孟元新:我國“省直管縣”財政管理體制改革觀察
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:
“省直管縣”是近年來我國財政管理體制改革的熱點(diǎn)話題。2009年7月9日,財政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》,明確提出“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行的實(shí)施目標(biāo),由此這一話題的熱度更是大幅上揚(yáng)。所謂“省直管縣”財政管理體制是與“市管縣”財政管理體制相比較而言的一種財政管理體制,即省級直接管理地市與縣(市)財政,地方政府間在事權(quán)和支出責(zé)任、收入的劃分,以及省對下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項撥款補(bǔ)助、各項結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等都是省直接對地市和縣(市);地市沒有管理縣(市)財政的職能,不直接與縣(市)發(fā)生財政關(guān)系。本文分三部分:首先分改革開放前后30年,從財政管理體制演變看“省直管縣”改革;第二部分從政策背景、政策目標(biāo)、各地做法、效果反映等四方面對省直管縣財政管理改革試點(diǎn)進(jìn)行了考察;最后筆者以觀感的形式,分析了省直管縣財政管理改革的四點(diǎn)隱憂,由此提出了自己對地方財政管理體制改革目標(biāo)和地方財政管理體制改革路徑兩方面的一些探索性思考想法。
一、從財政管理體制演變看“省直管縣”改革
(一)改革開放前30年
建國初期1949~1950年。中央高度集中財政體制。各級財政收入,全部歸中央,各項經(jīng)費(fèi)開支,按照開支標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際支出憑證,逐級向上一級財政機(jī)關(guān)報銷。
1951~1953年。中央、大行政區(qū)、省(市)三級財政。1951年,根據(jù)政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于1951年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定》,全國實(shí)行中央、大行政區(qū)、省(市)三級財政。
1953 ~1957年。中央、省(市)和縣(市)三級財政。1953年,中央取消大區(qū)一級財政,增設(shè)市(縣)一級財政,市一級財政與縣級財政一樣,在財政體制上與省級財政發(fā)生關(guān)系,全國實(shí)行中央、省(市)和縣(市)三級財政。省與縣尚未進(jìn)行收支范圍的劃分,縣的各項收支仍作省的一部分列入省的預(yù)算和決算。
1958年~1959年。擴(kuò)大地方的權(quán)限。即中央企業(yè)下放給地方,收入歸地方,支出也相應(yīng)下放,實(shí)行以收定支,確定收支比例、五年不變,但只執(zhí)行了一年,而后改“總額分成、一年一變”的做法。
1961年~1966年。主要采取集中財政,加強(qiáng)財政管理,強(qiáng)調(diào)“全國一盤棋”、上下一本賬。
“十年動亂”~改革開放。國家財政管理處于半計劃、半無政府狀態(tài)。1971年開始實(shí)行企業(yè)下放,財政收支實(shí)行大包干。
(二)改革開放后30年
1、1980 ~1993年:地方財政包干體制
從1980年起,實(shí)行“劃分收支、分級包干”(“分灶吃飯”)的財政體制。
主要內(nèi)容。劃分中央和地方財政的收支范圍,中央所屬企業(yè)的收入、關(guān)稅收入和中央其他收入作為中央財政的固定收入;中央的基本建設(shè)投資、中央企業(yè)的流動資金、國防費(fèi)、中央級的事業(yè)費(fèi)等由中央支出;地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財政的固定收入;地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動資金、地方各項事業(yè)費(fèi)及行政費(fèi)等,由地方財政支出。在財政收支方面,除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收支和關(guān)稅劃歸中央外,其余收支均由地方管理。
具體實(shí)施。大部分地區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制,基本上按照利改稅第二步改革以后的稅種設(shè)置,按隸屬關(guān)系劃分中央財政收支和地方財政收支,根據(jù)地方的收支基數(shù),計算確定地方新的收入分成比例和上解、補(bǔ)助數(shù)額,一定五年不變。福建、廣東兩省實(shí)行“大包干”的體制。國務(wù)院決定從1980年起,福建省實(shí)行“劃分收支、定額補(bǔ)助、五年不變”;在廣東省實(shí)行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。
