鄭琦：中國(guó)政府議程設(shè)置模式的變動(dòng)

　　在中國(guó)長(zhǎng)期的精英政治體制下，由于缺乏多元的利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)性的政治輸入渠道，政治決策更多地表現(xiàn)為“權(quán)力精英為民做主” [1]。隨著改革開(kāi)放的深入、經(jīng)濟(jì)體制的完善、文化教育的多樣，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展日趨多元，其間社會(huì)利益出現(xiàn)分化，不同的利益群體開(kāi)始形成并積極尋求影響政府決策的途徑。本文試圖以歷時(shí)多年的“怒江事件”為例，從一個(gè)側(cè)面闡釋中國(guó)政府治理模式的變遷，尤其是在議程設(shè)置方面。由于部門(mén)利益的凸現(xiàn)和社會(huì)利益的分化，完全由政府控制的內(nèi)部自生模式正逐漸向外部自生模式發(fā)展。

　　一、怒江事件

　　怒江，發(fā)源于西藏那曲一帶，是一條水能資源豐富的國(guó)際河。1999年國(guó)家發(fā)改委[2]根據(jù)中國(guó)的能源現(xiàn)狀和有關(guān)人大代表的呼吁，決定對(duì)怒江進(jìn)行水能開(kāi)發(fā)。經(jīng)過(guò)三年的勘測(cè)設(shè)計(jì)，云南省怒江傈傈族自治州政府于2003年向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為國(guó)家發(fā)改委）正式提交了《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》，提出了兩庫(kù)十三級(jí)梯級(jí)開(kāi)發(fā)方案。其間電站的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作已陸續(xù)展開(kāi)。規(guī)劃報(bào)告也最終于2003年8月14日順利通過(guò)國(guó)家發(fā)改委的審查。

　　2003年9月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施。國(guó)家環(huán)保總局、部分專(zhuān)家和環(huán)境NGO以怒江水電開(kāi)發(fā)會(huì)影響周邊生態(tài)環(huán)境為由反對(duì)在怒江上建壩。而云南省政府、自治州政府和部分專(zhuān)家則極力支持方案的實(shí)施。雙方不斷召開(kāi)各類(lèi)研討會(huì)申明自己的立場(chǎng)。最終問(wèn)題經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委轉(zhuǎn)呈國(guó)務(wù)院處理。

　　此后，中國(guó)的環(huán)境NGO利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、沙龍、論壇、圖片展等方式，積極宣傳怒江，引起了社會(huì)各界對(duì)怒江建壩事件的關(guān)注與討論。同時(shí)，部分環(huán)境NGO還向國(guó)際性組織和國(guó)外環(huán)保機(jī)構(gòu)尋求聲援，形成了一定的國(guó)際影響。2004年2月，溫家寶總理對(duì)此事做出重要批示，“應(yīng)慎重研究、科學(xué)決策”。怒江水電開(kāi)發(fā)計(jì)劃就此擱置。

　　二、怒江事件中議程設(shè)置模式的變動(dòng)

　　金登認(rèn)為，議程就是對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定的時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行編目。它決定了政府將就哪些事項(xiàng)做出決定，就哪些問(wèn)題做出處理。議程設(shè)置的結(jié)果就是將一個(gè)社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變成可操作、可決策的政策議案[3]。然而，政府面臨的社會(huì)問(wèn)題紛繁復(fù)雜，只有少數(shù)才能得到?jīng)Q策者的重視，列入到政府議程之中，因而在一定程度上，“決定哪些問(wèn)題將成為政策問(wèn)題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要”[4]。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)議程設(shè)置這一“篩選”環(huán)節(jié)的議程，才有可能爭(zhēng)取到政府官員的關(guān)注，進(jìn)而得到及時(shí)的處理和解決，否則它只是人們茶余飯后談?wù)摰脑?huà)題，而無(wú)法進(jìn)入政府官員的議事日程之中。

