陳敏昭：英國議會(huì)制度及其改革

　　一、英國議會(huì)的產(chǎn)生和演變

　　早期的議會(huì)是社會(huì)新興階層試圖分享權(quán)力的一種方式，僅僅是國王的咨詢機(jī)關(guān)，后來逐漸演化成國家公共權(quán)力分權(quán)制衡的三權(quán)（立法權(quán)，行政權(quán)和司法權(quán)）之一�，F(xiàn)代議會(huì)是一個(gè)主權(quán)國家或地區(qū)的立法機(jī)關(guān)，其成員被稱為“議員”。議員可以是直接或間接選舉出來的，也可以是委任的。一般地，議會(huì)除有立法的權(quán)力外還有簽署外交條約、宣戰(zhàn)或批準(zhǔn)和談、選舉或推翻政府、批準(zhǔn)政府預(yù)算等權(quán)力。在一些國家里議會(huì)還有選舉國家元首的權(quán)力，是議員代表公民行使民主權(quán)利的方式。英國是議會(huì)制度的首倡國，作為一種具有普遍社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)價(jià)值的事物，議會(huì)制得到現(xiàn)代世界上大多數(shù)國家的認(rèn)可、采用和借鑒，成為現(xiàn)代行使民主權(quán)利的方式之一。因而有英國的議會(huì)制被稱為“議會(huì)之母”的說法。

　　英國議會(huì)制度可以追溯到13世紀(jì)，迄今已有近800多年的歷史。1258年，國王亨利因?yàn)楦深A(yù)意大利戰(zhàn)爭(zhēng)，不顧農(nóng)業(yè)欠收和饑荒，要求貴族繳納三分之一的收入作為軍費(fèi)，激起了貴族的不滿。國王亨利三世的表兄弟、妹夫西蒙·德·孟福爾男爵帶領(lǐng)武裝士兵闖進(jìn)王宮，迫使亨利同意召開會(huì)議簽訂限制王權(quán)的“牛津條例”。根據(jù)牛津條例，國家權(quán)力由貴族控制的十五人委員會(huì)掌握。為此引進(jìn)了新的專用名詞“Parliament”。這個(gè)詞出自法語，意為“商議”，后在英語中表示議會(huì)。牛津條例規(guī)定，國王非經(jīng)議會(huì)同意不得做任何決定。在亨利三世統(tǒng)治時(shí)期，僧俗貴族出席的大會(huì)已漸有議會(huì)之名。但是國王不甘心權(quán)力的失去，經(jīng)常挑起事端。1264年，孟福爾依靠貴族、騎士和市民的支持，在和國王的交戰(zhàn)中戰(zhàn)勝并俘虜了國王。1265年1月，孟福爾以攝政的名義，根據(jù)《自由大憲章》（1217年）的規(guī)定，召集會(huì)議，史稱“大會(huì)議”。英國議會(huì)的雛形由此而始。作為封建貴族的代議機(jī)構(gòu)，大會(huì)議以5個(gè)伯爵和17個(gè)男爵為主體，每郡再派兩個(gè)騎士和少數(shù)低級(jí)教士，若干大城市也派有市民代表。不過，當(dāng)時(shí)的議會(huì)還不能同近現(xiàn)代意義上的議會(huì)等同。

　　1295年，英王愛德華一世又召集了一屆議會(huì)，史稱“模范議會(huì)”，國王、貴族、騎士和城市富裕市民形成政治聯(lián)合，除了大貴族和教士外，這屆議會(huì)還固定地由每郡派兩名騎士代表，每個(gè)大城市派兩名市民代表參加，因而較“大會(huì)議”前進(jìn)了一步。由于騎士代表和市民代表在根本利益上息息相關(guān)，也有比較多的共同話題，因而每當(dāng)這種議會(huì)召開時(shí)，他們往往集聚在一起，互通信息，共商對(duì)策。從1343年起，他們開始在威斯敏斯特教堂單獨(dú)聚會(huì)，逐漸形成了平民院（下議院）。貴族和教會(huì)長(zhǎng)老也物以類聚，人以群分，組成了貴族院（上議院）。英國兩院制便發(fā)源于此。但是，不管是模范議會(huì)，還是1343年由兩院組成的議會(huì)，都還不同于近現(xiàn)代意義上由全民普選產(chǎn)生的議會(huì)。