主要特點(diǎn)。(1)由過去全國“一灶吃飯”,改變?yōu)椤胺衷畛燥垺,地方財政收支的平衡也由過去中央一家平衡,改變?yōu)楦鞯刈郧笃胶狻?2)各項財政支出,不再由中央歸口下達(dá)。(3)包干比例和補(bǔ)助數(shù)額改為一定五年不變。
“市管縣”體制。1982年開始推行。所謂“市管縣”財政管理體制即省首先與地市劃分事權(quán),明確省與地市的支出責(zé)任,劃分省與地市的收入,確定省對地市的稅收返還;省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項撥款補(bǔ)助、各項結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等直接對地市,不直接對縣(市);縣(市)級財政由地市直接管理;在省對地市財政體制框架下,確定市與縣(市)的財政體制,劃分地市與縣(市)事權(quán)和支出責(zé)任,明確各自的收入范圍;地市財政負(fù)責(zé)對縣(市)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付、專項撥款、結(jié)算補(bǔ)助和預(yù)算資金調(diào)度。
問題及應(yīng)對變化。
“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)收入較多、上交比例大的地區(qū)組織收入的積極性不高的問題,個別地區(qū)甚至出現(xiàn)收入下降的情況。因此,從1988年起,國務(wù)院對收入上交較多的13個省、市,實(shí)行“財政包干、一定三年不變”的辦法,以調(diào)動這些地方的積極性。
在此期間,各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的實(shí)際情況,先后建立地區(qū)級、鄉(xiāng)級財政,全國基本上形成了中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))五級財政。
在此期間,出現(xiàn)“省直管縣”財政管理改革試點(diǎn)。
2、1994~至今:分稅制財政管理體制
從1994年1月1日起實(shí)行分稅制財政管理體制。
中央與地方事權(quán)和支出的劃分。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi),調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。
中央與地方收入的劃分。按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅,將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅,并充實(shí)地方稅稅種,增加地方稅收入。
中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定 。中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基數(shù)年核定,按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況,核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額。1993年中央凈上劃收入,全部返還地方,保證現(xiàn)有地方既得財力,并以此作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后,稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增。原體制中央對地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行。原來中央撥給地方的各項?,該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)堋?/p>
(三)小結(jié)
從以上對我國`財政管理體制演變考察來看,雖然在改革開放前30年,在大部分時間里全國實(shí)行中央、省(市)和縣(市)三級財政,但省與縣尚未進(jìn)行收支范圍的劃分,縣的各項收支仍作省的一部分列入省的預(yù)算和決算,因此在改革開放前30年我國并未出現(xiàn)現(xiàn)在我們所談的完全意義上的“省直管縣”財政管理體制。在改革開放30年期間,主要從1992年起,全國陸續(xù)開始試點(diǎn)“省直管縣”財政管理改革。
二、省直管縣財政管理改革試點(diǎn)考察
山西省從1987年7月起,對雁北地區(qū)實(shí)行省直接對縣財政包干體制的試點(diǎn)(簡稱省管縣),是我國最早進(jìn)行“省管縣”體制改革嘗試的地區(qū)。財政部資料顯示,從1992年起,全國13個省市已陸續(xù)開始試點(diǎn)。截至2004 年為止,全國36 個省區(qū)市中,除北京等4 個直轄市、大連等5 個計劃單列市從體制上本來就是“直管縣”外,其他27 個省區(qū)中,浙江、安徽、湖北、黑龍江、福建、海南、寧夏等7 個省區(qū)已實(shí)行“省直管縣”財政管理體制;河北、山西、江西、河南、云南等5個省從2005 年開始對部分縣試行“省直管縣”體制。2006年底,全國先后已有浙江、安徽、湖北、吉林等14個省(市、區(qū))實(shí)行了省直管縣財政管理體制。
