高新軍：美國(guó)地方選舉管窺

　　2008年4月1日星期二，是美國(guó)馬薩諸塞州艾莫斯特鎮(zhèn)理事會(huì)（Select Board）換屆選舉投票的日子。這次換屆要重新改選2名鎮(zhèn)理事會(huì)成員（約占1/3）。整個(gè)選舉的投票率為22.6%，最后當(dāng)選的是籌集競(jìng)選資金最多的Stein女士和O’Keeffe女士。她們分別獲得了2203票和2139票。籌集選舉資金處在第三位的Greeney女士獲得了1393票。Rhodes先生得了794票。競(jìng)選只花了24美元的Keenan先生得到了196票。

　　美國(guó)政府的行政管理分為三級(jí)：聯(lián)邦、州、地方。與此相聯(lián)系，選舉自然也就有三層：聯(lián)邦選舉、州選舉、地方選舉。所謂聯(lián)邦選舉主要指美國(guó)議會(huì)（參議院和眾議院）和總統(tǒng)的選舉。州選舉主要指州議會(huì)（州參議院議員和州眾議院議員）；
州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、以及州政府主要官員如：州檢察官、州務(wù)卿、州財(cái)長(zhǎng)、州財(cái)務(wù)總監(jiān)等的選舉。地方選舉是指地區(qū)刑事法官、地區(qū)民事法官、地方政府議員（沒(méi)有兩院之分）、地方政府的理事會(huì)成員、市長(zhǎng)或者鎮(zhèn)長(zhǎng)、地方政府主要部門(mén)的負(fù)責(zé)人如：財(cái)政委員會(huì)、開(kāi)發(fā)委員會(huì)、教育委員會(huì)、住房管理局等、和選區(qū)居民代表的選舉。

　　與美國(guó)總統(tǒng)的選舉是間接選舉不同的是，美國(guó)各層級(jí)的選舉大多是直接選舉，包括聯(lián)邦參議員和眾議員的選舉，以及州和地方的選舉。在這方面，美國(guó)的選舉制度賦予了選民在選擇政治家方面以絕對(duì)的權(quán)利。建立在這種選舉制度基礎(chǔ)上，美國(guó)的行政體制是一種自治的制度，不同行政層級(jí)的政府之間沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系，從聯(lián)邦參眾兩院議員、州政府的官員，到各級(jí)地方政府、法院、檢察院的主要官員都直接對(duì)選民負(fù)責(zé)。

　　由于歷史上的原因，美國(guó)從建國(guó)起，就對(duì)聯(lián)邦權(quán)力進(jìn)行了限制。盡管進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，聯(lián)邦的權(quán)力逐步擴(kuò)大，特別是由于反恐需要，在小布什政府時(shí)期達(dá)到了高峰，但是總的說(shuō)來(lái)，州的權(quán)力要比聯(lián)邦的大。各州有自己的立法機(jī)關(guān)、司法和行政機(jī)構(gòu)，完備的法律、國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)和警察，所有地方政府的成立和組織也都是由州政府批準(zhǔn)的。

　　選舉對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，是一件重要而又經(jīng)常性的工作。說(shuō)它重要，是因?yàn)槊看蔚胤竭x舉都是對(duì)地方政府官員執(zhí)政能力和水平的一次檢驗(yàn)，優(yōu)勝劣汰，適者生存是地方政治家們必需面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。通過(guò)選舉，許多年輕有為的政治家脫穎而出，逐漸成長(zhǎng)為政治明星。落選的官員也沒(méi)有什么失意，或是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，東山再起；
或是另辟蹊徑，投身其他領(lǐng)域。說(shuō)它經(jīng)常，是因?yàn)檫x舉每年都會(huì)進(jìn)行，有時(shí)還不止一次。美國(guó)地方政府的官員，任期都不長(zhǎng)。市長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)任期一般2至3年，議員任期也是如此。就是紐約市長(zhǎng)，一屆的任期也不過(guò)3年。美國(guó)地方官員不但任期短，換屆也是分批進(jìn)行。議員、地方政府理事會(huì)成員、選區(qū)居民代表都是每年改選1/3，不會(huì)是到期后一次性改選。地方選舉再加上州的選舉和聯(lián)邦的選舉，美國(guó)的選舉就如同家常便飯一般了。

　　選舉對(duì)于美國(guó)普通百姓來(lái)說(shuō)，是他們參與政治過(guò)程的最主要的途徑和他們政治權(quán)利最主要的體現(xiàn)。在美國(guó)，“人民是主人，官員是公仆”的觀念深入人心。人民當(dāng)家作主在地方政府一級(jí)體現(xiàn)得最鮮明。因?yàn)榈胤秸�府時(shí)刻都在當(dāng)?shù)厝嗣竦闹苯颖O(jiān)督之下，每年的地方選舉，時(shí)刻在提醒地方政府官員們要“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。

