季衛(wèi)東：還我法律爪和牙

　　２００５年底，中石油吉化分公司雙苯廠污染了松花江，并在近１０天期間內(nèi)竭力隱瞞真相。消息披露后，曾經(jīng)在國內(nèi)外引起軒然大波。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這場公害事故，大約造成了數(shù)億元直接經(jīng)濟(jì)損失，影響到沿江一千多公里流域內(nèi)一千多萬居民的日常生活，并導(dǎo)致外交磋商以及聯(lián)合國出面敦促治理。然而，一年多之后珊珊來遲的行政處罰決定，卻對(duì)肇事企業(yè)只罰款區(qū)區(qū)１００萬元——這已經(jīng)達(dá)到國家環(huán)保總局有權(quán)制裁的最大力度。剛傳出的這一消息使輿論界再次嘩然。

　　記得兩年多以前發(fā)生的沱江污染事件也是對(duì)加害企業(yè)罰款１００萬元，加上支付給漁民的１１７０萬元賠償金和繳納的４０５萬元排污費(fèi)，被追究責(zé)任的企業(yè)承擔(dān)的代價(jià)居然不到所造成經(jīng)濟(jì)損失兩億多元的百分之一。為了防止受害居民提出民事?lián)p害賠償訴訟，四川省資陽市雁江區(qū)司法局甚至還在２００４年４月３０日發(fā)出禁止律師代理訴訟的通知（將近半年后被撤銷）。

　　這次處理松花江事件之際，吉化雙苯廠明里暗里一共支付了多少賠償金，我們不得而知。從跟蹤報(bào)道來看，解決問題的投資規(guī)模倍增，對(duì)損害一事則語焉不詳，估計(jì)代價(jià)的比率當(dāng)會(huì)更小些。假如參照先例和經(jīng)驗(yàn)作出的推測沒錯(cuò)，那么必須承認(rèn)，如此不痛不癢的制裁很難對(duì)企業(yè)的行為方式施加什么實(shí)質(zhì)性的影響。

　　毋庸諱言，對(duì)敗德的企業(yè)經(jīng)營者、政府官員以及豪強(qiáng)勢力的違法行為制裁畸輕、罪罰不相當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，豈止發(fā)生在東北和西南的上述“雙江事件”，又豈止環(huán)境行政這一個(gè)領(lǐng)域？！你隨便在哪一天，隨便找哪一份報(bào)紙來看，肯定都可以發(fā)現(xiàn)些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的實(shí)例來證明：中國的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎，無從立威，所有看家本領(lǐng)往往被迫用來干些欺軟怕硬的勾當(dāng)。

　　即使像福建省屏南縣聯(lián)營化工廠污染事件這樣眾所周知的典型，盡管被國家環(huán)�？偩謪柭朁c(diǎn)名，在２００３年還作為全國十大環(huán)境違法事件上榜，但一審?fù)狭藢⒔鼉赡臧氩排袥Q，１７２１名受害者平均每人只得到１４５元的損害賠償，而集體訴訟的代表還一直受到來自當(dāng)?shù)卣�府的�?qiáng)大壓力甚至報(bào)復(fù)性處罰。顯而易見，“環(huán)境風(fēng)暴”刮得再強(qiáng)勁，也只能見效一時(shí)。在日常生活中實(shí)現(xiàn)正義，還有賴于制度化的、可以隨時(shí)動(dòng)員操作的制裁手段。