(一)政策背景
我國省直管縣財政管理試點(diǎn)的政策背景有兩方面,即中央反映推動和地方因素。其中地方的試點(diǎn)探索在前,中央反映在后,是地方試點(diǎn)帶動中央反映,中央反映又鼓舞帶動地方試點(diǎn)的積極性。
I、中央反映推動
2005年全國財政工作會議要求完善省以下財政管理體制,試行省級直接對縣的管理。溫家寶總理在2005年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議和2006年全國農(nóng)村綜合改革工作會議上兩次提出,要推進(jìn)省直管縣財政管理體制改革。黨的十六屆五中全會在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出,要“理順省以下財政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。
2008年10月召開的十七屆三中全會即強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年2月1日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了2009年中央一號文件,即《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年7月9日,財政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》。
2、地方動因
主要因素:縣級財政困難,F(xiàn)在各界認(rèn)為各省實(shí)行縣財省管試點(diǎn)的原因主要在于,縣(市)一級的財權(quán)與事權(quán)不對稱,財政供養(yǎng)人員過多,縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重,資金調(diào)度困難,絕大部分縣(市)依靠省財政轉(zhuǎn)移支付,才能保證國家規(guī)定工資和津補(bǔ)貼的正常發(fā)放。
“市管縣”體制弊端日益顯現(xiàn)。財政部財政科學(xué)研究所教授許安拓表示,現(xiàn)行的“市管縣”體制已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要!笆泄芸h”模式削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。一些規(guī)模小、輻射功能弱的地級市無法帶動所轄縣發(fā)展!笆锌h競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中。據(jù)了解,在“市管縣”的財政體制下,縣級地區(qū)容易“營養(yǎng)不良”,地級市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農(nóng)村,市級財政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)利益上可能出現(xiàn)“市縣爭利”。
(二)政策目標(biāo)
如果說此前關(guān)于省直接管理縣財政改革的具體內(nèi)容或者說此項改革具體要達(dá)成什么樣的財政管理體制目標(biāo)還是“摸著石頭過河”,邊走邊看的話,那么,隨著2009年7月9日,財政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》的公布,對這項改革試點(diǎn)不僅有了一個基本的時間表,更重要的是對其具體政策目標(biāo)有了明確的表述,現(xiàn)在各試點(diǎn)地區(qū)可以由此對照改進(jìn),步調(diào)一致,達(dá)成一個相同的政策目標(biāo)。我國省直接管理縣財政改革的具體政策目標(biāo)就是財政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見中提到的五方面主要內(nèi)容。
I、收支劃分
理順省與市、縣支出責(zé)任,確定市、縣財政各自的支出范圍,劃分省與市、縣的收入范圍。
2、轉(zhuǎn)移支付
轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣;專項撥款補(bǔ)助,由各市、縣直接向省級財政等有關(guān)部門申請,由省級財政部門直接下達(dá)市、縣。市級財政可通過省級財政繼續(xù)對縣給予轉(zhuǎn)移支付。
3、財政預(yù)決算
市、縣統(tǒng)一按照省級財政部門有關(guān)要求,各自編制本級財政收支預(yù)算和年終決算。市級財政部門匯總市本級、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算,并報市人大常委會備案。
4、資金往來
建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關(guān)系,取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財政庫款。
