立大一統(tǒng)制度是不現(xiàn)實的，既不能體現(xiàn)不同地區(qū)（不同人群）間發(fā)展不平衡的差距，也不能實現(xiàn)再分配功能，因此，當前選擇“碎片化”制度即便不是最優(yōu)，也是不得已而為之。本文認為，“分派”的改革主張是其陷入認識誤區(qū)的結(jié)果。

　　一、中國有條件建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度

　　雖然目前中國還處在社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，還要經(jīng)歷長期的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，還存在著嚴重的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但是，這只是養(yǎng)老保險制度設(shè)計所要基于的社會和經(jīng)濟背景，而不應(yīng)該成為制度模式選擇上的桎梏，因為社會保障理論和實踐畢竟經(jīng)歷了上百年的發(fā)展，在同樣一種模式下我們?nèi)匀豢梢杂胁煌�的選擇。

　　第一，制度創(chuàng)新可以克服建立“大一統(tǒng)”制度中二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的道德風險與逆向選擇。

　　在二元結(jié)構(gòu)下，地區(qū)間發(fā)展不平衡的確不利于建立一個“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險制度，其主要問題在于欠發(fā)達地區(qū)在融資上必將產(chǎn)生道德風險，逆向選擇將逐漸導(dǎo)致制度收入遞減，最終有可能為中央財政帶來風險。但是，這只是對一般意義上的、傳統(tǒng)的DB型（待遇確定型，強調(diào)退休待遇相對平等的一種缺乏精算聯(lián)系的制度）現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度而言。幾十年來，世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險如同其他領(lǐng)域一樣，制度創(chuàng)新日新月異，一些先進、現(xiàn)成、實用的制度創(chuàng)新在有些國家已經(jīng)運行了十幾年，它給我們的最大啟示就是，只要將傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制改造成現(xiàn)代的DC型（繳費確定型，強調(diào)權(quán)利和義務(wù)基本對等的一種富有精算聯(lián)系的制度）現(xiàn)收現(xiàn)付制就能完全克服二元結(jié)構(gòu)下的道德風險和逆向選擇；
其要義就在于，只要在繳費和受益之間建立起密切的精算關(guān)系，就能在二元結(jié)構(gòu)下建立起“大一統(tǒng)”的社保制度，這相當于將一個商業(yè)壽險公司“等比例地放大”到全社會，這時，大一統(tǒng)的社會保險制度就完全可以跨越經(jīng)濟發(fā)展不平衡的鴻溝。

　　從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，DC型現(xiàn)收現(xiàn)付完全適用于低收入國家建立一個“大一統(tǒng)”的社保制度。例如，蒙古國2005年GDP為19億美元，人均715美元，城鎮(zhèn)化率與我國情況相差無幾，僅為50%，但由于蒙古國2000年社保改革中引入的是“大一統(tǒng)”的名義賬戶制，在繳費與受益之間建立了完全的精算聯(lián)系，至少在繳費上較好地克服了二元結(jié)構(gòu)下容易導(dǎo)致的道德風險問題。當然，蒙古國只是一個小國案例。再來看美國這個大國案例。美國1935年通過《社會保險法案》并建立起“大一統(tǒng)”社保制度時，總?cè)丝跒?.272億，按1992年價格計算，當時的GDP總量為6984億美元，人均GDP僅為5488美元；
按時價計算，GDP總量為731億美元，人均GDP為575美元。

　　城鎮(zhèn)化率是二元結(jié)構(gòu)的一個主要指標。美國1920年的城鎮(zhèn)化率是51.2%，1940年是56.5%，由此推定1935年美國城鎮(zhèn)化率應(yīng)是55%左右。但實際上，由于美國人喜歡居住在小城鎮(zhèn)，所以，居住人口超過2500人的小城鎮(zhèn)均被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)化率之中。相比之下，根據(jù)2007年《中國統(tǒng)計年鑒》的官方數(shù)據(jù)，2006年我國城鎮(zhèn)化率為43.9%，但我國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑是市轄區(qū)人口密度在每平方公里1500人以上的區(qū)管轄的全部行政地域人口，并且一般是以戶籍來劃分的，如果考慮到在城鎮(zhèn)打工1年以上的近2億農(nóng)民工，我國今天城鎮(zhèn)人口比例與1935年美國城鎮(zhèn)人口比例幾乎相差無幾。即使按照戶籍人口的口徑來統(tǒng)計，以往年的年均1%的城鎮(zhèn)人口增速來計算，本屆政府任內(nèi)城鎮(zhèn)化率將有可能達到或超過50%。

