汪玉凱：冷靜看待“大部制”改革

　　黨的十七大報告中有關(guān)“大部制”改革的思路，引起各方的關(guān)注。那么究竟什么是“大部制”，中國為什么要進行大部制改革，大部制改革有可能出現(xiàn)什么樣的問題？本文將對此做一簡要分析。

　　一、什么是大部制改革？

　　黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中明確指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“行政管理體制改革將“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”，在此基礎(chǔ)上要形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制�！�

　　報告特別指出要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制編制”。應(yīng)該說，黨的十七大報告對未來行政管理體制改革提出的一系列有別于以往改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向，值得我們高度重視。

　　那么，究竟什么是大部制呢？筆者認為，所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。

　　市場化國家之所以普遍實行大部制管理模式，主要在于它有一些明顯的優(yōu)越性。

　　首先，這種管理模式能夠減少部門、機構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本；
其次，能夠有效地避免政府機構(gòu)之間由于職能分工過細，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門，多頭管理；
第三，由于實行相近業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，因此可以防止部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難等政府經(jīng)常會遇到的通病。

　　所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個更大的機構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經(jīng)濟的干預(yù)活動。十七大報告提出大部制改革的思路，是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的一種新的舉措。這種改革，涉及的范圍，不一定僅僅限定在政府系統(tǒng)范圍之內(nèi)，甚至可能涉及到執(zhí)政黨以及人大等部門。

　　二、中國為什么要進行大部制改革？

　　中國推行大部制改革，是與我們這個體制本身發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)的。我們知道，中國建國以后搞了30年計劃經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟的一個顯著特點是，部門設(shè)置多，實行條條管理，部門專政。比如當時的機械工業(yè)部下有九個部，有管常規(guī)機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的。那是典型的計劃經(jīng)濟產(chǎn)物。

　　隨著計劃經(jīng)濟解體和市場經(jīng)濟確立，政府部門必然進行調(diào)整。從1982年開始，我國先后進行過五次大的行政管理體制改革。其中一個重要內(nèi)容就是不斷裁減、調(diào)整政府機構(gòu)，使其能夠與一定階段的經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)。以1982年的改革為例，當時中央設(shè)置了100個部門，分工非常細，經(jīng)過調(diào)整，裁了39個。同樣1998年的行政管理體制改革，把國務(wù)院的40個組成部門，一下拿掉11個，保留了29 個。在那次改革中，把絕大多數(shù)直接管理的工業(yè)的部門都撤消了。這些改革，為進一步推進大部制管理，奠定了重要的基礎(chǔ)。可以說，從縱向比，我國現(xiàn)在的政府架構(gòu)，與計劃經(jīng)濟時代完全不可同日而語，已經(jīng)發(fā)生了很大變化；
但從橫向比，特別是和成熟的市場經(jīng)濟國家相比，我國政府部門設(shè)置依然較多。比如，目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。當然，部門數(shù)量多少雖然不應(yīng)該是衡量一個政府管理優(yōu)劣的唯一依據(jù)，但大量事實證明，政府機構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理的問題，是人們普遍都能感受得到的。比如，現(xiàn)在我國的民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，但美國的運輸部就包含了海、陸、空運輸，甚至在一些國家把郵電也放在運輸部的管轄中。這體現(xiàn)了“大運輸”的思維。再如美國農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念，管轄范圍比較寬。

　　由此我們可以說，只要實行市場經(jīng)濟體制，要真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就必然會超著大部制管理方向邁進。從我國的實際情況看，由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。也許有人說，我們不是一直倡導(dǎo)小政府嗎，如果實行大部制管理模式，是不是與小政府的目標相沖突呢？其實這是一種誤解。

　　我們知道，“小政府，大社會”是一個形象的描繪，是人們期盼政府規(guī)模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；
但政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。

　　現(xiàn)代社會的一個中重要特征，就是社會分工越來越細，出現(xiàn)的新領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，有了網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)傳播媒體等，這些對社會影響不管是正面的，還是負面的都非常大，都需要政府進行必要的管理。過去政府沒有這方面的管理功能，現(xiàn)在政府就要配備專業(yè)人才，進行管理和引導(dǎo)。所以“小政府，大社會”和大部制是兩個不同的含義，二者都有其特定的范圍，不應(yīng)該簡單地等同或者對立。退后一步說，即使在“小政府”內(nèi)部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設(shè)置必要的部門，各司其職，對社會進行管理或提供服務(wù)。這就是說，即使政府規(guī)模較小，內(nèi)部也需要科學(xué)分工。而大部制適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展和科學(xué)設(shè)置部門的管理需求。