5、財政結(jié)算
年終各類結(jié)算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理,市、縣之間結(jié)算事項,通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等,直接向省級財政部門申請轉(zhuǎn)貸及承諾償還,未能按規(guī)定償還的由省財政直接對市、縣進(jìn)行扣款。
(三)各地做法
按照上述省管縣財政管理體制改革政策目標(biāo)做法,筆者認(rèn)為事實(shí)上已經(jīng)存在兩類:一類是4個直轄市,本來就是省管縣體制,完全程度還遠(yuǎn)超意見要求;一類是5個計劃單列市的情況,實(shí)質(zhì)程度基本相似。本文所談的是除上述兩類以外的情況。筆者選擇了浙江、江蘇、湖北、甘肅四個省區(qū)作為代表參考,浙江是全國公認(rèn)做得最徹底、成效最顯著,不能不談,江蘇代表東部、湖北代表中部、甘肅代表西部。
1、浙江經(jīng)驗:強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)
雖然浙江省于1974年,建立地區(qū)(專署)財政;1986年,基本建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政,也形成了省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級財政。但浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。主要方法是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先后四次出臺政策,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財政、經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)管理范圍,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
最廣為人知的例子是2006年,浙江將原先屬于金華市的131項管理權(quán)限、472項省級部門的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限以多種形式下放到義烏市,義烏被媒體譽(yù)為“全國權(quán)力最大縣”。主要內(nèi)容是下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),省對縣的財政進(jìn)行直管,實(shí)行省縣二級財政體制,但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。
(1)獨(dú)特原因
筆者認(rèn)同浙江省財政稅務(wù)科學(xué)研究所吳云法認(rèn)為浙江省1953年以來一直延續(xù)省管縣財政體制的兩方面原因。
特殊省情。陸域面積僅大于寧夏和海南,是全國國土面積最小的省份之一,省級政府的行政權(quán)力覆蓋范圍相對較大,每個市(地)所轄的縣(市、區(qū))不太多。
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。新中國成立以來,浙江作為海防前線,國家投資很小,縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小,市(地)經(jīng)濟(jì)總量也不大,實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)從某種意義上講是不得已而為之的選擇。
(2)特點(diǎn)
筆者查閱一些資料,認(rèn)為做為省直管縣財政改革試點(diǎn)的浙江經(jīng)驗有以下四個特點(diǎn)。
保證省財力保障。省財政從1994年起對市、縣(市)財力增量集中了“兩個20%”,即地方財政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%,但對少數(shù)貧困縣和海島縣適當(dāng)照顧,保證省有一定的調(diào)控能力,為堅持省管縣財政體制提供財力保障。
“抓兩頭、帶中間,分類指導(dǎo)”的管理方法。抓兩頭,即抓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣一頭和欠發(fā)達(dá)縣及貧困縣一頭。帶中間,即指帶動介于二者之間的少數(shù)較發(fā)達(dá)縣。分類指導(dǎo),即對發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)縣,欠發(fā)達(dá)和貧困縣兩類采取不同的工作方法和實(shí)行不同的財政政策。
市、縣(市)財政、地稅合署辦公的組織機(jī)構(gòu)。國稅機(jī)構(gòu)單獨(dú)分設(shè)并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo);而財政與地稅保留一個黨組、兩套班子、兩塊牌子,各市(地)、縣(市)財政局局長仍兼任地稅局局長。