　　二元結(jié)構(gòu)的另一個標志是一經(jīng)濟體內(nèi)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的商品交換格局。1935年美國建立“大一統(tǒng)”社保制度時同樣也呈現(xiàn)出明顯的二元特征。從城鎮(zhèn)化率進程來看，美國經(jīng)歷了三個階段，即殖民地時代至1810年代的“漸進期”、1820年代至1920年代的“爆炸期”、1920年以來的“成熟期”。美國1935年建立“大一統(tǒng)”社保制度時雖已步入“成熟期”，但其二元特征仍十分明顯：發(fā)達的核心工業(yè)地帶幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會財富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等幾乎聚集了全國三分之二的城鎮(zhèn)人口；
相比之下，欠發(fā)達地區(qū)是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū)，由此形成了美國初級產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局，它與今天我國的東、中、西部地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)有很多相似之處，由此看出，50％左右的城鎮(zhèn)化水平不是建立“大一統(tǒng)”社保制度的客觀障礙。再例如，羅馬尼亞的農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?2.7%（2001年數(shù)據(jù)），但作為轉(zhuǎn)型國家，羅馬尼亞建立的也是“大一統(tǒng)”社保制度。誠然，歐洲大陸很多國家目前的社保制度是碎片化的，農(nóng)民實行的是單立制度，但那是歷史遺產(chǎn)的結(jié)果，他們的碎片化制度大部分起源于19世紀末和20世紀初，戰(zhàn)后在社保制度整合與改革中，由于種種原因沒有像英國那樣實現(xiàn)改革的一步到位，基本保留了制度的原貌，法國就是一個典型案例。

　　這里要強調(diào)的是，美國1935年建立的“大一統(tǒng)”社保制度是傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，而非DC型的。既然傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠克服二元特征并建立起“大一統(tǒng)”的制度，那么，制度創(chuàng)新下的現(xiàn)代社保制度工具無論在理論上還是在實踐上，都早已解決了這些問題。換言之，經(jīng)濟發(fā)展水平不是阻礙建立“大一統(tǒng)”社保制度的桎梏，二元結(jié)構(gòu)不是為農(nóng)民工建立單獨制度的根據(jù)，“碎片化”制度不是當代社保制度發(fā)展的必由之路。

　　第二，二元結(jié)構(gòu)下建立“大一統(tǒng)”制度能夠體現(xiàn)發(fā)展不平衡的待遇水平。

　　二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是指以城市工業(yè)為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟與以農(nóng)村農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)經(jīng)濟同時發(fā)展，生產(chǎn)力發(fā)展水平存在較大差異的一種狀態(tài)；
在國民收入初次分配上，城鄉(xiāng)居民差距較大，例如，2007年我國農(nóng)民人均純收入僅為4140元，只是城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資24932元的1/6。“分派”認為，在二元結(jié)構(gòu)下建立“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險制度，待遇給付只有兩種選擇：一種是按照原有城鎮(zhèn)待遇標準，農(nóng)民居民養(yǎng)老金收入顯然提高，但是來自于農(nóng)民的繳費收入必然十分有限，所以，制度財務(wù)必然是不可持續(xù)的；
另一種選擇是降低原有城鎮(zhèn)待遇標準，使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊，也就是說，農(nóng)民的待遇水平適當提高，城鎮(zhèn)居民退休收入?yún)s大幅下降，即認為在二元結(jié)構(gòu)中“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度存在著待遇給付和財務(wù)平衡之間難以有效權(quán)衡的悖論，非此即彼，所以，只能建立“碎片化”養(yǎng)老保險制度，很多國家的社會保險制度都有繳費下限的規(guī)定（例如在美國，規(guī)定每年繳費400美元以上人員才能參保），這似乎進一步佐證了“分派”主張把低收入群體排斥到城鎮(zhèn)單位職工養(yǎng)老保險制度之外——放棄建立“大一統(tǒng)”社會保險制度的必要性與合理性。