　　三、實行大部制改革的難點分析

　　按照大部制的思路調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無疑會對政府的管理和運行產(chǎn)生重要影響。正像前面所分析的那樣，實行大部體制管理，不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協(xié)調(diào)難等方面的問題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”，同時，通過政府部門的整合和調(diào)整，能進一步理順部門之間的職能，減少機構(gòu)的數(shù)量，減少過多的協(xié)調(diào)和溝通的環(huán)節(jié)，這對提供行政效率，降低行政成本也具有重要意義。

　　但是筆者要提醒的是，我們要冷靜地看待大部制改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗，但是在我們這樣的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到那些阻力，都是我們更值得關(guān)注的。比如，實行大部制管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，就更加重要；
再比如，在執(zhí)政黨的機構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進行對接，不重復(fù)、重疊？還比如，在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機關(guān)的人大應(yīng)該在機構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強對大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在那些領(lǐng)域改革等等，所有這些問題，都是我們需要認真思考的。

　　在筆者看來，當前有四個問題尤其值得關(guān)注：

　　第一，是如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運行機制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督，提供保障。實際上，十七大報告提到大部制改革時，是放在“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”上的，這就意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，在這個基礎(chǔ)上建立權(quán)力機構(gòu)和運行機制。這可能是下一步機構(gòu)改革的難題。在我看來，大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個大部制內(nèi)部，機構(gòu)的功能要進行分化，有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實際類似與國外政府機構(gòu)實行決策勸和執(zhí)行權(quán)相分離，執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機制，實行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構(gòu)，但不是執(zhí)行機構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。

　　筆者認為，在進行上述改革時，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進行統(tǒng)一的考慮。也就是說，要把有些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革為決策機構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改革為執(zhí)行機構(gòu)或者法定機構(gòu)。只有這樣，才能實現(xiàn)功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機制。當然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別人大、司法、公眾、媒體等。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革是一個很大的挑戰(zhàn)。

　　第二，大部制能不能有效遏制部門利益，也成為最關(guān)鍵的問題之一。大部制機構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”，導(dǎo)致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋�超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難。比如有人說，目前的發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”，但據(jù)觀察，很多地方官員現(xiàn)在不跑國務(wù)院，只跑發(fā)改委，要錢、要物、要政策，使得發(fā)改委成了“小國務(wù)院”。大部制改革會繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎？筆者認為，發(fā)改委模式不能簡單等同于大部制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個專業(yè)部門都有關(guān)系，勞動和社會保障部、衛(wèi)生部、教育部等，所有這些都和發(fā)改委的某個處、司對應(yīng)。實際上，在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應(yīng)該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能是需要認真研究和解決的，也可以進行廣泛的討論。從這個意義上說，目前我國發(fā)改委的運作模式不是大部制的模式，倒是要對這種管理運行模式，進行認真研究和反思，進行相應(yīng)的改革。舉一個例子，2003年政府機構(gòu)改革中，我們把專門負責(zé)經(jīng)濟體制改革的部門合并到了發(fā)改委，現(xiàn)在看來，這樣把整個體制改革方案設(shè)計的部門放在一個機構(gòu)內(nèi)，不一定合適，這個部門應(yīng)該是超越部門利益的，如果放在一個政府部門內(nèi)，很容易受到部門利益的影響，甚至?xí)�影響到改革政策的公正和公平�?/p>

　　第三，大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個問題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的管理等。過去這些年來，我們把中紀委與檢察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，也許是下一步大部制改革中應(yīng)該思考的問題。從這個意義上說，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整，自己也許更具有長遠性。

　　第四，大部制改革的策略和方法也至關(guān)重要。應(yīng)該看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。比如在今年兩會期間，有的人大代表建議將衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這的動議能否被采納，但這明顯的是一種大部制的思維。另外，“大部”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經(jīng)驗，所以改革的策略和方法就顯得很重要。在我看來，中國的大部制改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個循序漸進的過程。

首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾的服務(wù)對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進行有機的結(jié)合。

　　從改革的上下銜接來看，由于我們是單一制國家，上下級步調(diào)一致，所以中央要先行一步。明年三月份新一屆政府的組建，就應(yīng)體現(xiàn)十七大報告精神，會從中央推行，然后逐步向地方推行。明年三月份新一屆政府的組成應(yīng)該是一個看點，應(yīng)該會按照大部制思維來組建。在方案的制定過程中，中央編制委員會及其辦公室應(yīng)該發(fā)揮重要的作用。但不應(yīng)該閉門造車，有些問題應(yīng)該進行廣泛的討論，特別要讓民眾有更多的參與。建議中編辦在設(shè)計機構(gòu)改革方案時，要建立一個直屬于中央編制委員會的高層的專家委員會，借助專家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部制方案經(jīng)過充分論證，這樣可以最大限度減少領(lǐng)導(dǎo)者個人喜好的因素，也能夠堅持科學(xué)性，立足長遠，用智慧和制度規(guī)范大部制的改革。

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