　　1297年，議會(huì)獲得了批準(zhǔn)賦稅的權(quán)力。到了14世紀(jì)，議會(huì)又獲得了頒布法律（法令和條例）的權(quán)利。議會(huì)又是各種政治事物尤其是國王大臣所犯的瀆職罪的最高裁判所。議會(huì)的形成，使國王的封建諮議機(jī)關(guān)逐漸成為國家的代議機(jī)關(guān)。城市代表的參加和下議院的形成，對(duì)以后英國歷史的發(fā)展有重要的意義。正在興起的市民階層與下層貴族聯(lián)合，利用議會(huì)批準(zhǔn)賦稅和通過法案的權(quán)力，對(duì)王權(quán)起了限制作用。

　　都鐸王朝前期（1485—1558），專制君主在一定程度上加強(qiáng)了議會(huì)的作用。都鐸王朝的社會(huì)基礎(chǔ)是新貴族和新興的城市有產(chǎn)階級(jí)，王權(quán)跟這些新的有產(chǎn)階級(jí)及資產(chǎn)階級(jí)化的新貴族結(jié)成的同盟，由中等貴族和部分工商業(yè)者代表所組成的下議院力量加強(qiáng)，而貴族院的力量卻削弱了。在議會(huì)的支持下，亨利八世實(shí)行了宗教改革，使英國教會(huì)脫離了羅馬教皇的控制。議會(huì)也遵循國王的意旨，通過了一些既有利于國王又有利于新貴族及有產(chǎn)階級(jí)的法案，因而議會(huì)的活動(dòng)有所擴(kuò)大。在當(dāng)時(shí)議會(huì)還是國王的御用工具，議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大也意味著專制王權(quán)的加強(qiáng)。到了17世紀(jì)，這種由議會(huì)通過各種法案的活動(dòng)，被議會(huì)援為先例，成為資產(chǎn)階級(jí)和新貴族反對(duì)王權(quán)的法理依據(jù)。在伊麗莎白女王（1558—1603）統(tǒng)治時(shí)期，由于她把很多商品的專賣權(quán)賜給寵臣，對(duì)工商業(yè)者的發(fā)展極為不利，于是議會(huì)提出了強(qiáng)烈的抗議。女王無奈，答應(yīng)停止出售專賣權(quán)以平息議會(huì)的憤怒。議會(huì)對(duì)于國王的宗教政策也不滿。16世紀(jì)七八十年代，英國清教徒數(shù)量激增，勢(shì)力壯大，要求退出英國國教，創(chuàng)造自己的教會(huì)團(tuán)體，保證新的有產(chǎn)階級(jí)在教會(huì)事務(wù)上的完全獨(dú)立。而伊麗莎白對(duì)清教徒極端敵視，清教徒像天主教徒一樣受到迫害，而清教徒的數(shù)量卻繼續(xù)增加。這預(yù)示著專制王權(quán)和資產(chǎn)階級(jí)之間的聯(lián)盟開始出現(xiàn)裂痕。后來部分清教徒移居北美大陸。

　　17世紀(jì)中期，隨著英國新興階層革命的推進(jìn)，在議會(huì)中形成了以從事工業(yè)和貿(mào)易的有產(chǎn)階級(jí)為主要力量的王權(quán)反對(duì)派。他們以議會(huì)為陣地，領(lǐng)導(dǎo)工人、農(nóng)民進(jìn)行反對(duì)封建王權(quán)的斗爭(zhēng)，終于通過內(nèi)戰(zhàn)確立了自己的統(tǒng)治。然而，封建勢(shì)力并沒有從此從英國政治舞臺(tái)上完全消失，各路諸候余威猶存，資產(chǎn)階級(jí)和新貴族也害怕平民革命會(huì)最終動(dòng)搖自己的統(tǒng)治。于是，兩者達(dá)成妥協(xié)，通過1688年“光榮革命”，正式確立了君主立憲的政治體制。

　　1689年和1701年，《權(quán)利法案》和《王位繼承法》相繼通過，議會(huì)被確認(rèn)為凌駕于國王之上的最高立法機(jī)關(guān)，標(biāo)志著議會(huì)制在英國真正的確立。在隨后的兩個(gè)世紀(jì)中，英國、法國資產(chǎn)階級(jí)革命以及普魯士和俄國的改革最終結(jié)束了封建專制的統(tǒng)治，議會(huì)制度如雨后春筍，紛紛破土于封建王權(quán)的廢墟之上，現(xiàn)代議會(huì)民主制進(jìn)入鼎盛時(shí)期。

