徐賁：反貪腐促成美國(guó)公務(wù)員的政治中立

　　由于金融海嘯沖擊，在美國(guó)不但民間企業(yè)裁員，甚至連公務(wù)員也不再是鐵飯碗了。今年2月份，數(shù)以百計(jì)的加州政府各處辦公室大門緊鎖，超過(guò)20萬(wàn)名公務(wù)員被迫休無(wú)薪假。公務(wù)員不上班，給普通民眾帶來(lái)了不便，因?yàn)樗麄冊(cè)谌粘Ｉ�活中�?jīng)常需要與種種公共服務(wù)機(jī)構(gòu)打交道，如申請(qǐng)證件、審核文件、交通管理、違章罰款、批準(zhǔn)房屋改建、納稅、辦各種手續(xù)等等。

　　美國(guó)人與公務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的關(guān)系既曖昧，又矛盾。一則是離開(kāi)他們辦不成事情，二則是覺(jué)得他們低效、無(wú)能，就算是辦成了事情，也叫人不痛快。美國(guó)公務(wù)機(jī)構(gòu)（人們稱之為“官僚機(jī)構(gòu)”）辦事刻板，但在普通民眾心目中還算“干凈”。這不僅是因?yàn)楣珓?wù)員們極少有以權(quán)謀私的事情，而且還因?yàn)樗麄儾徽础绑a臟的政治”。

　　美國(guó)遵行的是一種政治上中立的公務(wù)員制度。公務(wù)員可以在政黨競(jìng)選中投票，但不可以積極參加政黨政治活動(dòng)，不得擔(dān)任某一政黨的官員，不得擔(dān)任政黨全國(guó)代表大會(huì)的代表，不得為某一政黨傳播其政治主張。這個(gè)規(guī)定是1932年國(guó)會(huì)通過(guò)的“哈奇法案”所規(guī)定的，為的是保證公務(wù)員在政治立場(chǎng)上公正、正直，也是為了保護(hù)他們不受上司的政治壓制和威脅。據(jù)上世紀(jì)80年代的統(tǒng)計(jì)，在280萬(wàn)個(gè)聯(lián)邦公務(wù)員職位中，只有幾千個(gè)是政黨授予的職位。

　　美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員分兩種：擇優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)的公務(wù)員（民事機(jī)構(gòu)人員都屬此類）和特殊服務(wù)的公務(wù)員（如外交人員、聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)家安全人員）。州和地方的公務(wù)員的擇優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)與聯(lián)邦公務(wù)員相似。美國(guó)的文官制度曾經(jīng)深深糾纏于政黨政治之中，后來(lái)因造成嚴(yán)重的權(quán)力腐敗而被改革，形成了今天的文官政治中立原則。

　　1828年，安德魯·杰克遜在“民主黨”的幫助下，當(dāng)選為美國(guó)第7任總統(tǒng)之后，把很多政府職位給了他黨里的朋友。他的這種做法叫作政黨分紅制（spoilssystem）。以前州政府常常用這種制度，但是杰克遜是第一個(gè)運(yùn)用這種制度的總統(tǒng)。現(xiàn)在美國(guó)人都認(rèn)為，這個(gè)制度不好，總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)把政府的職位給有本領(lǐng)、有能力的人做，不應(yīng)當(dāng)給那些只是對(duì)他效忠的人做。但是，在杰克遜時(shí)代，支持這個(gè)制度的人說(shuō)這是最民主的制度，因?yàn)槊總�(gè)新總統(tǒng)用他自己黨里的人，政府的職位就可以常常換人，更多的人有機(jī)會(huì)參政，而且這些政黨分紅者一定可以與總統(tǒng)合作。

　　一種制度在建立和開(kāi)始實(shí)行時(shí)，它的弊端往往看不出來(lái)，政黨分紅制就是這樣。這種制度在第16任總統(tǒng)林肯時(shí)期（1861-1865）還普遍實(shí)行。但到了第18任總統(tǒng)格蘭特時(shí)期（1869-1877）這種政黨利益均沾成了政府腐敗的主要原因之一。19世紀(jì)70年代的美國(guó)政府貪污腐敗，總統(tǒng)雖然都比較誠(chéng)實(shí)，但他們的黨徒親信卻營(yíng)私舞弊。在政黨分紅制度下，政黨當(dāng)權(quán)了，有太多利益可分，吸引許多小人來(lái)圖利。這些人不關(guān)心國(guó)家利益，不理會(huì)人民生計(jì)，只顧到自己的錢財(cái)和勢(shì)力。政客既然貪財(cái)，富人就有機(jī)會(huì)收買政客，操縱政府。結(jié)果政府的措施往往只為大企業(yè)大商家打算，人民就倒了霉。

　　當(dāng)時(shí)美國(guó)兩黨都有很多人對(duì)這樣的政府不滿，紛紛要求改革，首先就要廢除政黨分紅制。這一改革由海斯總統(tǒng)（1877-1881任總統(tǒng)）首先提出來(lái)。他說(shuō)，為國(guó)盡力的人才是為黨盡力的，國(guó)家一定要放在政黨之上。他用人的時(shí)候都是按照才干來(lái)委派。但是當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)不支持他的改革。直到1883年阿瑟總統(tǒng)上任，才通過(guò)文官改革的法案，成立“文官委員會(huì)”，用考試的方法來(lái)任用文官。

　　公務(wù)員人事管理局是招收、考核、任命政府工作人員的招考中心。它登廣告、招收新雇員、準(zhǔn)備和管理全國(guó)的口試和筆試、登記考試合格者姓名。人事管理局有一項(xiàng)政策，即把雇用新人員的職責(zé)交給各個(gè)機(jī)構(gòu)，但須遵照該局的標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)機(jī)構(gòu)可以提升內(nèi)部的人或調(diào)用已在政府中工作的公務(wù)員。但是，如果要雇用新人員，就必須請(qǐng)求人事管理局從它的申請(qǐng)人名冊(cè)中保舉可能的候選人，然后再按常規(guī)程序挑選。今天，公務(wù)員的量才錄用和政治中立已經(jīng)成為民主制度的重要部分。

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