　　造成法律“無齒”、侵權(quán)者“無恥”事態(tài)的原因很復(fù)雜，有的源于制度，有的源于文化，也有的屬于過渡階段的短暫現(xiàn)象，另外還存在強(qiáng)烈的營利動(dòng)機(jī)和政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的影響。但無論如何，人類既然是理性動(dòng)物，就決不應(yīng)該竭澤而漁、飲鴆止渴。何況規(guī)避和抵制正式規(guī)范的行為一旦成為公開常態(tài)并四處蔓延，國家就必然面臨秩序崩潰的危機(jī)。僅就公害問題而言，必然面臨環(huán)境日益惡化對(duì)民眾生存權(quán)的嚴(yán)重威脅。鑒于法律底線失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”，因此可以說，在現(xiàn)實(shí)條件下逐步推動(dòng)法律“兌現(xiàn)”的主要力量就不得不來自基層、來自那些不愿歪斜的“下梁”。――或許這也構(gòu)成近年來部分法學(xué)者關(guān)注“私力救濟(jì)”論的一個(gè)邏輯起點(diǎn)？

　　這么說當(dāng)然不是要支持嚴(yán)刑峻罰或者一味加重行政制裁的力度，也不是要鼓勵(lì)受害者任意沖擊排污企業(yè)、強(qiáng)行自我補(bǔ)償，更不是要妨礙產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。我們的目的很明確，為了有效推行合法經(jīng)營以及實(shí)現(xiàn)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的適當(dāng)均衡，必須讓受害人、權(quán)利人參與執(zhí)法監(jiān)管和制裁機(jī)制的運(yùn)作，通過提起民事請(qǐng)求和公益訴訟的程序來有效地制約逐利活動(dòng)，讓侵權(quán)者產(chǎn)生痛感、記取教訓(xùn)�？紤]到中國傳統(tǒng)社會(huì)的“去訟”理念和厭訟情緒，要讓受害人主動(dòng)尋求司法救濟(jì)，首先應(yīng)該通過制度改革掃除起訴的障礙，并為調(diào)動(dòng)用法積極性提供必要的誘因或者甜頭――使勝訴者能夠充分獲得實(shí)際利益。

　　在既存的各種制度設(shè)計(jì)方案中，能夠明顯促進(jìn)民事索賠從而迫使違法廠商有所收斂的是懲罰性損害賠償?shù)囊?guī)定。中國只在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法里導(dǎo)入了兩倍賠償條款（第４９條），馬上就引起所謂“王�，F(xiàn)象”風(fēng)靡一時(shí)，這樣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也足以為證。受害人的起訴多了、損害賠償?shù)念l率高了，法律已經(jīng)失去的牙和爪就會(huì)重新長出來，變得比較銳利。

　　當(dāng)然，像公害訴訟這樣牽涉面極廣、損害額極大的案件，懲罰性賠償方式的適用也極有限，應(yīng)該慎之又慎。盡管如此，讓環(huán)境保護(hù)法制上的損害賠償能落實(shí)、確保適當(dāng)而充分的制裁力度，并明文規(guī)定最低賠償額，這些舉措既有必要性，也完全具備可行性。

　　一旦促進(jìn)受害人行使索賠權(quán)的誘因得到強(qiáng)化，相關(guān)配套制度的建立和健全也就會(huì)立即提上議事日程。例如，為了實(shí)現(xiàn)分散的居民與強(qiáng)勢的企業(yè)和地方政府之間在法律裝備上旗鼓相當(dāng)，需要承認(rèn)和鼓勵(lì)律師的維權(quán)活動(dòng)，并通過律師費(fèi)的敗訴方負(fù)擔(dān)原則、成功報(bào)酬方式以及法律援助等制度化手段，確保受害人敢于尋求專業(yè)服務(wù)并能夠請(qǐng)到優(yōu)秀的律師；
為了降低個(gè)人索賠成本、減少畏難情緒和“免費(fèi)搭車”心態(tài)，需要獎(jiǎng)掖代表訴訟、進(jìn)一步寬容民間環(huán)保組織或其他社會(huì)團(tuán)體支持起訴的舉措，并許可當(dāng)?shù)鼐用耖_展反對(duì)公害的請(qǐng)?jiān)�、示威運(yùn)動(dòng)。