　　但是，上述分析都是在實行DB型養(yǎng)老保險制度的前提下進行的。如果撇開DB型制度安排，采用DC型養(yǎng)老保險制度，那么建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度只不過是相當于建立一個每人都有存款的“銀行”，個人在工作時被強制儲蓄，退休后每月從這家“銀行”領(lǐng)取一部分“存款”（養(yǎng)老金）而已。在待遇給付上，因為不變的是個人代替率，而變的是養(yǎng)老金水平，根本不存在向哪個標準看齊的問題。也就是說，在設(shè)定的封頂線之下（一般是相當于社平工資的300%），較高的費基便可獲得較高的退休金，即城鎮(zhèn)職工費基（工資）較高，其退休后養(yǎng)老金也相應(yīng)較高，農(nóng)民正好相反。加強精算聯(lián)系就是強化DC型的制度特征，這已成為當今世界養(yǎng)老金改革的一個總體趨勢。只要在個人繳費和未來受益之間建立起密切的精算聯(lián)系，就可以體現(xiàn)不同發(fā)展水平、不同群體、甚至不同個人之間的收入水平，就能建立起一個各得其所、多繳多得、與個人利益密切相關(guān)的養(yǎng)老制度，在二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下就完全可以建立起一個“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險制度。

　　認為二元結(jié)構(gòu)下“大一統(tǒng)”制度難以體現(xiàn)發(fā)展不平衡的收入水平，可能是誤將統(tǒng)一替代率認為是統(tǒng)一待遇水平。其實，這二者是完全不同的兩回事。

　　第三，二元結(jié)構(gòu)下“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以實現(xiàn)社會互濟功能和社會公平。

　　“分派”認為，實行“大一統(tǒng)”的DC型養(yǎng)老保險制度將會喪失社保制度的社會互濟功能，缺乏公平性。這個“定論”看上去好像不無道理，但仔細分析起來卻發(fā)現(xiàn)它模糊了繳費型制度與非繳費型制度的界限，混淆了社會保險制度與社會保障制度的功能。

　　社會保障是個大概念，包括社會保險、社會救助、社會福利等。社會保險是一個繳費型制度，也可以看作是“社會保障”概念下的一個“子制度”。作為繳費型的強制性社會保險制度，應(yīng)把追求制度的財務(wù)平衡放在制度設(shè)計的首位，把擴大覆蓋面作為一個重要制度目標，換言之，盡量消滅“死角”和實現(xiàn)最大的覆蓋面應(yīng)是保險制度的公平性之根本所在，甚至可將之視為保險制度是否公平的一個重要指標；
否則，僅僅覆蓋城鎮(zhèn)人口的制度，那就是對農(nóng)村人口的最大不公平，是目前我國社保制度的最大不公正。在當前制度起步階段，擴大覆蓋面和制度財務(wù)可持續(xù)性二者相輔相成，互為條件，只有擴大覆蓋面，才能增加制度收入，提高支付能力；
只有社�；�金盈余才能談得上提高待遇水平，形成良性循環(huán)，實現(xiàn)制度的“雙贏”。希望保險制度解決所有的社會再分配問題既是不可能的，也是不應(yīng)該的，并且，任何經(jīng)濟體的社會保險都難以承擔起這個重任。尤其是，在我國二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，一次分配造成的城鄉(xiāng)居民收入差距較大的問題是無法通過二次分配徹底解決的，即使實行“碎片化”養(yǎng)老保險制度也是如此。

　　國外幾十年的改革實踐證明了保險制度的這個發(fā)展趨勢：在財務(wù)不可持續(xù)的壓力下，養(yǎng)老保險制度的精算屬性越來越明顯，精算因素越來越多，社會互濟功能趨于弱化，取而代之的是將社會互濟功能逐漸剝離出社會保險制度，轉(zhuǎn)移到非繳費型的社會保障制度安排中。