　　二、1832年議會(huì)變革

　　英國議會(huì)制在被他國引進(jìn)輸入改造利用的同時(shí)，自身也經(jīng)歷了數(shù)次改革。特別是英國工業(yè)革命之后的1832年、1867年和1884年的三次議會(huì)改革尤為引人注目。一套體系完整的責(zé)任內(nèi)閣制就在這一次次“查漏補(bǔ)缺”中逐步形成，具有悠久歷史的英國議會(huì)制度雖不乏繁文縟節(jié)，婆婆媽媽，但手續(xù)之完備，程序之規(guī)整，迄今還是他國議會(huì)所無與倫比的。

　　1832年議會(huì)改革是19世紀(jì)英國議會(huì)選舉制度改革的第一步，它是英國新興工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行的爭(zhēng)取同土地貴族重新分配政治統(tǒng)治權(quán)及擴(kuò)大選舉權(quán)的改良運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)的背景是：在英國下議院全體658位議員當(dāng)中，有467席是市鎮(zhèn)代議士，186席是郡區(qū)代議士，以及五席大學(xué)代表。工業(yè)革命以后，英國人口大量由傳統(tǒng)聚居的東南地區(qū)北移，使得一些如曼徹斯特、利物浦等新工工業(yè)城市崛起，人口大量增加。但英國下議院1688年后再?zèng)]有新的市鎮(zhèn)取得議會(huì)代表權(quán)，而一些衰敗選區(qū)（RottenBoroughs），僅有數(shù)戶居住、無人居住、甚至在地理上消失的地方（如Dunwich己陸沉于北海）竟擁有在下議院市鎮(zhèn)代議士；
反之新工業(yè)城市往往聚居數(shù)以萬計(jì)人口卻無代議士代表。而且議席代表市民數(shù)亦失衡，康沃爾在議會(huì)有四十四席，而蘇格蘭有45席，但蘇格蘭人口卻有康沃爾八倍之多。除議會(huì)議席分配失衡外，議員的民意代表性也不充分，在英格蘭及愛爾蘭只有百分之五的成年男性選舉權(quán)，蘇格蘭200萬人口中更僅有3000人有選舉權(quán)。而且選舉方式上采取公開投票法，選民無法對(duì)自己的投票取向保密，很多時(shí)候屈服于有勢(shì)力人士的威迫利誘，被迫投票給他們。

　　在1832年的改革中，通過《1832年改革法案》（英文名稱：ReformAct1832），是關(guān)于擴(kuò)大下議院選民基礎(chǔ)的法案。該議案改變了下議院由保守派獨(dú)占的狀態(tài)，加入了中產(chǎn)階級(jí)的勢(shì)力，是英國議會(huì)史的一次重大改革。其主要內(nèi)容有：一是重新分配議席，下議院議席分配將郡議員人數(shù)由188席增加至253席，市代表由465席減至399席，取消“衰敗選區(qū)”（人口減少、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)），減少一些選區(qū)的議席，人口增加的選區(qū)議席增多，新興工業(yè)城市取得較多議席。其具體規(guī)定是：人口不足2000人的56個(gè)城鎮(zhèn)被取消了下院議席，人口在2000～4000人之間的31個(gè)城市只能保留一個(gè)議席；
二是更改選舉資格，降低選民的財(cái)產(chǎn)和身份要求，擴(kuò)大選民范圍，大大增加選民人數(shù)，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)和富農(nóng)得到選舉權(quán)，以和平的方式削弱了貴族保守勢(shì)力，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)得以更多的分享政權(quán)，大約有16％的成年男子得到選舉權(quán)。但是廣大工人，雇農(nóng)，婦女仍被排斥于政治之外，掌權(quán)的仍然是貴族；
選舉資格的限制也僅僅從身份資格轉(zhuǎn)為財(cái)產(chǎn)資格，身份歧視變?yōu)樨?cái)產(chǎn)歧視，工人和貧困農(nóng)民等社會(huì)絕大多數(shù)成員仍然在受歧視之列。但是，它是向舊制度的公開挑戰(zhàn)，向土地貴族和金融寡頭盤踞了幾百年的地盤進(jìn)攻。改變了幾百年的選舉議員的做法，這意味著土地貴族和金融寡頭不得不作出讓步。有兩個(gè)議員的26個(gè)城市全是新興的工業(yè)城市。因此，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)無疑是這次改革的絕對(duì)獲益者，一定程度上滿足了資產(chǎn)階級(jí)的要求，迫使土地貴族、金融寡頭讓出部分權(quán)力。這樣，中產(chǎn)階級(jí)在議會(huì)中取得了強(qiáng)大的地位，成為了有權(quán)的階級(jí)。雖然在此后數(shù)十年間，雖代表土地貴族的議員在下院仍占優(yōu)勢(shì)，但一切決定都不得不考慮工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的利益，資產(chǎn)階級(jí)與土地貴族、金融寡頭達(dá)成妥協(xié)，結(jié)成同盟，共同統(tǒng)治英國。