適當(dāng)處理省與市(地)、縣(市)的利益關(guān)系。浙江省對地級市利益格局作了適當(dāng)調(diào)整,使省管縣財政體制一直沿襲下來。
通過“三保三掛”、“三保三聯(lián)”財政政策。所謂“三保三掛”,即從1999年起,對衢州、舟山、麗水、金華4個地級市在“兩保兩掛”的基礎(chǔ)上增加“一保一掛”:一保所轄縣(市)當(dāng)年財政收支平衡,一掛城市建設(shè)補(bǔ)助(含市管縣經(jīng)費(fèi)),掛鉤比例為當(dāng)年全市范圍內(nèi)增收上繳省20%部分(環(huán)比)的25%。所謂“三保三聯(lián)”,即從1999年起,對杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6個市在“兩保兩聯(lián)”的基礎(chǔ)上增加“一保一聯(lián)”:一保所轄縣(市)當(dāng)年財政收支平衡,一聯(lián)城市建設(shè)補(bǔ)助(含市管縣經(jīng)費(fèi)),聯(lián)系比例為全市范圍內(nèi)增收上繳省20%(環(huán)比)的25%。浙江省11個市除寧波市因計劃單列外,全部都得到省財政資金支持,促進(jìn)了地級市的城市建設(shè)。通過撤縣(市)建區(qū)。如撤掉蕭山市、余杭市并入杭州市,撤掉黃巖市、椒江市并入臺州市等。
2、湖北省
從2004年起,全省所有的市、縣(市)財政體制統(tǒng)一按省管縣(市)財政體制執(zhí)行,市不再新增集中縣(市)財力。湖北省實(shí)行省管縣(市)財政管理體制的改革內(nèi)容主要包括五個方面:
(1)預(yù)算管理體制
暫不調(diào)整財政收支范圍,但對不符合支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市、縣(市)收支范圍劃分,省財政予以規(guī)范和調(diào)整,即以2003年為基數(shù),確保市、縣(市)雙方既得利益,由省直接計算到市(縣)。
(2)各項轉(zhuǎn)移支付及專項補(bǔ)助資金
省對下各項轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的辦法直接分配到縣(市);省財政的專項補(bǔ)助資金由財政廳會同省有關(guān)部門直接分配下達(dá)到縣(市),同時抄送市(州)財政及有關(guān)部門。
(3)財政結(jié)算
每年年終,省財政按照財政體制和有關(guān)政策規(guī)定,將結(jié)算表格及相關(guān)結(jié)算對賬數(shù)據(jù)直接下達(dá)到市、縣(市),直接與縣(市)財政辦理結(jié)算,結(jié)算結(jié)果抄送市財政。
(4)收入報解及資金調(diào)度
各市、縣(市)國庫根據(jù)財政體制規(guī)定,直接對中央、省報解財政收入。同時,省財政直接確定各縣(市)的資金留解比例,在資金調(diào)度上由省財政直接撥付到縣(市)。
(5)債務(wù)舉借和償還
2003年底以前的政府和財政部門舉借的債務(wù)不再重新辦理手續(xù),由市、縣(市)財政分別按規(guī)定歸還省財政。從2004年起,各市、縣(市)經(jīng)批準(zhǔn)舉借的債務(wù),分別由市、縣(市)財政直接向省財政辦理有關(guān)手續(xù)并承諾償還。
3、江蘇省
根據(jù)2007年3月26日“省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財政管理體制改革的通知”省直管縣財政管理體制改革包括以下幾方面。
(1)財政體制關(guān)系
省直管縣財政管理體制范圍。原實(shí)行省直接對市的財政管理體制不變;原市轄區(qū)及由縣(市)成建制改成的區(qū)納入市財政直接管理;原由市財政直接管理的縣(市),改為實(shí)行省直管縣(市)的財政管理體制,省財政直管13個市和52個縣(市)。
統(tǒng)一收支劃分。除省級收入外,市級與縣(市)級財政收入,按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級政府、一級財政、一級事權(quán)”的要求,明確市級與縣(市)級財政支出責(zé)任。對市級與縣(市)級財政收支劃分不符合要求的,由省財政予以調(diào)整。
劃轉(zhuǎn)基數(shù)。改革前各市對所屬縣(市)的財政體制性集中和財力補(bǔ)助、專項補(bǔ)助等基數(shù),以2005年為基期年,經(jīng)市和縣(市)共同確認(rèn)后,按省財政廳要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項稅收返還數(shù)等按實(shí)際計算確定。
(2)財政預(yù)決算制度
取消市與縣(市)之間的現(xiàn)行預(yù)決算制度,建立省與市、省與縣(市)之間的財政預(yù)決算制度。
(一)各自確定收支預(yù)算。(二)統(tǒng)一直接辦理結(jié)算。(三)直接報送財政報表。各縣(市)有關(guān)財政統(tǒng)計報表同時抄送所在市財政局。
(3)財政往來管理制度
取消市與縣(市)之間的財政往來制度,建立省與市、省與縣(市)之間的財政往來制度。
(一)直接報解財政收入。各市、縣(市)財政收入金庫留解比例由省財政廳直接確定。
