許耀桐：改革開放以來政治領(lǐng)域的重大突破

　　在中國實行全方位的改革開放中，政治體制改革是一個重要組成部分，起著至為關(guān)鍵的作用�；仡櫢母镩_放30多年來，中國的政治體制改革取得了顯著成果，從國家的政治意識觀念到政治生活實踐都發(fā)生了巨大的變化，并推動著政治建設(shè)沿著科學(xué)發(fā)展的軌道繼續(xù)前進。改革開放進程中政治體制改革所取得的重大突破，擇其大端有如下5個方面：

　　 （一）堅決、果斷地廢除了干部職務(wù)終身制

　　新時期起步的政治體制改革，是從改革干部制度著手的。傳統(tǒng)的蘇聯(lián)社會主義模式有一個嚴(yán)重弊端，就是各級干部職務(wù)沒有明確的任期和屆期規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)人在任上一直干到逝世為止，斯大林本人就帶頭搞了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制。二戰(zhàn)之后誕生的一系列社會主義國家包括中國在內(nèi)，無一例外沿襲了斯大林的做法。干部職務(wù)終身制，是受到封建主義的影響，是封建社會的遺害，長此以往，就會造成官員老化、庸官充斥，給黨和國家的穩(wěn)定發(fā)展，埋下很大的隱患，必須予以徹底革除。

　　1980年8月，鄧小平明確提出要廢除終身制，強調(diào)指出必須健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度,對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。1982年2月中共中央《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》規(guī)定:擔(dān)任中央、國家機關(guān)部長級和省一級的主要負責(zé)同志,正職年齡不超過65歲,副職年齡不超過60歲；
擔(dān)任司局一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一般不超過60歲。1982年12月《憲法》規(guī)定,各種國家最高職務(wù)的每屆任期為5年,連選連任但不得超過兩屆。2006年8月《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，規(guī)定了中央和國家機關(guān)工作部門、機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)成員和地方縣級以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)成員以及省級工作部門、機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)成員的任職期數(shù)和任職年限，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，在同一職位上連續(xù)任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)；
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計達到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任其他同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對各級干部明確職務(wù)的任期、屆期和退休年齡，廢除、終結(jié)了終身制，由此掀開了我國干部隊伍建設(shè)的新的一頁，保證了干部隊伍充滿活力、朝氣蓬勃。

　�。ǘ�）成功地破解了黨政不分、以黨代政的難題

　　政治體制改革的核心，是執(zhí)政黨如何正確地處理黨政關(guān)系，形成適合社會主義國家發(fā)展規(guī)律的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式。改革前我國政治體制的一個嚴(yán)重缺點，就是權(quán)力過于集中。實行黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政；
加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨包辦一切、干預(yù)一切。黨政不分、以黨代政，成為政治體制的癥結(jié)和改革的難題。

　　破解黨政不分、以黨代政的難題，關(guān)鍵在于區(qū)分黨政不同性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，但黨本身并不是政權(quán)機關(guān)，政府才是政權(quán)機關(guān)，直接行管理權(quán)。如果黨直接行使政權(quán)機關(guān)權(quán)力，實際上把黨的性質(zhì)等同于國家政權(quán)機關(guān)本身。這一方面使黨陷于行政管理的瑣碎事務(wù)之中，妨礙了對整個國家進行整體的領(lǐng)導(dǎo)；
另一方面也導(dǎo)致政權(quán)機關(guān)的混亂，出現(xiàn)機構(gòu)重疊、官僚主義的現(xiàn)象。實行政治體制改革后，中國突破了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，即黨無所不能、事無巨細地對一切進行領(lǐng)導(dǎo)的格局，科學(xué)地定位了黨政關(guān)系。歷經(jīng)多年，十六大報告對此作出了準(zhǔn)確、完整的闡述：黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進行監(jiān)督；
支持政府履行法定職能，依法行政；
支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。由于成功地破解了黨政不分、以黨代政的難題，使黨集中了精力辦好四件大事：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)是最高層次的領(lǐng)導(dǎo)，進行政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)；
二是黨向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部，同時向國家機關(guān)中的黨組委派干部，以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；
三是黨通過自己的組織和黨員，起先鋒模范作用，做好人民群眾的思想政治工作，教育和動員人民群眾在國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進行社會主義建設(shè)；
四是黨要管黨，對自己的干部和黨員加強監(jiān)督。除這些外，其他的事則應(yīng)交由人大、政府、政協(xié)以及人民團體等組織辦理。