　　非繳費型制度是指其融資來源于一般稅收的補貼制度，例如在養(yǎng)老制度中單設(shè)“零支柱”。在我國非繳費型制度中目前只有“低�！钡燃矣嬚{(diào)查型制度，還沒有建立基于國民待遇的養(yǎng)老補貼制度即“零支柱”。國家的責任、社會互濟功能以及社會再分配作用等，應(yīng)更多地體現(xiàn)在非繳費型的社會保障制度上，在全國適時建立一個非繳費型的社會保障制度。這樣，第一支柱的繳費型制度和零支柱的非繳費型制度就能功能明確，責任突出，邊界清晰，相互對應(yīng)，互為補充，各司其責。社會保障制度這兩個支柱的改革取向和發(fā)展思路在國際社保領(lǐng)域已基本達成共識，十幾年來，既是歐美國家的改革動因，又是改革的目的，還應(yīng)被視為改革的范式。將財政轉(zhuǎn)移的規(guī)則與保險制度的目標混淆起來，眉毛胡子一把抓，既有可能將保險制度陷入財政風險之中，又分散了有限的財力，還漠視了保障制度的公平性原則，有悖于世界改革的潮流：保障制度要強調(diào)目標定位，承擔起國家的責任；
保險制度要著重制度建設(shè)，不應(yīng)一味向財政伸手要錢。

　　厘清保險與保障兩個制度的責任并不意味著前者完全沒有社會共濟的功能，更不等于國家不承擔任何責任。任何模式的保險制度都具有程度不同的共濟功能，國家都是最終擔保人。其實，即使在目前我國沒有引入“零支柱”條件下，只要通過合理的制度設(shè)計，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度也完全可以承擔相當?shù)纳鐣�互濟功能。這是因為社會互濟功能既可以體現(xiàn)在待遇補貼上，也可以體現(xiàn)在繳費補貼上。一般來說，DC型養(yǎng)老金制度在繳費和待遇之間具有較強的精算聯(lián)系，對待遇進行補貼有違精算原則，但是可以在繳費上進行補貼，(點擊此處閱讀下一頁)

　　例如對農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保給予繳費補貼（繳費補貼可以有制度記賬和政府財政轉(zhuǎn)移支付兩種形式，具體采取哪種形式要視制度財務(wù)預(yù)期狀況而定），從而實現(xiàn)社會互濟功能。另外，通過規(guī)定繳費上限和提供較高的制度公布利率，讓廣大中低收入者直接分享這樣優(yōu)厚的養(yǎng)老金回報也是在一定程度上實現(xiàn)了向弱勢群體傾斜。所以，只要制度安排得當，DC型養(yǎng)老保險制度不難實現(xiàn)社會互濟功能。

　　二、“碎片化”養(yǎng)老保險制度存在巨大的制度隱患

　　“碎片化”養(yǎng)老保險制度可以通過制度的疊床架屋實現(xiàn)2020年全覆蓋的目標，但在財務(wù)可持續(xù)性和保持社會活力上將出現(xiàn)自身難以克服的兩難困境。

　　第一，“碎片化”養(yǎng)老保險制度將使“城�！毕萑胴攧�(wù)困境。

　　人口老齡化的迅速發(fā)展將直接威脅基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)平衡，這是不爭也無法回避的事實。毫無疑問，我們當下應(yīng)該做的是通過制度變革和創(chuàng)新將人口老齡化對社會保險制度的財務(wù)沖擊降低到最小程度。但是，“碎片化”制度安排不僅沒有解決這一問題，反而還進一步人為地扭曲人口年齡結(jié)構(gòu)在時間和空間上的分布，其結(jié)果必然是重蹈法國等碎片化制度的后塵，即某個制度“碎片”出現(xiàn)大量收支結(jié)余的同時，而另一些制度“碎片”的財務(wù)收支缺口變得越來越大，尤其目前實行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度將深陷財務(wù)危機的泥潭。法國碎片化制度的財務(wù)狀況就是如此運行的，例如，多年來，“普通制度”不得不對“特殊制度”進行轉(zhuǎn)移支付。

　　如果略去目前由地方政府建立的各種“小碎片”不計，并假定暫時不考慮機關(guān)和事業(yè)單位的制度改革，那么，目前的制度現(xiàn)狀可抽象為“兩碎片化模式”即城鎮(zhèn)制度和農(nóng)村制度并存，農(nóng)民工游離二者之間。如果為農(nóng)民工單獨建立一個制度，就可抽象為“三碎片模式”即城鎮(zhèn)制度、農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度并存。但是，不管是“兩碎片模式”還是“三碎片模式”，他們都存在嚴重的財務(wù)缺陷，其中，農(nóng)民工這個群體是制度缺失的犧牲品，也是制度財務(wù)平衡的關(guān)鍵。