　　不得不指出，以上述變化為背景，“健訟”、“纏訟”、“濫訟”之類的流弊或多或少也難免得到助長。這就要求法官具有更高的專業(yè)水準(zhǔn)和政策判斷力以防止過度索賠，也要求有關(guān)部門大幅度改進(jìn)公害案件的技術(shù)鑒定制度以及證據(jù)規(guī)則體系。除此之外，還應(yīng)該具體規(guī)定補(bǔ)償和賠償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)以及申請(qǐng)、核準(zhǔn)程序，并在此基礎(chǔ)上及早建立公共性環(huán)境損害賠償基金以及企業(yè)賠償保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如果沒有一整套專門用于公害訴訟的損害賠償制度，沒有通過財(cái)政撥款、環(huán)境專項(xiàng)稅費(fèi)以及企業(yè)界贊助等方式形成的資金來源，所謂充分保障民事索賠權(quán)云云，也只是畫餅充饑而已。

　　僅就目前環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和公害制裁的問題而言，能讓現(xiàn)行法規(guī)立即展現(xiàn)爪牙的“第一推動(dòng)力”，恐怕要通過全國既存的幾十個(gè)甚至更多的民間環(huán)保組織的草根網(wǎng)絡(luò)來凝聚、調(diào)度以及發(fā)揮。其中特別值得高度評(píng)價(jià)的，是中國政法大學(xué)公害受害者法律援助中心從１９９８年開始推行的支持訴訟和提供法律咨詢的制度化活動(dòng)。有必要指出，在這里，法律援助雖然構(gòu)成一個(gè)方便的現(xiàn)成工具，但其適用范圍極其有限。如果繼續(xù)在這樣狹窄的范圍內(nèi)畫地為牢，那么與公害相關(guān)的民事索賠以及執(zhí)法參與就很難更上層樓、四處開花，強(qiáng)化環(huán)保制裁的效果也很難充分顯現(xiàn)。由此亦可見，解除對(duì)非政府團(tuán)體的緊箍咒、讓公害訴訟支援中心這樣的機(jī)構(gòu)有更廣闊的用武之地，就成為現(xiàn)階段國家環(huán)境保護(hù)總局以及各級(jí)政府應(yīng)盡的一項(xiàng)法律職責(zé)。

　　然而，一年多之后珊珊來遲的行政處罰決定，卻對(duì)肇事企業(yè)只罰款區(qū)區(qū)１００萬元――這已經(jīng)達(dá)到國家環(huán)�？偩钟袡�(quán)制裁的最大力度。剛傳出的這一消息使輿論界再次嘩然。

　　記得兩年多以前發(fā)生的沱江污染事件也是對(duì)加害企業(yè)罰款１００萬元，加上支付給漁民的１１７０萬元賠償金和繳納的４０５萬元排污費(fèi)，被追究責(zé)任的企業(yè)承擔(dān)的代價(jià)居然不到所造成經(jīng)濟(jì)損失兩億多元的百分之一。為了防止受害居民提出民事?lián)p害賠償訴訟，四川省資陽市雁江區(qū)司法局甚至還在２００４年４月３０日發(fā)出禁止律師代理訴訟的通知（將近半年后被撤銷）。

　　這次處理松花江事件之際，吉化雙苯廠明里暗里一共支付了多少賠償金，我們不得而知。從跟蹤報(bào)道來看，解決問題的投資規(guī)模倍增，對(duì)損害一事則語焉不詳，估計(jì)代價(jià)的比率當(dāng)會(huì)更小些。假如參照先例和經(jīng)驗(yàn)作出的推測沒錯(cuò)，那么必須承認(rèn)，如此不痛不癢的制裁很難對(duì)企業(yè)的行為方式施加什么實(shí)質(zhì)性的影響。