　�。ㄈ�）積極推進基層群眾自治組織和基層黨組織的直接選舉

　　我國的政權(quán)建設(shè)在“文化大革命”中曾經(jīng)走向極端，連基層群眾自治組織也國家政權(quán)化。在農(nóng)村人民公社體制中，最基層的生產(chǎn)隊也是一級政權(quán)組織；
在城市，1958年后隨著政治運動的不斷開展和深入，居委會逐漸演變?yōu)榛鶎诱��?quán)組織，在“文化大革命”中甚至成立了“革命委員會”的權(quán)力機構(gòu)。按照原有的干部管理制度和條例，黨對各級政權(quán)組織實行了干部的層層任命。群眾只能接受被指派來的干部，而根本不能通過民主選舉自行選擇干部。

　　1982年我國制定的《憲法》，廢除了政社合一的人民公社體制以及把生產(chǎn)隊作為一級政權(quán)組織的規(guī)定，決定設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。1987年村民委員會組織法（試行）和1989年《城市居民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會和居民委員會是村民、居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這是我國政治體制改革的一項重大突破，它使國家政權(quán)邊界得到合理的、清晰的劃分，有利于向著民主化的方向發(fā)展。因為村民委員會和居民委員會是群眾自治組織，其領(lǐng)導(dǎo)成員當(dāng)然不能再由上級委派。所以，兩個組織法頒布后，在我國形成了波瀾壯闊的直接選舉村委會和居委會這兩個群眾自治組織領(lǐng)導(dǎo)成員的熱潮。農(nóng)民和居民直接選舉村委會、居委會干部，對干部實行監(jiān)督，參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)等做法，激發(fā)了群眾的民主意識和民主熱情。這種“草根”民主的崛起，還起到牽引、帶動的作用，逐步引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上領(lǐng)導(dǎo)班子的直接民主選舉�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的領(lǐng)導(dǎo)班子進行公推直選的已經(jīng)越來越多了。

　　不僅如此，農(nóng)村村民自治的直接民主選舉，還觸發(fā)了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的直接選舉。發(fā)展黨內(nèi)民主，也必須從基層黨組織起步。2004年，黨的十六屆四中全會決定明確指出，“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”，即推進基層黨組織的直接選舉。目前，已有不少的村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，甚至一些縣（市、區(qū)）黨委，實行了直接選舉。

　�。ㄋ模┎粩嗉訌姽�民意識的培育、促進公民社會的成長

　　中國的封建社會曾經(jīng)長達二千多年，它既給子孫后代帶來了巨大的物質(zhì)和精神財富，同時也遺留下很多思想觀念的垃圾糟粕。由于飽受封建主義的影響，國人只有臣民意識和子民意識，而不知公民意識為何物。新中國建立后，實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制和高度集權(quán)的政治體制，雖然極大地改變了國家貧窮落后的面貌，具有積極性的一面，卻也存在著妨礙公民意識培養(yǎng)和成長的消極性的一面，致使我國的公民意識十分薄弱、欠缺。

　　公民意識薄弱，與我國長期只講“人民”不講“公民”也有關(guān)�！肮�民”和“人民”這兩個概念，都是政治學(xué)的重要概念，但人民強調(diào)的是集合性，公民則突出其個體性和原子化特征。公民意識，是公民個人對其在國家中的地位和作用的認識，表現(xiàn)為以憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利和義務(wù)為依據(jù)，以自己作為國家的經(jīng)濟生活、政治生活、文化生活和社會生活等活動主體的一種心理認同與理性自覺，反映出公民正確地對待個人與國家、個人與社會、個人與他人之間關(guān)系的價值取向和道德觀念。公民意識構(gòu)成民主法治國家制度的心理基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)，是市場經(jīng)濟的堅實保障，也是文化建設(shè)的根本導(dǎo)向。