　　先看“兩碎片模式”。在目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個制度并存的二元分割情況下，進城務(wù)工的年輕農(nóng)民工群體一方面“稀釋”了“城鎮(zhèn)制度”人口老齡化程度，但另一方面卻惡化了“農(nóng)村制度”的年齡結(jié)構(gòu)（盡管農(nóng)村生育率水平高于城鎮(zhèn)）。由此導(dǎo)致的制度財務(wù)困境便是，城鎮(zhèn)制度普遍受益，財務(wù)可持續(xù)性得以增強，但卻是以農(nóng)村受到雙重夾擊為代價：年輕的農(nóng)民工離鄉(xiāng)進城打工本來就提高了農(nóng)村贍養(yǎng)率，減少了當期制度收入，惡化了農(nóng)村制度財務(wù)狀況，幾十年之后他們回鄉(xiāng)養(yǎng)老時又需要當?shù)剞r(nóng)村支付一筆養(yǎng)老金。簡言之，“兩碎片模式”的資金流是農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，農(nóng)民補貼了城鎮(zhèn)職工，使富者越富，窮者越窮，強化了社保制度的二元結(jié)構(gòu)特征，兩個碎片發(fā)展成兩個極端延伸。這時，制度間的轉(zhuǎn)移支付就不得不發(fā)生，政府就不得不介入，于是，法國式的社會動蕩就有可能在中國上演。

　　再來看“三碎片模式”。如果按照當前決策者的思路為農(nóng)民工單獨建立一個制度，那么，在這個基于戶籍和職業(yè)雙重標準來設(shè)定的“碎片化”制度安排中，問題就顯而易見了：三個制度相互割裂，資金流封閉運行，“城鎮(zhèn)制度”贍養(yǎng)率將隨著老齡化進程加快日益提高，財政補貼會越來越不堪重負。“農(nóng)村制度”這個碎片如果一開始就實行積累制，自身倒也沒有什么財務(wù)問題。但如果實行現(xiàn)收現(xiàn)付制并直接給沒繳費的第一代農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金（現(xiàn)收現(xiàn)付制最原始階段），那么，“農(nóng)村制度”的財務(wù)狀況將很快會入不敷出，特別是幾十年后農(nóng)村人口老齡化最嚴重階段。“農(nóng)民工制度”由于沒有歷史負擔，養(yǎng)老金發(fā)放有個代際轉(zhuǎn)換，必然在一段時間內(nèi)積累起巨額的結(jié)余資金。于是，“三碎片模式”相當于一個天平，一端是“農(nóng)村制度”，另一端是“城鎮(zhèn)制度”，二者的制度贍養(yǎng)率都很嚴峻，“農(nóng)民工制度”便成為一個決定性的籌碼，放到哪一端則哪一端財務(wù)狀況就好轉(zhuǎn)。于是，在三個制度分割的情況下，只能由政府介入，或是對天平的兩端進行轉(zhuǎn)移支付，或是由“農(nóng)民工制度”充當債權(quán)人的角色。

　　總而言之，兩碎片和三碎片模式都存在制度發(fā)展失衡和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的財務(wù)問題，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，反而會加速城鄉(xiāng)福利分化傾向，加重城鄉(xiāng)福利二元特征。

