閻小駿：提高政府的執(zhí)行能力四策

　　經(jīng)濟(jì)快速成長中的國家和地區(qū),如何加強(qiáng)和鞏固政府管治,實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,是世界各主要國家都曾面對(duì)的重要課題,也是今天發(fā)展中世界所面臨的共同挑戰(zhàn)。近年來,通過對(duì)發(fā)展中國家政府體制的比較研究,國際學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識(shí)到,高速發(fā)展中的國家和地區(qū)要實(shí)現(xiàn)長期的繁榮和穩(wěn)定,關(guān)鍵點(diǎn)不在于政府的形式如何,而在于政府的執(zhí)行能力如何。政府執(zhí)行能力強(qiáng),則和諧發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展成為可能；
政府執(zhí)行能力弱,則改革、發(fā)展和穩(wěn)定的宏觀和微觀條件都難以得到保證,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定只會(huì)成為鏡花水月。作為中國大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展“排頭兵”的廣東,更應(yīng)提高政府的執(zhí)行能力。

　　政府執(zhí)行能力,主要體現(xiàn)在政府作為社會(huì)和資源的管理者,在維護(hù)社會(huì)秩序、分配公共資源、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及調(diào)處社會(huì)爭端過程中,依照法定規(guī)則和程序進(jìn)行處理的力度、效率和結(jié)果。政府執(zhí)行能力的高低體現(xiàn)在政府行為是否符合既定的程序與規(guī)則、處理過程是否及時(shí)有效,以及處理結(jié)果在多大程度上符合法律法規(guī)和政治決策者的預(yù)期。一個(gè)具有較高執(zhí)行能力的政府,其行為必然是規(guī)范、有效和可預(yù)期的；
而一個(gè)執(zhí)行力弱的政府,則會(huì)表現(xiàn)出政府行為應(yīng)對(duì)遲緩、缺乏效率、程序不一、過程不透明以及處理結(jié)果隨意等特征。在某些發(fā)展中國家和地區(qū),政府執(zhí)行力低下,還可能引起民眾自我執(zhí)法以及有組織規(guī)避政府監(jiān)管等情況,甚至出現(xiàn)取代合法政府的強(qiáng)有力的地下權(quán)力中心,嚴(yán)重影響社會(huì)政治的穩(wěn)定。

　　從批準(zhǔn)一份營業(yè)執(zhí)照申請(qǐng)到完成一次對(duì)環(huán)境衛(wèi)生違法行為的行政處罰,現(xiàn)代政府工作千頭萬緒,政府的執(zhí)行能力也正是體現(xiàn)在所有的具體行政過程之中。然而,提高政府的執(zhí)行能力,不僅僅是對(duì)各種具體行政審批程序的調(diào)整和改善,而是涉及到整個(gè)政府體系的優(yōu)化和提高,是一個(gè)系統(tǒng)和全面的工程。筆者有四策應(yīng)對(duì)之。

　　建立現(xiàn)代化的政府工作理念�，F(xiàn)代政府合法性、認(rèn)受度、負(fù)責(zé)性和執(zhí)行能力主要體現(xiàn)在政府能否向民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)、對(duì)民眾訴求能否高效率回應(yīng),以及對(duì)于社會(huì)不滿情緒能否及時(shí)妥善地處理和化解上。要提高政府的執(zhí)行能力,首先要求建設(shè)現(xiàn)代化的政府工作理念,其內(nèi)核就是“服務(wù)觀念”、“程序觀念”和“透明觀念”的有機(jī)統(tǒng)一。服務(wù)觀念,即樹立一切政府行為都是旨在為民眾提供公共服務(wù),從而維護(hù)公共秩序和社會(huì)公平這一觀念。程序觀念,就是要樹立一切政府審批、政府行為都必須按照向社會(huì)公開的程序進(jìn)行這一觀念———因?yàn)槌绦虮Ｕ瞎�平。透明觀念,就是要樹立一切政府行為過程都要對(duì)當(dāng)事人保持政策法律法規(guī)許可范圍內(nèi)知情權(quán)的觀念,切實(shí)保障公共管理行為的透明性。牢固樹立服務(wù)、程序和透明這三大觀念,是建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化、高執(zhí)行力政府的必備條件。