　　有鑒于我國公民意識的長期缺失，在實行改革開放的進程中，我國高度重視公民意識的教育、培養(yǎng)問題。1982年，彭真同志在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中要求，公民應(yīng)提高自己作為國家和社會主人翁的自覺性，正確地維護和行使自己的各項權(quán)利，自覺地履行自己的各項義務(wù)，“養(yǎng)成社會主義的公民意識”。1986年，《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》指出，“要在全體人民中堅持不懈地普及法律常識，增強社會主義的公民意識�！�2001年，黨中央頒布了《公民道德建設(shè)實施綱要》，使公民行為有了明確的道德規(guī)范準(zhǔn)則。2006年，胡錦濤總書記提出“八榮八恥”的社會主義榮辱觀，強調(diào)了從道德建設(shè)著手培育公民意識。2007年，在黨的十七大報告中，胡錦濤總書記再次提出要“加強公民意識教育”。長期以來，正是在黨和國家及其領(lǐng)導(dǎo)人高度重視和堅持抓緊公民意識培育的不懈努力下，在中國特色社會主義的經(jīng)濟制度和政治制度的積極影響和推動下，我國的公民意識有了長足的發(fā)展，放射出璀璨的光彩。今年5月12日，汶川發(fā)生大地震。地震雖無情，人間卻有愛。這場大災(zāi)難，空前激發(fā)和凸現(xiàn)了公民意識的偉力，成為我國公民意識健康發(fā)展的最好見證。在汶川大地震中，公民意識集中體現(xiàn)在三個方面：一是公民的主人翁和自主自立的意識氣貫長虹；
二是公民的責(zé)任感和積極參與的意識重如泰山；
三是公民的舍己救人和相互扶助的道德意識感動天地。整個抗震救災(zāi)的過程，就是我國公民意識處處閃光、蓬勃激越的過程。公民意識的教育培養(yǎng)，使公民擁有自主自律意識、民主參與意識、權(quán)益保護意識、道德公益意識等等，必將促使我國的公民社會不斷地成長壯大。

　�。ㄎ澹┐_立了民主至高無上的地位、致力于民主政治的制度建設(shè)

　　實行民主還是推行專制，是兩種根本對立的治國理念。不實行民主，就難免滑向?qū)Ｖ啤�歷史不會忘記,十年“文化大革命”嚴(yán)重破壞了我國人民民主專政的國家制度,踐踏了人民的民主權(quán)利,打斷了中國社會發(fā)展民主的趨勢,背離了人類政治文明的康莊大道。為了使中國回到正確的方向,在改革開放的歷程中，中國共產(chǎn)黨始終堅持認真總結(jié)民主遭到破壞的教訓(xùn)和發(fā)揚民主的成功經(jīng)驗，賦予了民主以至高無上的地位，堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治。

　　1979年3月，還在改革之初，鄧小平就認識到,在民主的實踐方面,我們過去犯了錯誤。他提出,“沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義的現(xiàn)代化。”“民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進。社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。”發(fā)揚社會主義民主,是我們“堅定不移的目標(biāo)”�？梢�,鄧小平不僅視民主為社會主義發(fā)展的決定性手段,而且視民主為社會主義發(fā)展的根本目標(biāo),第一次明確提出民主化與現(xiàn)代化同步前進的科學(xué)命題。繼承著鄧小平關(guān)于“沒有民主就沒有社會主義”這樣的民主與社會主義唇齒相依、命運相系的思想，江澤民在黨的十六大報告中提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”，胡錦濤在黨的十七大報告中提出了“人民民主是社會主義的生命”，把“黨內(nèi)民主”和“人民民主”比喻成是黨和社會主義的生命。生命具有最高意義的象征，提出民主是生命的論斷，牢固地確立了民主的至高無上的地位。

　　實行民主,落實民主，關(guān)鍵是使民主制度化。民主制度化是社會主義國家的立國之本，高度的民主和完備的制度是聯(lián)系在一起的，使民主有制可依，有制必依。從國家民主制度方面說，我國已經(jīng)確立了四大民主政治制度，即人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，并且不斷推進社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展。在黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面，確立了22項制度，分別是：黨內(nèi)情況通報制度；
黨內(nèi)情況反映制度；
重大決策征求意見制度；
黨的常委會向全委會負責(zé)和報告工作的制度；
黨的代表大會代表提案制度；
代表提議的處理和回復(fù)制度；
市、縣實行黨代會常任制度；
干部民主推薦制度；
干部民主測評制度；
干部差額考察制度；
干部任前公示制度；
干部公開選拔制度；
干部競爭上崗制度；
全委會投票表決制度；
領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度；
黨內(nèi)選舉制度；
巡視制度；
談話誡勉制度；
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度；
質(zhì)詢制；
問責(zé)制；
罷免或撤換制。中國民主政治的發(fā)展和民主制度的創(chuàng)新建設(shè),還將不斷取得新的成果。

　　原載《理論前沿》2009年第5期

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