何包鋼：從協(xié)商民主看政治協(xié)商會議

　　本文從協(xié)商民主的視角來認(rèn)識政協(xié)的起源及其功能。它旨在說明政協(xié)的發(fā)展有其自身規(guī)律和特征，政協(xié)可以成為協(xié)商民主發(fā)展的一個新的基礎(chǔ)。

　　政協(xié)的起源和功能

　　中國的政協(xié)具有深厚的歷史傳統(tǒng)。在晚清時有咨議局，民國時有國民參議院和老的政治協(xié)商會議。政協(xié)是國共之爭的產(chǎn)物，共產(chǎn)黨力爭各方社會精英，建立一個廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。它的最初設(shè)計目的是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作，解決國家重大事務(wù)。

　　最初，共產(chǎn)黨并不用政治協(xié)商這個術(shù)語。1949年毛澤東去重慶，主張開各黨派政治大會。但是，陳立夫、陳果夫說，政治會議太大，應(yīng)該加協(xié)商。政治協(xié)商會議這一名稱最后是國民黨王世杰擬議商定的。1949年1月10日，政治協(xié)商會議在重慶國民黨政府禮堂隆重開幕，這是老政協(xié)。

　　1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議（新政協(xié)）在北平召開。這次會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出了關(guān)于中華人民共和國國都、國旗、國歌、紀(jì)年四個重要決議，選出了中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和中華人民共和國中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立。

　　在1950年代， 政治協(xié)商會議扮演了立法角色，民主協(xié)商成分甚多。這個協(xié)商傳統(tǒng)可以和現(xiàn)代協(xié)商民主相銜接。建構(gòu)中華人民共和國，社會整合是一個重大的挑戰(zhàn)。通過政治協(xié)商為各方社會精英的政治參與提供了渠道，為多元利益表達(dá)提供了機(jī)會和平臺，由此實現(xiàn)了社會整合，即把社會精英組合到政治體系中來，而不讓他們游留于政治之外，組成一個反對派別。中國政協(xié)的這種社會整合扎根于深厚的中國文化傳統(tǒng)中。通過合作、協(xié)商代替對立、爭斗，避免了政黨互相傾軋造成的政局不穩(wěn)和政權(quán)頻繁更迭，最大限度地減少社會內(nèi)耗，這是政協(xié)的另一個主要功能。

　　目前，中國政協(xié)已與122個國家的213個機(jī)構(gòu)和12個國際或區(qū)域性組織建立聯(lián)系并開展友好交往。雖然政協(xié)不同于國外的議會組織，但是在對外交往中，外國人常搞不清楚政協(xié)的政治定位和功能。必須明確，政協(xié)與世界上通行的上議院或貴族院既有類似性又有重大的區(qū)別。

　　在現(xiàn)代化的國家組織框架中，不少國家都有二院制或二會制。往往一個是以選舉為主的立法機(jī)構(gòu)即國會或人民議會；
另一個是以協(xié)商為主的議事機(jī)構(gòu)和最高咨詢會議。但從西方聯(lián)邦制中的二院制的角度來看中國的政協(xié)是一個認(rèn)識誤區(qū)，由此來指導(dǎo)政協(xié)的改革更是一種誤導(dǎo)。中國政協(xié)既非以選舉為單位代表民眾，又非代表地區(qū)利益。其實，聯(lián)邦制下的二院制是一種特殊的制度框架。新建的國家如美國、加拿大、澳洲以選區(qū)為基礎(chǔ)選出眾議院， 這往往會導(dǎo)致人口眾多的地區(qū)（州、�。┰趪鴷�中占多數(shù)，這種制度安排不利于人口稀少的地區(qū)，他們會感到受排擠。為了保證政治穩(wěn)定、國家統(tǒng)一、平衡各地區(qū)的利益，這些國家就建立了以地區(qū)為單位的上議院。相反，單一政體的國家，如法國、英國，也有兩院的設(shè)置，但是英國的貴族院和法國的上議院都不以地區(qū)為單元。中華人民共和國初期，李維漢根據(jù)中國郡縣制的傳統(tǒng)， 就向中央提出中國不宜建聯(lián)邦制。中國自古以來就以行政手段來處理各地區(qū)的利益平衡問題。在建國時，中國并不模仿西方聯(lián)邦制框架下的兩院制。建立一個憲政體制，并非一定要采納聯(lián)邦制下的二院制。從澳洲聯(lián)邦制度的實踐來看，已出現(xiàn)了不少呼吁在州的層面上取消重疊的二院框架，例如，昆士蘭州率先取消上議院，塔斯馬尼亞州也要跟著學(xué)。

　　中國的人民代表大會和政治協(xié)商會議是具有中國特色的兩會制或“兩院制”。中國的人大制度按行政區(qū)劃分選區(qū)，選出代表；
代表產(chǎn)生后以本地區(qū)的代表人身份進(jìn)行活動。政協(xié)委員卻以界別身份進(jìn)行活動。人大和政協(xié)兩大體系各有側(cè)重點，相輔相成，相互補(bǔ)充。中國的政協(xié)類似英國的貴族院，議員都是社會賢達(dá)，并非由選舉產(chǎn)生。但是，中國的政協(xié)絕非美國、澳洲的上議院。中國的政協(xié)雖然也有地方代表的名額，但是它不代表地區(qū)的利益。相反，中國政協(xié)的最大特色在于社會界別。