　　建立簡潔高效、決策統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰的政府指揮體系。一個(gè)簡潔、明晰、有效的指揮系統(tǒng)是現(xiàn)代政府的靈魂。指揮系統(tǒng)的狀況決定了政府決策能不能迅速傳播、執(zhí)行反應(yīng)能否高效以及處理結(jié)果是否公平�！笆澜缡瞧降摹�,而一個(gè)有力的政府指揮體系同樣必須層級(jí)簡化、盡可能“扁平化”,以縮短情況由下至上和決策由上至下的傳遞距離,減少信息失真。有力的政府指揮體系還必須有統(tǒng)一和集中的決策核心,防止政出多頭。決策的過程既要集思廣益,又要責(zé)任分明,做到令出一門、令行禁止。權(quán)責(zé)明晰即是要在政府行政過程中要有清晰的責(zé)任界定,參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督的所有人員都能夠各司其職、各負(fù)其責(zé)。符合層級(jí)簡潔、決策統(tǒng)一和權(quán)責(zé)明晰這三個(gè)原則的政府體系,必然是執(zhí)行力強(qiáng)大的政府指揮體系。

　　資源分配上對(duì)政府的執(zhí)行部門給予強(qiáng)有力的保障。政府執(zhí)行能力的提高,要求政府決策核心在人力、財(cái)力和物力等資源的分配和保障上,給執(zhí)行部門以更多的傾斜。在發(fā)展中國家和地區(qū),由于資源有限、政策制定成本高等因素,往往在政府財(cái)政資源的分配上向政府內(nèi)部的決策部門傾斜多,而直接面對(duì)民眾、直接提供公共服務(wù)、直接發(fā)揮政府執(zhí)行力的部門資源不足。資源不足也直接導(dǎo)致很多政府部門重審批、輕管理、輕服務(wù),最終影響的是政府執(zhí)行力的實(shí)現(xiàn)。要建設(shè)執(zhí)行力強(qiáng)大的政府體系,就要著力提高政府執(zhí)行部門的地位、增加資源配置、轉(zhuǎn)變工作重心。提高政府的執(zhí)行能力,還必須投入資源加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍執(zhí)行能力的培養(yǎng)和訓(xùn)練。任何強(qiáng)有力的政府執(zhí)行系統(tǒng),最終還是要依靠一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍來實(shí)現(xiàn)。而公務(wù)員隊(duì)伍執(zhí)行能力的養(yǎng)成,需要長期的資源投入,并采取措施真正把這些培訓(xùn)落到實(shí)處。

　　切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)行過程的各種形式的監(jiān)督。建設(shè)具有高度執(zhí)行力的政府,還必然需要一個(gè)與之相適應(yīng)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),從各個(gè)向度對(duì)政府行政行為的效能進(jìn)行監(jiān)督。這既包括政府內(nèi)部不同層級(jí)間的垂直監(jiān)督考核,也包括政府不同部門之間的互相監(jiān)督。但建設(shè)高執(zhí)行力的政府更需要重視社會(huì)、民意和輿論的監(jiān)督———特別是利用現(xiàn)代信息技術(shù),縮短政府與民眾的距離,迅速及時(shí)地確定社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)并作出反應(yīng),并正確面對(duì)輿論監(jiān)督。把政府行政行為置于社會(huì)輿論和民意的關(guān)注之下,才能真正提高政府行為的透明度,真正做到以民為本、務(wù)實(shí)高效為原則進(jìn)行政府行政,切實(shí)提高政府的執(zhí)行能力。

　　加強(qiáng)和提高政府的行政執(zhí)行能力的建設(shè),是二十世紀(jì)世界各發(fā)展中國家和地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后的普遍共識(shí),也是廣東省在新的歷史時(shí)期改革、發(fā)展所形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)。建設(shè)具有高度執(zhí)行力的現(xiàn)代型政府體制,是時(shí)代對(duì)政府自身建設(shè)的必然要求,也是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展的重要保證條件,值得重視。

　　作者系香港大學(xué)政治與公共行政學(xué)系助理教授

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