　　毋庸諱言，對(duì)敗德的企業(yè)經(jīng)營者、政府官員以及豪強(qiáng)勢力的違法行為制裁畸輕、罪罰不相當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，豈止發(fā)生在東北和西南的上述“雙江事件”，又豈止環(huán)境行政這一個(gè)領(lǐng)域？！你隨便在哪一天，隨便找哪一份報(bào)紙來看，肯定都可以發(fā)現(xiàn)些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的實(shí)例來證明：中國的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎，無從立威，所有看家本領(lǐng)往往被迫用來干些欺軟怕硬的勾當(dāng)。

　　即使像福建省屏南縣聯(lián)營化工廠污染事件這樣眾所周知的典型，盡管被國家環(huán)�？偩謪柭朁c(diǎn)名，在２００３年還作為全國十大環(huán)境違法事件上榜，但一審?fù)狭藢⒔鼉赡臧氩排袥Q，１７２１名受害者平均每人只得到１４５元的損害賠償，而集體訴訟的代表還一直受到來自當(dāng)?shù)卣�府的�?qiáng)大壓力甚至報(bào)復(fù)性處罰。顯而易見，“環(huán)境風(fēng)暴”刮得再強(qiáng)勁，也只能見效一時(shí)。在日常生活中實(shí)現(xiàn)正義，還有賴于制度化的、可以隨時(shí)動(dòng)員操作的制裁手段。

　　造成法律“無齒”、侵權(quán)者“無恥”事態(tài)的原因很復(fù)雜，有的源于制度，有的源于文化，也有的屬于過渡階段的短暫現(xiàn)象，另外還存在強(qiáng)烈的營利動(dòng)機(jī)和政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的影響。但無論如何，人類既然是理性動(dòng)物，就決不應(yīng)該竭澤而漁、飲鴆止渴。何況規(guī)避和抵制正式規(guī)范的行為一旦成為公開常態(tài)并四處蔓延，國家就必然面臨秩序崩潰的危機(jī)。僅就公害問題而言，必然面臨環(huán)境日益惡化對(duì)民眾生存權(quán)的嚴(yán)重威脅。鑒于法律底線失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”，因此可以說，在現(xiàn)實(shí)條件下逐步推動(dòng)法律“兌現(xiàn)”的主要力量就不得不來自基層、來自那些不愿歪斜的“下梁”。――或許這也構(gòu)成近年來部分法學(xué)者關(guān)注“私力救濟(jì)”論的一個(gè)邏輯起點(diǎn)？

　　這么說當(dāng)然不是要支持嚴(yán)刑峻罰或者一味加重行政制裁的力度，也不是要鼓勵(lì)受害者任意沖擊排污企業(yè)、強(qiáng)行自我補(bǔ)償，更不是要妨礙產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。我們的目的很明確，為了有效推行合法經(jīng)營以及實(shí)現(xiàn)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的適當(dāng)均衡，必須讓受害人、權(quán)利人參與執(zhí)法監(jiān)管和制裁機(jī)制的運(yùn)作，通過提起民事請(qǐng)求和公益訴訟的程序來有效地制約逐利活動(dòng)，讓侵權(quán)者產(chǎn)生痛感、記取教訓(xùn)�？紤]到中國傳統(tǒng)社會(huì)的“去訟”理念和厭訟情緒，要讓受害人主動(dòng)尋求司法救濟(jì)，首先應(yīng)該通過制度改革掃除起訴的障礙，并為調(diào)動(dòng)用法積極性提供必要的誘因或者甜頭――使勝訴者能夠充分獲得實(shí)際利益。

　　在既存的各種制度設(shè)計(jì)方案中，能夠明顯促進(jìn)民事索賠從而迫使違法廠商有所收斂的是懲罰性損害賠償?shù)囊?guī)定。中國只在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法里導(dǎo)入了兩倍賠償條款（第４９條），馬上就引起所謂“王�，F(xiàn)象”風(fēng)靡一時(shí)，這樣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也足以為證。受害人的起訴多了、損害賠償?shù)念l率高了，法律已經(jīng)失去的牙和爪就會(huì)重新長出來，變得比較銳利。