(二)直接下達(dá)專項資金。市原對縣(市)財政專項補(bǔ)助通過省財政下達(dá)到縣(市)。
(三)直接辦理資金調(diào)度。市、縣(市)之間原財政債權(quán)債務(wù),經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報省財政廳備案。
(4)分配制度
省級在對縣(市)安排項目資金或出臺政策時,一般不要求市級配套;市對縣(市)不能隨意開減收增支的政策口子,或要求縣級配套資金。各市對縣(市)出臺增加支出政策時要相應(yīng)安排補(bǔ)助資金。
(5)發(fā)揮省級財政調(diào)節(jié)作用
兼顧由經(jīng)濟(jì)薄弱縣(市)成建制改成的區(qū),逐步提高經(jīng)濟(jì)相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力,推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。適當(dāng)保留市財政對縣(市)財政監(jiān)督指導(dǎo)等職能,繼續(xù)發(fā)揮市級財政支持縣域發(fā)展的作用。
4、甘肅省
2007年, 2007年7月1日起,在敦煌、會寧、民勤等16個縣市進(jìn)行“省直管縣”試點(diǎn),對各試點(diǎn)縣市收入考核、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、資金補(bǔ)助、資金結(jié)算等事項,由省財政直接管理到縣。
從以上較具代表性的四個省改革試點(diǎn)做法,對照財政部意見,來大致比較,在改革的完全程度和具體措施的翔實(shí)程度方面,浙江肯定最好;就分別代表東部、中部、西部的江蘇、湖北、甘肅而言,似乎這里也存在一個同樣的東中西的差距問題。
(四)效果反映
從目前各試點(diǎn)省區(qū)效果反映,經(jīng)媒體報道所公開的情況來看,都是積極的方面,主要集中體現(xiàn)在如下三點(diǎn)。
1、縣級財政整體狀況有所好轉(zhuǎn)
實(shí)行財政直管后,各地縣級財政整體狀況有所好轉(zhuǎn)。如江西反應(yīng)提高了縣級財政保障能力,公共財政的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大;湖北自對52個縣市逐步推行財政省直管以來縣級一般預(yù)算收入逐年增加;浙江省管縣財政體制使省級財政增加了對欠發(fā)達(dá)縣(市)轉(zhuǎn)移支付的力度,改善了欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)財政狀況。
2、利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
“強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)”正是浙江省管縣財政體制改革的主要初衷,效果最為明顯。2002年浙江省有24個縣(市)進(jìn)入全國百強(qiáng)縣(市),總數(shù)列全國第一,2003年,浙江省進(jìn)入全國百強(qiáng)縣(市)行列的達(dá)到27個,占百強(qiáng)縣(市)的1/4還多,2003年全省58個縣(市),除慶元縣財政收入為9596萬元之外,全部進(jìn)入億元縣(市)行列。2008年湖北縣域經(jīng)濟(jì)逆勢上揚(yáng),多項指標(biāo)增速首次超過全省平均水平,對全省GDP增長的貢獻(xiàn)率接近60%。
3、提高整體行政效率
這一點(diǎn)最容易理解。省管縣財政體制,減去了市一級,省與縣的信息溝通,各項工作的貫徹落實(shí),都要比市管縣相對要快、要有效。
三、觀感探索
以上主要是對至今我國省管縣財政體制改革試點(diǎn)的整體考察和初略分析,正如我國其它改革一樣,我國省管縣財政體制改革試點(diǎn)注定不會一直面對鮮花滿地,而且由于我國改革的漸進(jìn)性特點(diǎn),更注定了我國許多改革一路走來,磕磕絆絆。我想我國省管縣財政體制改革試點(diǎn)大概也難以獨(dú)善其身。下面就是筆者在這方面的進(jìn)一步探索思考。
(一)四大隱憂
1、兩個“婆婆”之憂
目前,大多數(shù)省份的省管縣財政管理方式都處于“雙軌”運(yùn)行狀態(tài),即省管與市管兼有。比如:湖北省《省管縣財政體制下進(jìn)一步理順省市縣關(guān)系的意見》,要求理順省市縣的關(guān)系,賦予市級財政必要的管理權(quán)限,以充分調(diào)動市級財政管理的積極性。要求“除省財政直接對縣(市)進(jìn)行財政預(yù)算管理、國庫集中收付、各項轉(zhuǎn)移支付及專項資金補(bǔ)助、貸款資金管理外,市財政要加強(qiáng)對縣(市)財政收入管理、財政支出管理、財政政策和制度管理、綜合性工作管理等”。比如,一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力,下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少;一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個婆家”,擴(kuò)權(quán)后變成“兩個婆家”,工作程序重疊,難度加大?h財政受到省市財政的雙重管理,除行政成本增加外,分配自主權(quán)也受到很大制約。