　　1832年改革的結(jié)果，使英國的選民人數(shù)從48.8萬增加到了80.8萬,有選舉權(quán)的人口占當(dāng)時(shí)英國總?cè)丝诘谋嚷室矎拇蠹s2%增加到3.3%。

　　三、1867年議會(huì)改革

　　1867年議會(huì)改革是英國工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)貴族寡頭統(tǒng)治，爭(zhēng)取擴(kuò)大資產(chǎn)階級(jí)民主的政治改良。1832年議會(huì)改革雖然為工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)開辟了執(zhí)掌政權(quán)的道路，但英國選舉制度方面所表現(xiàn)出來的不民主現(xiàn)象仍然很突出。人民群眾多數(shù)仍然沒有選舉權(quán)，“衰敗選區(qū)”僅僅縮小了數(shù)目，仍然存在部分工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)也被排斥在選舉權(quán)之外。1867年7月15日，議會(huì)下院通過第二次議會(huì)改革法案。法案規(guī)定：重新調(diào)整選區(qū)，取消四十六個(gè)“衰敗選區(qū)”的議會(huì)席位，分配給新興城市，空出的52個(gè)議席分給曼徹斯特、伯明翰等大城市分別增加1個(gè)議席，倫敦增加4個(gè)議席，另有9個(gè)中等城市各獲得1個(gè)議席；
25個(gè)議席分給蘭開夏、約克等郡；
1個(gè)給予倫敦大學(xué)；
2個(gè)給予蘇格蘭大學(xué)；
其余5個(gè)給予蘇格蘭各郡。進(jìn)一步降低了選舉資格限制，擴(kuò)大了選民范圍。在城市中凡繳納貧困救濟(jì)金的房主和年繳納十鎊以上房租和居住期不少于一年的房客享有選舉權(quán)；
鄉(xiāng)村居民凡每年有五鎊以上收入的土地所有者和年付十二鎊地租的佃戶均享有選舉權(quán)。這次改革，使選舉人數(shù)由135萬增加到250萬。英國在議會(huì)君主制民主化的道路上又向前邁進(jìn)了一步

　　1867年改革的意義體現(xiàn)在以下個(gè)方面：一是工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)從此具有主宰地位，進(jìn)一步消除了英國議會(huì)制度中的積弊和腐敗之風(fēng)，徹底打破了以前貴族在議會(huì)中一統(tǒng)天下的局面�；�本上實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)民主；
二是由于選民擴(kuò)大，政黨要站住腳，必須成為群眾習(xí)慣的黨，極大地推動(dòng)了政黨政治的發(fā)展，使?fàn)幦∵x民成為政黨活動(dòng)發(fā)核心；
三是保守黨已轉(zhuǎn)變?yōu)榇�表資產(chǎn)階級(jí)的黨；
四是工人暫時(shí)被籠絡(luò)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，也給工人政黨的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