　　在怒江事件的分析中，我們引入了梅·彼特（May Peter）的議程設(shè)置模型（見(jiàn)表1）。該模型的適用性在于它嚴(yán)格區(qū)分了議程創(chuàng)始者及其對(duì)議程設(shè)置的參與程度。它將議程創(chuàng)始者分為政府（state）和社會(huì)中各類(lèi)非政府成員（Various non-state actors from the society），再根據(jù)創(chuàng)始者參與程度的不同將政府主導(dǎo)的模式劃分為內(nèi)部自生（Inside Initiation）和動(dòng)員（Mobilization）兩類(lèi)；
將社會(huì)主導(dǎo)的模式分為外部自生（Outside Initiation）和聯(lián)合（Consolidation）兩類(lèi)。

　　根據(jù)梅·彼特的模型，可以將怒江事件按議程創(chuàng)始者的不同，分為以下三個(gè)階段：1999年，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主導(dǎo)的內(nèi)部自生模式；
2003年9月至10月底，由國(guó)家環(huán)�？偩趾驮颇鲜≌�府主導(dǎo)的動(dòng)員模式；
2003年10月至2004年2月，由動(dòng)員模式引發(fā)的、環(huán)境NGO主導(dǎo)的、專(zhuān)家和媒體共同推動(dòng)的半外部自生模式。

　　1.內(nèi)部自生模式

　　內(nèi)部自生模式，即由領(lǐng)袖或權(quán)力精英在決策層內(nèi)部直接建立正式議程的模式，是精英政治體制下議程設(shè)置的主要模式。

　　1999年怒江水電開(kāi)發(fā)計(jì)劃的動(dòng)議就屬于典型的內(nèi)部自生模式。國(guó)家發(fā)改委作為“擬訂石油、天然氣、煤炭、電力等能源發(fā)展規(guī)劃”[5]的職能部門(mén)，為了緩解東南部地區(qū)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的電力供應(yīng)不足的問(wèn)題，提出了怒江水電開(kāi)發(fā)的議項(xiàng)，并直接進(jìn)入政府的工作日程。隨后國(guó)家發(fā)改委直接撥款，并用招標(biāo)的方式確定了兩家設(shè)計(jì)院，進(jìn)行水能開(kāi)發(fā)具體方案的規(guī)劃。

　　在議程設(shè)置過(guò)程中，創(chuàng)始者和決策者都是政府部門(mén)。這與中國(guó)的精英政治體制密切相關(guān)，“與西方多元主義的政治過(guò)程相比，中國(guó)決策過(guò)程的有關(guān)特點(diǎn)就是公眾議程[6]的建立一般比較困難，而正式議程[7]是中國(guó)占主導(dǎo)地位的政策議程�！盵8]此外，中國(guó)河流開(kāi)發(fā)利用的歷史也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。對(duì)各大河流的開(kāi)發(fā)利用在中國(guó)一直都是政府行為，由國(guó)家授權(quán)國(guó)務(wù)院相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)（主要是發(fā)改委和水利部）和地方各級(jí)人民政府，按照分級(jí)管理的原則進(jìn)行管理規(guī)劃。到目前為止，除了雅魯藏布江尚未進(jìn)行總體規(guī)劃外，中國(guó)的大型江河都已經(jīng)進(jìn)行（或部分河段進(jìn)行）了河流水電規(guī)劃。這一過(guò)程基本都是由政府職能部門(mén)和河流所在地的人民政府商議決定，不存在社會(huì)參與。

　　2.動(dòng)員模式

　　動(dòng)員模式，即由權(quán)力精英進(jìn)行問(wèn)題的創(chuàng)始，但為了獲得足夠的或更多的政治力量的支持，就引發(fā)公眾的參與，從而促成議程建立的模式。