2、“市刮縣”變“省刮縣”之憂
我們知道市管縣財政最為人詬病的就是所謂 ‘市刮縣’。如湖北一份資料顯示,2003年,除武漢市外,湖北全省各市州以截留等方式從縣市“集中”資金幾億元;越是貧困的地級市,此類情況越嚴(yán)重。但正如一些學(xué)者所提出 “只談?wù)撠斦泄慰h’,以后會不會出現(xiàn)‘省刮縣’?的疑問。由于經(jīng)歷太多改革結(jié)果與初衷違背甚至走向反面的案例,筆者認(rèn)為這種疑問絕非空穴來風(fēng),最直接的原因在于我國各級地方政府財權(quán)和事權(quán)沒有區(qū)分,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)!卑创艘(guī)定,目前三級半政府,即省級政府、副省級政府、地市級政府和縣級政府事權(quán)等同。
3、行政管理與財政管理錯位之憂
財政體制上縣直接與省結(jié)算,但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里;行政婆婆“市”,財政婆婆“省”各管一攤,必然導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào),甚至?xí)a(chǎn)生矛盾和沖突。
4、管理幅度過寬之憂
正如上面提到浙江“省管縣”財政體制改革最為成功的兩方面原因首先就說到浙江省小縣少的特殊省情。但我國絕大多數(shù)省份而言,管轄地域較廣,縣(市)數(shù)量較多,因此實(shí)行“省管縣”后,可能面臨省級管理幅度過寬的問題,對于擁有上百個縣級單位的大省來說,尤為如此。
(二)地方財政管理體制改革目標(biāo)探尋
由上,我想我國地方財政管理體制改革思路和目標(biāo)到底應(yīng)該怎樣設(shè)置,真的就是“管字當(dāng)頭”嗎?具體就縣級財政而言,從“市”到“省”管,如此變化,真有實(shí)質(zhì)的改變嗎?!
1、主要借鑒
(1)聯(lián)邦制美國
美國實(shí)行聯(lián)邦制,政府機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個層次,各級政府都有明確的事權(quán)、財權(quán),實(shí)行分別立法、財源共享和分率計征的財權(quán)劃分方式。美國聯(lián)邦、州、地方三級政府都有各自相對獨(dú)立的稅收體系,享受各自的稅種設(shè)置、稅率設(shè)計、稅款征收管理的權(quán)利。三級政府各自行使歸屬于本級政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)行權(quán),美國形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州和地方稅收制度并存的格局。各級政府都有一些屬于自身的稅種,且各級政府都有自己的主體稅種。聯(lián)邦政府的主要稅種有:個人所得稅、公司所得稅、社會保險稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、關(guān)稅和贈予稅,其中以個人所得稅為主體稅種;州政府的主要稅種有銷售稅、州的個人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅等,其中以銷售稅為主體稅種;地方政府的主要稅種有財產(chǎn)稅、地方政府的銷售稅、個人所得稅等,其中以財產(chǎn)稅為主體稅種。各級政府也同時采用共享稅源、稅率分享的形式來劃分稅收收入。
(2)單一制日本
日本是單一制國家,日本現(xiàn)行的中央與地方事權(quán)劃分大致為:國防和外交由中央負(fù)責(zé);消防、港口、城市規(guī)劃和住宅等由地方負(fù)責(zé);公路、河流、教育、社會福 利、勞動、衛(wèi)生、工商農(nóng)林行政等大多數(shù)行政事務(wù)則由中央與地方共同負(fù)責(zé)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
從財權(quán)劃分看,日本實(shí)行財政立法權(quán)集中,執(zhí)行權(quán)分散,財政收入集中, 支出使用相對分散的制度。中央與地方收入劃分的特點(diǎn)有兩個:一是中央財政的集中度較高,國稅的稅源大、范圍廣,地方稅則相反;二是日本中央稅與地方稅的劃分由國會負(fù)責(zé),主要地方稅的設(shè)置和稅率由國家法律確定。國稅由大藏省所屬國稅局負(fù)責(zé)征收,地方稅分都道府縣和市町村稅,分別由本級財政局下屬的稅務(wù)部門征收。中央、都道府縣和市町村三級財政都有自己的主體稅。中央財政的主體稅種是個人所得稅、法人所得稅;都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅;市町村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。收入集中于中央,支出大部分落在地方,地方財政收入在很大程度上依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。中央政府對地方事權(quán)范圍的事務(wù),可以通過提供經(jīng)費(fèi)進(jìn)行干預(yù),并引導(dǎo)、糾正、調(diào)控地方政府的支出活動,實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)。