　　四、1884年議會(huì)改革

　　1884年議會(huì)改革是英國資產(chǎn)階級(jí)為鞏固議會(huì)民主而進(jìn)行的政治運(yùn)動(dòng)。從1868年起，自由黨和保守黨輪流執(zhí)政。1880年，自由黨在國會(huì)選舉中擊敗保守黨而獲勝，組成第二屆格拉斯頓內(nèi)閣。1884年12月，自由黨為了在農(nóng)村爭(zhēng)奪選票，緩和農(nóng)村居民要求政治權(quán)利的斗爭(zhēng)，進(jìn)行了第三次國會(huì)選舉改革，議會(huì)通過兩個(gè)新的改革法案，一個(gè)是《人民代表制法》，另一個(gè)是1885年1月通過的《重新分配議席法》。《人民代表法》規(guī)定：再次擴(kuò)大公民權(quán),把1867年曾授予自治市的公民權(quán)擴(kuò)大到郡的工人(房客及其家庭)；
重新規(guī)定選民的財(cái)產(chǎn)資格，無論是在郡和自治市，每年只要有10英鎊價(jià)值的任何土地或住房的人即有選舉權(quán)；
建立一種新的內(nèi)部服務(wù)資格，主要是給在郡的工人(男)，尤其是農(nóng)業(yè)工人的選舉權(quán)�！吨匦路峙湎�位法案》規(guī)定：取消人口不足1.5萬人的城鎮(zhèn)（這樣的城鎮(zhèn)共72個(gè)）在下院中的席位，而把這樣的城市分別并入所屬各州；
人口在1.5到5萬的城鎮(zhèn)（共36個(gè)城鎮(zhèn)）只保留一個(gè)席位。空出來的席位分配給英格蘭64個(gè)、威爾士4個(gè)和部分新興城市；
除了22個(gè)城市外，其他各城市和各州一律實(shí)行單一代表選區(qū)制,大體上每5.4萬人選出一個(gè)代表，從而接近于平等代表制原則。以上兩個(gè)法案的通過，習(xí)慣上稱為“1884年改革”。這次議會(huì)改革雖然使選舉權(quán)擴(kuò)大了，但仍然受到財(cái)產(chǎn)資格的限制。另外婦女仍沒有選舉權(quán)。

　　在1884年改革中，統(tǒng)治階級(jí)在面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和階級(jí)斗爭(zhēng)劇烈變化時(shí)，能適時(shí)而變，主動(dòng)調(diào)適社會(huì)中不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)。由被動(dòng)改革轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)改革，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，為全面實(shí)現(xiàn)普選和以后的議會(huì)改革掃清了障礙。

　　五、始終處在變革中的英國議會(huì)

　　在國際社會(huì)政治實(shí)踐中，很多國家滿足于英國的制度安排，認(rèn)為國家機(jī)器已經(jīng)非常完善沒有可圈可點(diǎn)之處了，尤其是議會(huì)制度。但是作為始作俑者、并且一貫保守的英國人，并沒有裹足不前，而是不斷變革，使議會(huì)制度日臻完備。除了我這里特別強(qiáng)調(diào)的三次大的變革外，實(shí)際上英國議會(huì)制度還發(fā)生過多次調(diào)整和變動(dòng)，如亨利七世將請(qǐng)?jiān)钢聘臑樽h案制；
1529年，成立議案委員會(huì)；
1554年，呼聲和計(jì)數(shù)并行；
1581年議案三讀制建立起來；
詹姆士一世，斯圖亞特王朝時(shí)期，三次解散國會(huì)，甚至下令逮捕議會(huì)議員；
1628年，查理一世《權(quán)力請(qǐng)?jiān)笗�》，確立保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)原則，再次強(qiáng)調(diào)國會(huì)在征稅上的最高權(quán)力；
20世紀(jì)末，上院改革法案通過等等。這一切都促使著英國的議會(huì)制度走向進(jìn)一步的成熟和完善。

　　正如英國學(xué)者沃爾特·白哲特在1865年給《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志的信中所講，英國的議會(huì)并非“一個(gè)神秘的實(shí)體，而是理性的發(fā)明。它的好處僅僅在于它能達(dá)到一些好的目標(biāo)，因此英國議會(huì)可以通過堅(jiān)持這些目標(biāo)并小心朝著這些目標(biāo)塑造英國憲制而得到改良。沒有什么理由認(rèn)為我們的法律、政治體和政府管理不應(yīng)當(dāng)被變成像一架科學(xué)的機(jī)器一樣運(yùn)作，在細(xì)節(jié)上精確，又能在總體結(jié)果上有效�！�

　　盡管英國議會(huì)在實(shí)際活動(dòng)中由于程序繁多、手續(xù)復(fù)雜、繁文縟節(jié)、效率低受到許多人的詬病和批評(píng)。但是，從另一方面看，應(yīng)該是程序規(guī)范、手續(xù)完備，其活動(dòng)和結(jié)果經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。作為行使國家權(quán)力、處理公共事務(wù)、涉及面寬并且影響深遠(yuǎn)的權(quán)力活動(dòng)，人們不得不慎重，不能不慎重。事實(shí)上，從歷史和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)英國議會(huì)活動(dòng)的高效率，從而保證了國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　2008年8月25日星期一，三門峽上陽書院

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