　　最先反對(duì)怒江水電開(kāi)發(fā)的聲音來(lái)自于政府部門(mén)內(nèi)部。2003年9月1日《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施，國(guó)家環(huán)保總局以此為據(jù)質(zhì)疑怒江建壩對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響，并于2003年9月3日在北京召開(kāi)了 “怒江流域水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題”專(zhuān)家座談會(huì)，邀請(qǐng)了相關(guān)領(lǐng)域的多位專(zhuān)家和環(huán)境NGO的負(fù)責(zé)人員參與會(huì)議，得出了怒江不宜開(kāi)發(fā)水電的結(jié)論。這次會(huì)議的召開(kāi)標(biāo)志著國(guó)家環(huán)�？偩肿鳛橐粋�(gè)議程的提出者，進(jìn)入了怒江事件的決策過(guò)程。其中有這樣一個(gè)細(xì)節(jié)：在發(fā)改委召開(kāi)的關(guān)于《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》審查會(huì)上，環(huán)保局的官員就以怒江是中國(guó)僅存的兩條原生生態(tài)河之一為由堅(jiān)決反對(duì)，但由于會(huì)上支持者居多，環(huán)保局的意見(jiàn)最終沒(méi)有改變發(fā)改委的決定。為了獲得更多的支持和影響，國(guó)家環(huán)�？偩珠_(kāi)始從政府外部尋求社會(huì)支持力量，反對(duì)建壩的專(zhuān)家和環(huán)境NGO成為了國(guó)家環(huán)保總局的同盟。

　　同時(shí)，積極支持建壩的云南省政府也在不久之后，召集云南當(dāng)?shù)氐膶?zhuān)家，對(duì)建壩的合理性進(jìn)行論證和強(qiáng)調(diào)，形成南北對(duì)峙之勢(shì)。在2003年9月至2003年10月國(guó)家環(huán)保總局和云南省政府先后召開(kāi)了四次專(zhuān)家討論會(huì)，重申自己的觀點(diǎn)和立場(chǎng)。在這些由國(guó)家環(huán)�？偩趾驮颇鲜≌�府發(fā)起的論證會(huì)上，雙方都借助了政府之外的專(zhuān)家、學(xué)者、環(huán)境NGO、民眾的力量，以期獲得更廣泛的支持，使決策向有利于自己的方向發(fā)展。

　　由于雙方各執(zhí)一詞，未能達(dá)成協(xié)議，問(wèn)題便經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委轉(zhuǎn)呈國(guó)務(wù)院進(jìn)行處理。

　　3.半外部自生模式

　　外部自生模式，即由決策層之外的因素起決定性作用，首先促成公眾議程的建立，然后再進(jìn)入正式議程的模式。

　　2003年10月至今，民間社會(huì)力量（以環(huán)境NGO為主導(dǎo)）積極利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、沙龍、論壇、圖片展等方式宣傳怒江，將社會(huì)輿論從關(guān)注能源匱乏支持建壩轉(zhuǎn)向關(guān)注生態(tài)環(huán)境反對(duì)建壩。

　　在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，環(huán)境NGO作為反對(duì)建壩的倡導(dǎo)者，與支持建壩的學(xué)者在各類(lèi)研討會(huì)、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行了為期三年多的持續(xù)論戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)怒江建壩對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和文化的破化性。

　　在公眾宣傳方面，環(huán)境NGO建起了“情系怒江”中英文網(wǎng)站、開(kāi)展了全國(guó)性的“情系怒江”攝影展、先后四次組織了不同規(guī)模的實(shí)地考察，讓公眾了解怒江、關(guān)注怒江。此外，環(huán)境NGO還利用媒體作為宣傳陣地，中央電視臺(tái)、鳳凰衛(wèi)視、文匯報(bào)、中國(guó)青年報(bào)、瞭望等眾多國(guó)內(nèi)主流媒體都對(duì)于這一事件有深入持久的報(bào)道。