　　當(dāng)然，像公害訴訟這樣牽涉面極廣、損害額極大的案件，懲罰性賠償方式的適用也極有限，應(yīng)該慎之又慎。盡管如此，讓環(huán)境保護(hù)法制上的損害賠償能落實(shí)、確保適當(dāng)而充分的制裁力度，并明文規(guī)定最低賠償額，這些舉措既有必要性，也完全具備可行性。

　　一旦促進(jìn)受害人行使索賠權(quán)的誘因得到強(qiáng)化，相關(guān)配套制度的建立和健全也就會(huì)立即提上議事日程。例如，為了實(shí)現(xiàn)分散的居民與強(qiáng)勢的企業(yè)和地方政府之間在法律裝備上旗鼓相當(dāng)，需要承認(rèn)和鼓勵(lì)律師的維權(quán)活動(dòng)，并通過律師費(fèi)的敗訴方負(fù)擔(dān)原則、成功報(bào)酬方式以及法律援助等制度化手段，確保受害人敢于尋求專業(yè)服務(wù)并能夠請(qǐng)到優(yōu)秀的律師；
為了降低個(gè)人索賠成本、減少畏難情緒和“免費(fèi)搭車”心態(tài)，需要獎(jiǎng)掖代表訴訟、進(jìn)一步寬容民間環(huán)保組織或其他社會(huì)團(tuán)體支持起訴的舉措，并許可當(dāng)?shù)鼐用耖_展反對(duì)公害的請(qǐng)?jiān)�、示威運(yùn)動(dòng)。

　　不得不指出，以上述變化為背景，“健訟”、“纏訟”、“濫訟”之類的流弊或多或少也難免得到助長。這就要求法官具有更高的專業(yè)水準(zhǔn)和政策判斷力以防止過度索賠，也要求有關(guān)部門大幅度改進(jìn)公害案件的技術(shù)鑒定制度以及證據(jù)規(guī)則體系。除此之外，還應(yīng)該具體規(guī)定補(bǔ)償和賠償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)以及申請(qǐng)、核準(zhǔn)程序，并在此基礎(chǔ)上及早建立公共性環(huán)境損害賠償基金以及企業(yè)賠償保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如果沒有一整套專門用于公害訴訟的損害賠償制度，沒有通過財(cái)政撥款、環(huán)境專項(xiàng)稅費(fèi)以及企業(yè)界贊助等方式形成的資金來源，所謂充分保障民事索賠權(quán)云云，也只是畫餅充饑而已。

　　僅就目前環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和公害制裁的問題而言，能讓現(xiàn)行法規(guī)立即展現(xiàn)爪牙的“第一推動(dòng)力”，恐怕要通過全國既存的幾十個(gè)甚至更多的民間環(huán)保組織的草根網(wǎng)絡(luò)來凝聚、調(diào)度以及發(fā)揮。其中特別值得高度評(píng)價(jià)的，是中國政法大學(xué)公害受害者法律援助中心從１９９８年開始推行的支持訴訟和提供法律咨詢的制度化活動(dòng)。有必要指出，在這里，法律援助雖然構(gòu)成一個(gè)方便的現(xiàn)成工具，但其適用范圍極其有限。如果繼續(xù)在這樣狹窄的范圍內(nèi)畫地為牢，那么與公害相關(guān)的民事索賠以及執(zhí)法參與就很難更上層樓、四處開花，強(qiáng)化環(huán)保制裁的效果也很難充分顯現(xiàn)。由此亦可見，解除對(duì)非政府團(tuán)體的緊箍咒、讓公害訴訟支援中心這樣的機(jī)構(gòu)有更廣闊的用武之地，就成為現(xiàn)階段國家環(huán)境保護(hù)總局以及各級(jí)政府應(yīng)盡的一項(xiàng)法律職責(zé)。

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