2、地方財政管理體制改革目標(biāo)
我們從上述看到無論是聯(lián)邦制的美國還是單一制的日本,有兩個基本共同點(diǎn):各級政府事權(quán)、財權(quán)劃分清晰,各級政府財政相對獨(dú)立。其實(shí)這也是世界絕大多數(shù)國家構(gòu)建地方財政管理體制普遍遵行的基本準(zhǔn)則。筆者認(rèn)為,我國若要建立真正的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制,于地方財政管理體制而言,應(yīng)同樣遵循此準(zhǔn)則,任何的改革設(shè)想都應(yīng)逐步趨向?qū)崿F(xiàn)此準(zhǔn)則,而不是背離。這也正是我國地方財政管理體制改革所應(yīng)達(dá)成的目標(biāo),即我國地方財政管理體制改革目標(biāo)應(yīng)是:各級政府事權(quán)、財權(quán)劃分清晰,各級政府財政相對獨(dú)立的財政管理體制。
3、省直管縣:基于最終目標(biāo)的客觀評判
上述我們知道縣級財政獨(dú)立才是改革方向,無論此前的“市管縣”還是現(xiàn)在政府推動的“省管縣”,共同思路都在一個“管”字。因此從縣級財政獨(dú)立的改革目標(biāo)方向來說,目前的“省管縣”注定是一過渡政策,是暫時權(quán)宜性政策。
(三)地方財政管理體制改革路徑探尋
從以上考察分析思考,筆者就達(dá)成:“各級政府事權(quán)、財權(quán)劃分清晰,各級政府財政相對獨(dú)立的財政管理體制”這一我國地方財政管理體制改革目標(biāo),探尋了遞進(jìn)相連的三條路徑,并提出進(jìn)一步改革的三方面具體政策建議。
1、路徑探尋
(1)從財政直管到行政直管
行政直管方面目前中央政策已經(jīng)有所體現(xiàn)。2009年初,中共中央1號文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),依法探索省直接管理縣(市)的體制。中組部2009年4月12日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》明確提出,縣委書記的選拔任用,按程序報經(jīng)省級黨委常委會議審議。
要求2009年上半年,各地建立制度,落實(shí)。在《規(guī)定》發(fā)布前,有半數(shù)的省區(qū)已恢復(fù)省級黨委常委會研究決定縣委書記的選拔任用。2009年7月前,云南、河北、湖南等省份相繼落實(shí)中組部要求,規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報經(jīng)省委常委會議審議。
(2)從行政直管到行政自治
行政自治即“地方自治”是我國民主發(fā)展的必然要求?h級財政要做到相對獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)“縣級地方自治才能真正得到切實(shí)保障。
(3)從行政自治到財政獨(dú)立
“財政獨(dú)立”即真正實(shí)現(xiàn)“一級政府,一級財政”。
2、具體建議
(1)劃分事權(quán)和財權(quán)
依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限,同時明確省、市(地)、縣的收入支出范圍。目前可開展如下改革試點(diǎn):進(jìn)一步開展現(xiàn)行分稅制體制改革,首先調(diào)整中央地方共享稅地方政府的分成比例;進(jìn)而明確中央、省、縣各級政府(財政)中的主體稅種;總結(jié)現(xiàn)在地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)經(jīng)驗,規(guī)劃地方政府稅收立法權(quán)和發(fā)債權(quán)的立法。
(2)啟動行政體制改革配套
有些理論研究部門的專家學(xué)者提出了“撤銷市一級,或把市一級改為派出機(jī)構(gòu)”;“增省撤市,設(shè)立中央、省、縣三級政府”;“虛市弱鄉(xiāng),把地級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別作為省、縣的派出機(jī)構(gòu)”等等諸如此類觸及行政體制改革的設(shè)想。筆者認(rèn)為應(yīng)該:增省級(包括省、中央直轄市等)、市縣分立、鄉(xiāng)改縣的辦事處,設(shè)立中央、省區(qū)直轄市、縣市三級政府;依法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn);省可設(shè)省轄市。
(3)啟動地方自治試點(diǎn)
可以縣級自治開始,中央可特別授權(quán)在目前“省管縣”財政體制改革成效顯著的浙江開始此項試點(diǎn)。
相關(guān)熱詞搜索:管理體制改革 財政 觀察 我國 省直管
熱點(diǎn)文章閱讀