　　在國(guó)際社會(huì)方面，中國(guó)環(huán)境NGO聯(lián)合60多個(gè)國(guó)家的NGO向聯(lián)合國(guó)教科文組織遞交了保護(hù)怒江的聯(lián)合簽名，該組織為此專(zhuān)門(mén)回信，稱(chēng)其“關(guān)注怒江”，聯(lián)合國(guó)的高級(jí)官員也專(zhuān)程為“情系怒江”攝影展題詞。此外，在中國(guó)環(huán)境NGO的倡導(dǎo)下，泰國(guó)80多個(gè)民間NGO聯(lián)合就怒江問(wèn)題向中國(guó)駐泰國(guó)使館致信，表明了國(guó)際社會(huì)對(duì)怒江開(kāi)發(fā)的關(guān)注。

　　政府以外的因素成為了這一階段議程設(shè)置的主導(dǎo)，在環(huán)境NGO的推動(dòng)下，專(zhuān)家、公眾、媒體和國(guó)際社會(huì)都參與到了怒江事件的討論中來(lái)，公民參與的廣度和深度與前兩個(gè)階段相比有大幅提高，公眾議程基本形成。

　　但這一階段還是有別于外部自身模式，原因在于：一、正式議程沒(méi)有就此形成。由于NGO影響政府決策的正式渠道有限，并且通過(guò)政協(xié)委員的提案、向決策者致信等途徑效果甚微，因而公眾議程并沒(méi)有得到政府內(nèi)部的確認(rèn)，上升為正式議程；
二、此次民間大討論是動(dòng)員模式在社會(huì)層面擴(kuò)展的結(jié)果，環(huán)境NGO是在政府主導(dǎo)的動(dòng)員模式中作為外援介入的，并非議程的直接創(chuàng)始者，而是后期的推動(dòng)者和主導(dǎo)者，因而它是介于動(dòng)員模式（政府創(chuàng)始）和外部自生模式（社會(huì)主導(dǎo)和推動(dòng)）之間的半外部自生模式。

　　三、議程設(shè)置模式變遷的原因

　　如果說(shuō)政府決策的實(shí)質(zhì)是社會(huì)利益的確定和再分配，那么議程設(shè)置就是提出利益分配要求的過(guò)程。怒江事件中議程設(shè)置模式變遷的背后，反映了更深層的中國(guó)社會(huì)利益的分化。

　　1．政府不同部門(mén)間利益的分化

　　在毛澤東時(shí)代，部門(mén)利益和地方利益被要求限制在較低程度內(nèi)，很多地方不惜犧牲自己的經(jīng)濟(jì)利益和要求而聽(tīng)從中央的號(hào)令。改革開(kāi)放后，政府內(nèi)部部門(mén)利益意識(shí)逐漸強(qiáng)烈，利益矛盾日漸突出。[9]具體到怒江事件，國(guó)家環(huán)�？偩止�開(kāi)提出反對(duì)意見(jiàn)并在社會(huì)上動(dòng)員環(huán)境NGO和部分專(zhuān)家學(xué)者加入討論，從一個(gè)傳統(tǒng)印象中的弱勢(shì)部門(mén)公然向強(qiáng)勢(shì)部門(mén)（國(guó)家發(fā)改委、地方政府）發(fā)起挑戰(zhàn)，凸現(xiàn)了國(guó)家環(huán)保局企圖擺脫在政府中邊緣化的地位，積極尋求向權(quán)力中心靠近的努力。云南省地方政府在怒江事件上也并不因?yàn)橹醒氩课�的�?qiáng)烈反對(duì)而偃旗息鼓，而是積極動(dòng)員本地專(zhuān)家主動(dòng)應(yīng)對(duì)，利益的驅(qū)動(dòng)是其中的原因之一。據(jù)《怒江中下游流域水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)情況簡(jiǎn)介》中稱(chēng)：“怒江全部梯級(jí)開(kāi)發(fā)后每年地稅年收入可以增加27億元�！倍�目前怒江州財(cái)政收入僅為1億元左右。正是在巨大的部門(mén)利益面前，環(huán)保總局和云南省政府雖然多次開(kāi)會(huì)協(xié)商，但始終沒(méi)有任何一方做出讓步。