　　社會界別是適合政協(xié)工作要求而設(shè)置的協(xié)商議政，開展活動的基本單位，是一種類別劃分。政協(xié)委員以界別代表的身份進(jìn)入政協(xié)，并以界別代表的身份進(jìn)行活動，它體現(xiàn)和代表各界別的思想觀念、價值取向、利益訴求。目前，政協(xié)有46個界別，例如 “醫(yī)藥衛(wèi)生界”，“教育界”、“新聞界”、“宗教界”、“社會科學(xué)界”、 “科學(xué)技術(shù)界”。這些界別的代表都是社會的精英。

　　政協(xié)上承傳統(tǒng)的協(xié)商智慧、下啟現(xiàn)代政治文明。政協(xié)具有廣納賢士、充分議政的傳統(tǒng)。它又有現(xiàn)代性的成分，即它不是各種個人的集合，而是現(xiàn)代社會中各單位組織的集合。政協(xié)的重要功能在于把社會精英名流整合到一個政治體系中，是創(chuàng)造和諧政治的一個現(xiàn)代化的制度框架。政協(xié)的社會整合要落實就必須充分發(fā)揮政協(xié)的議事審議功能，這個功能就與協(xié)商民主有深刻的聯(lián)系。

　　政治協(xié)商會議制度是在國家層面發(fā)展協(xié)商民主政治的一個重要舞臺

　　但是，把協(xié)商民主局限于政協(xié)的框架內(nèi)的做法是扭曲、誤用協(xié)商民主理論。協(xié)商民主不等于政協(xié)，政協(xié)也不等同于協(xié)商民主。目前中國很多協(xié)商民主的實驗是發(fā)生在地方基層改革中。上層政治中的精英協(xié)商、各政黨之間的平等協(xié)商、國家重大決策前的各種聽證形式、政協(xié)體制，都為協(xié)商民主提供了發(fā)展的各種可能性。我們不應(yīng)該因為誤用協(xié)商民主，而看不到政治協(xié)商制度的完善和發(fā)展是推廣協(xié)商民主的一個重要內(nèi)容。中國政協(xié)是在憲法框架內(nèi)建立和完善協(xié)商民主的機(jī)制和舞臺，這恰恰是在中國發(fā)展協(xié)商民主的一個特色和優(yōu)點。殊不知，在西方的協(xié)商民主實踐中大都是在議會之外的社會層面進(jìn)行的民主協(xié)商。這些實踐旨在突破西方議會的局限，確實也作出了不少新的貢獻(xiàn)。但是，這些體制外的實驗缺乏制度化的渠道，不能長久扎根開花。相反，中國的協(xié)商民主，要么與地方人大制度相聯(lián)系，要么與政協(xié)制度相銜接。這種體制內(nèi)的協(xié)商民主固然也有缺點，但比澳洲體制外的協(xié)商民主實驗也有其優(yōu)勢。

　　政協(xié)是中國協(xié)商民主運作的主要渠道， 是中國共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)國家與社會發(fā)展， 鞏固其領(lǐng)導(dǎo)地位的重要組織形式與政治形式。它在新中國的成立時發(fā)揮了立法的功能作用。政協(xié)還是國家溝通社會各階層，發(fā)揚與擴(kuò)大民主的重要方式。政治協(xié)商制度發(fā)展到今天，已經(jīng)成為容納各民主黨派和社會各界的議事機(jī)構(gòu)，并且成了中國政治決策的重要一環(huán)：政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，人大進(jìn)行決策，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。

　　中國民主化戰(zhàn)略可基于中國傳統(tǒng)的協(xié)商政治，以發(fā)展地方領(lǐng)域的民主協(xié)商政治為切入點。例如，發(fā)揮人大和政協(xié)的審議能力，建立基層民主協(xié)商政治。這樣既可避免大規(guī)模民主化的風(fēng)險，又為消除或減少社會沖突提供了一種操作性強(qiáng)的方法和程序�；鶎诱�協(xié)在推進(jìn)協(xié)商民主中已發(fā)揮了不少作用。

　　正因如此，政協(xié)改革可以朝協(xié)商民主的方向發(fā)展，努力實現(xiàn)平等審議、理性等原則。比如，通過如下形式。第一，召開專題協(xié)商會，使政協(xié)成為社會協(xié)商的一種高級形式：即通過廣泛的社會民意基礎(chǔ)的政協(xié)代表來對重大社會決策進(jìn)行討論，并且其結(jié)果是決策環(huán)節(jié)中的有機(jī)部分。第二，在政協(xié)各種會議中，特別是常委會會議中，切實落實政協(xié)委員審議、協(xié)商討論的功能。

避免會議走過場，搞形式主義。尖銳的批評和高度的理性審議應(yīng)是政協(xié)的風(fēng)格。第三，保證政協(xié)委員提案的效力。第四，充分發(fā)揮政協(xié)中社會界別的優(yōu)勢，即政協(xié)可以成為社會協(xié)商的一個重要的制度渠道和機(jī)制。目前政協(xié)這方面的優(yōu)勢還沒有徹底發(fā)揮出來，但是已有不少樂觀的實踐和措施。

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