　　上述碎片化制度的分析說明，只有“大一統(tǒng)”制度才是我國社保的正確出路。在這方面，似乎上海認識到了碎片化制度的危害。上海是中國人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴重的城市，也是養(yǎng)老保險制度“碎片化”程度最為嚴重的城市之一，即分為“城�！薄ⅰ版�(zhèn)保”和“農(nóng)�！币约啊熬C保”四個制度。上海2007年“城�！敝贫荣狆B(yǎng)比為1.48：1，致使當年基金收支缺口達50億元。而全國平均的制度贍養(yǎng)比為3：1，尚且勉強收支平衡（實際上全國養(yǎng)老保險資金收支略有結(jié)余，但如果剔除1100億元財政補貼并使養(yǎng)老金替代率適當提高，那么收支狀況應(yīng)該是基本平衡的）。如果中國城市老齡化狀況進一步惡化，上海的今天就是其他城市的明天！在2007年11月6日北京舉行的第三屆社保論壇上，上海提出了下一步五項工作重點，其中第一條就是強調(diào)“擴大參保繳費人群”，即對上海各項基本養(yǎng)老保險制度進行整合，梳理各項制度的定位和邊界，完善銜接轉(zhuǎn)移辦法，均衡不同制度間的贍養(yǎng)比負擔�？梢钥闯�，上海已經(jīng)意識到了統(tǒng)一制度對制度財務(wù)可持續(xù)性的重要性，并朝著這個方向開始前進。那么對于全國而言，在人口老齡化還不是那么嚴重的情況下，建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度則更具前瞻性。

　　第二，“碎片化”養(yǎng)老保險制度將淤塞人們向上流動的渠道。

　　“碎片化”養(yǎng)老保險制度始于歐洲大陸國家，尤以法國為甚，其基本特征是以職業(yè)或行業(yè)標準來劃分，形成職業(yè)隔離，不僅造成了養(yǎng)老金待遇的相互攀比，財政負擔連年居高不下，一有改革的風吹草動，罷工游行和社會騷亂就風起云涌，而且，也造成了職業(yè)或行業(yè)之間壁壘森嚴，個人一旦因為某種原因從所屬行業(yè)徹底退出就很難進入其他行業(yè)，無法實現(xiàn)再就業(yè)，被迫成為長期失業(yè)救濟的對象。從某種意義上說，歐洲長期存在高失業(yè)率乃至形成一種“失業(yè)文化”，與其碎片化的社保模式有相當大的關(guān)系。換言之，在這種福利制度安排下，社會被撕裂成不同的固定群體，失業(yè)群體相對固定，位于底層的獲有“壞工作”的群體也相對固定下來，社會向上流動的渠道被“碎片化”制度所無情阻塞。

　　眾所周知，在目前社會矛盾凸顯時期里，之所以沒有形成不穩(wěn)定因素，是因為目前社會流動性比較好。但是，如果農(nóng)民工和農(nóng)民社保制度碎片化格局一旦最終形成，長期看，不穩(wěn)定因素就也將形成。法國等歐洲國家有慷慨的社會福利制度，不至于使其生存能力受到嚴重威脅，并還有正常的制度化罷工機制，游行示威罷工等“社會運動”畢竟是在法制化軌道下進行的。反觀中國，“碎片化”社保制度再加上戶籍因素，其社會割裂的后果要比法國和歐洲嚴重得多。戶籍制度改革的一個主要問題就在于戶籍背后存在的巨大福利差異。因此，我們的一切福利制度設(shè)計和改革都應(yīng)該立足于縮小甚至是消除這種福利差異。但“碎片化”制度的引入和農(nóng)民工制度的建立無疑將會擴大福利差異，固化戶籍制度，這種畫地為牢的社保改革勢必導(dǎo)致用工制度的不平等，進一步降低社會弱勢群體的當期收入，加劇這個群體其他福利缺失的現(xiàn)狀，如此往復(fù)，社會底層改變命運的努力將難上加難，城鄉(xiāng)的長期深度割裂將使農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民成為生活在同一個社會兩個相互漠視的群體，在城鎮(zhèn)化進程中，“城市病”等“拉美現(xiàn)象”就必然浮現(xiàn)

　　三、中國建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度的九個優(yōu)勢

　　第一，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過內(nèi)在的激勵機制保證全覆蓋目標的實現(xiàn)。由于“大一統(tǒng)”制度下只有一個“資產(chǎn)池”，因而可以向全體參保者提供較高的固定利率，使參保的收益率明顯高于銀行儲蓄利率甚至高于長期國債利率，讓老百姓覺得參保很合算，變被動參保為主動參保。并且，為了減輕低收入者的繳費負擔，可以向農(nóng)民和靈活就業(yè)人員提供繳費補貼，使他們在愿意繳費的基礎(chǔ)上也能夠交得起，同時也增加了低收入者的參保收益。