　　美國(guó)地方政府有兩種主要的組織形式，一種是“議會(huì)+市（鎮(zhèn)）長(zhǎng)+市（鎮(zhèn)）經(jīng)理”的組織形式。一種是“民眾代表大會(huì)+市（鎮(zhèn)）理事會(huì)+市（鎮(zhèn)）經(jīng)理”的組織形式。前者是大多數(shù)美國(guó)大中型城市的地方政府組織形式，后者是廣泛存在于新英格蘭地區(qū)和美國(guó)小城市的大民主性質(zhì)的地方政府組織形式。這些組織形式類(lèi)似于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　這兩種地方政府組織形式的共同點(diǎn)是都具有立法機(jī)構(gòu)（議會(huì)、理事會(huì)和民眾代表大會(huì)）和行政機(jī)構(gòu)。前者是決策機(jī)構(gòu)，后者是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。美國(guó)地方選舉主要是選舉立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)關(guān)鍵部門(mén)的官員。而行政機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)是市經(jīng)理或者鎮(zhèn)經(jīng)理，他們是立法機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)上聘任而來(lái)的職業(yè)經(jīng)理人，不是民選產(chǎn)生的，他們對(duì)議會(huì)或者民眾代表大會(huì)負(fù)責(zé)。在美國(guó)地方政府，除了紐約、華盛頓等少數(shù)特大城市的市長(zhǎng)（強(qiáng)市長(zhǎng)）有類(lèi)似美國(guó)總統(tǒng)那樣的權(quán)力之外，大多數(shù)所謂市長(zhǎng)或者鎮(zhèn)長(zhǎng)（弱市長(zhǎng)）不過(guò)是立法機(jī)構(gòu)的一員，市長(zhǎng)或者鎮(zhèn)長(zhǎng)更多具有象征的意義。

　　美國(guó)地方選舉的候選人要有一定數(shù)額的選民提名，就可以作為正式候選人。在馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)，競(jìng)選選區(qū)居民代表要有10名注冊(cè)選民的推薦。市（鎮(zhèn)）官員需要50名注冊(cè)選民的推薦。理事會(huì)成員則需要至少200名注冊(cè)選民的推薦。在馬薩諸塞州競(jìng)選民主黨聯(lián)邦參議員則至少需要1萬(wàn)名注冊(cè)民主黨員或無(wú)黨派人士的簽字推薦。候選人必須自己進(jìn)行選舉宣傳，爭(zhēng)取選民的了解和支持。對(duì)于一些重要職位的競(jìng)選，例如：市長(zhǎng)、地區(qū)刑事法官、地區(qū)民事法官等，還要進(jìn)行電視辯論。所有這些競(jìng)選活動(dòng)都是需要花錢(qián)的，據(jù)筆者的調(diào)查，在布魯克林鎮(zhèn)，選區(qū)居民代表需要自己花200美元作自我宣傳；
理事會(huì)成員就需要至少1.5萬(wàn)到3.5萬(wàn)美元的競(jìng)選宣傳費(fèi)用。像地區(qū)刑事法官、地區(qū)民事法官這樣需要接受地方報(bào)紙采訪，出席電視辯論會(huì)，與支持者見(jiàn)面，在地方報(bào)紙上做廣告的競(jìng)選，至少需要近10萬(wàn)美元。由于需要選民的捐贈(zèng)，這就為一些富有的人和利益集團(tuán)影響地方政府行為創(chuàng)造了條件。

　　美國(guó)地方選舉雖然多，但是競(jìng)爭(zhēng)性低，一般候選人數(shù)達(dá)不到差額的水平。投票率也低，一般不會(huì)超過(guò)20%。2002年筆者在美國(guó)馬薩諸塞州的艾默斯特鎮(zhèn)選區(qū)居民代表的選舉中曾經(jīng)見(jiàn)到過(guò)7.7%的投票率。馬薩諸塞州波士頓市附近的布魯克林鎮(zhèn)，2007年5月的地方選舉投票率也只有9%。這可能與多數(shù)選舉產(chǎn)生的地方政府官員都沒(méi)有工資，只有少量補(bǔ)貼有關(guān)。

　　實(shí)際上，大多數(shù)美國(guó)老百姓都知道，用選舉來(lái)挑選地方政府官員，是有局限性的，因?yàn)樗�在很大程度上是一種事后的監(jiān)督。所以，在美國(guó)地方政府，與選舉同時(shí)起作用的還有一系列其他的民眾參與政治過(guò)程的方式，它們與選舉一起，構(gòu)成了美國(guó)民主治理的基石。

　　這些方式包括：地方媒體（地方電視臺(tái)和地方報(bào)紙）對(duì)政府決策過(guò)程的全程參與和直播；
所有地方政府會(huì)議對(duì)全體民眾開(kāi)放旁聽(tīng)；
地方政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告等文件和材料全部公開(kāi)；
所有地方政府官員的聯(lián)系方式、辦公時(shí)間、負(fù)責(zé)內(nèi)容全部公開(kāi)；
決策必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證；
允許民間組織自由發(fā)展并開(kāi)展對(duì)地方政府的監(jiān)督；
重大決策（如提高稅收、改變政府組織形式）交由全體民眾進(jìn)行全民公決，等等。

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