　　2．社會(huì)不同群體間利益的分化

　　隨著社會(huì)的多樣化，整齊劃一的價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)已經(jīng)逐漸被多元文化所取代，社會(huì)成員的價(jià)值取向日趨多元。以注重生態(tài)和諧、維護(hù)環(huán)境發(fā)展為宗旨的一些成員自發(fā)形成了多個(gè)環(huán)境NGO，對(duì)怒江水電開(kāi)發(fā)持反對(duì)意見(jiàn)，并積極宣傳、奔走呼告，引起政府、公眾、甚至國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。而一些生態(tài)、水利專(zhuān)業(yè)的學(xué)者也自動(dòng)地形成了建設(shè)派，支持怒江水電開(kāi)發(fā)，并在各類(lèi)場(chǎng)合反對(duì)環(huán)境NGO的言論和行為。雖然中國(guó)NGO在倡導(dǎo)領(lǐng)域還處于起步階段，缺乏正式的影響渠道和影響策略，但它已經(jīng)能夠在政府外部形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，從而協(xié)助政府內(nèi)部的支持力量，間接影響和推動(dòng)政府議程設(shè)置。怒江水電開(kāi)發(fā)計(jì)劃能夠暫時(shí)擱置，也正是由于國(guó)家環(huán)保總局和環(huán)境NGO在政府內(nèi)外協(xié)作的結(jié)果。

　　四、結(jié)論

　　通過(guò)對(duì)怒江事件的分析，可以發(fā)現(xiàn)由于社會(huì)利益的分化和NGO倡導(dǎo)功能的發(fā)揮，中國(guó)政府的議程設(shè)置模式也在發(fā)生著變遷。純粹由精英控制的內(nèi)部自生模式正遭遇著來(lái)自政府內(nèi)部不同部門(mén)和來(lái)自社會(huì)不同利益群體的反對(duì)。由于政府內(nèi)部部門(mén)主義傾向日漸加劇，部門(mén)間的矛盾變得日益尖銳，廣泛尋求社會(huì)支持的動(dòng)員模式逐漸普遍，其間代表不同利益取向的NGO便擔(dān)負(fù)起作為政府部門(mén)在社會(huì)領(lǐng)域的天然外援，營(yíng)造有利的社會(huì)輿論的職責(zé)。此外，社會(huì)中各利益群體雖然已經(jīng)開(kāi)始形成，但由于自身發(fā)展還不完善、體制上缺乏有效的保障、制度上缺乏暢通的渠道，在沒(méi)有政府發(fā)起或幫助的情況下，要獨(dú)立形成一個(gè)外部自生的議程還需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展階段。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　* 鄭琦，女，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所博士研究生

　　[1] 胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998年， P283-284

　　[2] 當(dāng)時(shí)名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，2003年改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委。

　　[3] [美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策（第二版）》，丁煌，方興譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

　　[4] [美]托馬斯·戴伊：《理解公共政策（第十版）》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2005，32

　　[5] 引自國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)簡(jiǎn)潔的主要職能第六條。http://www.ndrc.gov.cn/jj/default.htm

　　[6] 公眾議程是指一種利益要求或社會(huì)問(wèn)題引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注和議論，從而建立政策議程的過(guò)程。對(duì)應(yīng)本文的議程設(shè)置模式的分類(lèi)，應(yīng)該屬于外部自生模式。

　　[7] 正式議程是指由于政策決策者積極關(guān)心或密切注意使特定的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程的過(guò)程。對(duì)應(yīng)本文的議程設(shè)置模式的分類(lèi)，應(yīng)該屬于內(nèi)部自生模式。

　　[8]胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998年， P237

　　[9]胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998年， P176-178

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