　　第二，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過完全精算聯(lián)系一步到位地實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的終極目標。之所以提高統(tǒng)籌層次問題成為近十年來社保改革的難點，關(guān)鍵在于統(tǒng)賬結(jié)合制度的復(fù)雜性和模糊的利益邊界。“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度不僅簡化了現(xiàn)有制度而且通過精算聯(lián)系消除了收支盈余地區(qū)對“殺富濟貧”的顧慮。也就是說，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌上至少不存在制度性障礙。

　　第三，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過鎖定隱性債務(wù)而使財務(wù)可持續(xù)性得到保證。由較低覆蓋率到全覆蓋，這是一個過程，在這個過程當中，繳費人群的驟然增加和保險的代際轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致前期退休人口增加相對緩慢，這就打了一個時間差，保證了制度財務(wù)的中短期可持續(xù)性；
在資產(chǎn)負債表上，精算原則使得新增繳費（制度資產(chǎn)）等于未來養(yǎng)老金權(quán)益貼現(xiàn)值（制度負債），隱性債務(wù)不再增加，這就保證了制度財務(wù)的長期可持續(xù)性。換句話說，只要在每個時間點上結(jié)余基金大于現(xiàn)有隱性債務(wù)的顯性化部分，就說明制度是可持續(xù)性的。

　　第四，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過變DB型為DC型來滿足對二元結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。毋庸置疑，“大一統(tǒng)”和“碎片化”制度都能適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)，但前者是一種主動適應(yīng)，積極應(yīng)對，不會對二元結(jié)構(gòu)形成任何負面影響。而后者是一種被動適應(yīng)，消極應(yīng)對，長此以往將固化二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征，不利于日后對二元結(jié)構(gòu)的消除。

　　第五，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過鼓勵人們勞動參與和促進多支柱建立保證待遇水平的穩(wěn)定甚至進一步提高。一方面，“大一統(tǒng)”制度繳費的非稅收性質(zhì)激勵人們提高勞動參與率（或者提高退休年齡），相當于延長了繳費期并同時縮短了待遇領(lǐng)取的時間，年金化后的每月養(yǎng)老金領(lǐng)取額必然相應(yīng)增加。另一方面，該制度繳費降低為建立職業(yè)年金留出了融資空間，再加上“零支柱”的引入，因此，退休人員的待遇水平是完全有保證的。

　　第六，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過繳費補貼和“零支柱”的引入來發(fā)揮社會互濟功能�！按笠唤y(tǒng)”制度對農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的繳費補貼是在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)社會互濟功能，更能體現(xiàn)社會互濟的本質(zhì)含義。如果再適時推出“零支柱”，則是對這一社會互濟功能的強化。

　　第七，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度既體現(xiàn)了機會公平，也在一定程度上實現(xiàn)了結(jié)果公平。一方面，“大一統(tǒng)”制度對任何人都沒有進入的最低繳費門檻限制，體現(xiàn)的是參與機會的公平，這是當下中國最需要的公平，因為沒有參與機會的公平也就無所謂結(jié)果公平。另一方面，“大一統(tǒng)”制度既可實現(xiàn)社會互濟功能，也意味著具有一定的結(jié)果公平。

　　第八，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度類似銀行儲蓄的特征，使養(yǎng)老保險制度極具便攜性。在“大一統(tǒng)”制度下，參保人無論在哪里工作或居住，只須攜帶一張“社�？ā�，就可以隨時繳費（或領(lǐng)取養(yǎng)老金）和查詢個人養(yǎng)老金資產(chǎn)情況。相比較，“碎片化”養(yǎng)老保險制度的便攜性較差。

　　第九，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度可以通過“大賬戶”的設(shè)計機制，具有明顯的成本優(yōu)勢。一方面，簡化了制度設(shè)計，簡單明了的信息化處理過程和全國只有一個“資金池”，無疑運行成本最低。另一方面，在現(xiàn)有的統(tǒng)賬結(jié)合制度基礎(chǔ)上，只需將統(tǒng)籌部分繳費和資本（名義資本和做實資本）劃入個人賬戶再建立一套養(yǎng)老金計算和發(fā)放的規(guī)則便可以實現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)型，無須大動干戈，因此轉(zhuǎn)型成本也極為有限。

　　載《中國證券報》，2009年1月22日第A11版

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