管榮開：“省直管縣”改革的關(guān)鍵是明確責(zé)任

　　當(dāng)前在全國推開的“省直管縣”改革，不是簡單的權(quán)力上收，也不僅僅是繞開或越過“市”一級了事，而是行政權(quán)力在省、市、縣政府間轉(zhuǎn)移或調(diào)整問題�，F(xiàn)代的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，公共經(jīng)濟(jì)體制安排應(yīng)該合理配置責(zé)任和權(quán)限，權(quán)力應(yīng)該受到約束，權(quán)限應(yīng)與責(zé)任相對稱。我們應(yīng)在進(jìn)一步探究職責(zé)與任務(wù)、權(quán)力與利益連帶關(guān)系的基礎(chǔ)上，用地方政府管理和服務(wù)社會的職責(zé)和任務(wù)縱向配置的角度來分析研究省、市、縣三級政府的關(guān)系，按照科學(xué)發(fā)展的原理和原則進(jìn)行“省直管縣”調(diào)整，則可以自然和自如地達(dá)到國家職責(zé)和任務(wù)優(yōu)化配置的目的。

　　“省直管縣”改革中市級權(quán)力的轉(zhuǎn)移———上收與下放

　　筆者先以河北省的“省直管縣”改革為例進(jìn)行一個簡單探討。河北省的“省直管縣”改革從2005年搞“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”開始。當(dāng)時，省政府為加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動城市化進(jìn)程，按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移”的原則，擴(kuò)大了22個縣的管理權(quán)限，主要體現(xiàn)在發(fā)改委系統(tǒng)審批權(quán)限的調(diào)整上，這22個縣因此被稱為“擴(kuò)權(quán)縣”。這次省、市、縣之間行政權(quán)限的調(diào)整，主要是有些審批權(quán)從原市級或者上收到省級，或者下放到縣級。這里有幾個問題值得討論：

　　1. 擴(kuò)權(quán)不全面。擴(kuò)大縣管理權(quán)限的基本原則是“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法依規(guī)”，這對所有縣都有普遍意義。如果減少了管理和審批層次，就可以起到“提高工作效率，降低行政成本，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力”的功效，那么，它就可以推廣到所有縣，而不應(yīng)只限于有限的這22個。而擴(kuò)權(quán)的第一批試點(diǎn)縣之后，至今再沒有第二批。

　　2. 強(qiáng)縣不平衡。這第一批22個擴(kuò)權(quán)縣(市)雖然只占136個縣數(shù)目的16%，但其地域面積占全部136個縣(市)的21%，2003年人口占22%，GDP占到28%，地方財政收入更占到31%，而可以反映發(fā)展速度的固定資產(chǎn)投資則占到27%。總之，這22個擴(kuò)權(quán)縣既是大縣，又是實(shí)力雄厚、財政收入充裕的強(qiáng)縣。這次改革目的是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，而現(xiàn)實(shí)情況卻是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。

　　3. 區(qū)劃不完整。在一個市的行政區(qū)劃中，有少數(shù)縣被擴(kuò)權(quán)了，其事項(xiàng)不再屬市審批或管轄;多數(shù)縣沒擴(kuò)權(quán)，仍然屬市管轄。這樣，整個市的行政區(qū)劃被分割而失去完整性，影響整體規(guī)劃和布局。

　　4. 成本或提高。擴(kuò)權(quán)的這些只是對過去的財政體制和部分管理體制有所突破，還沒有真正涉及行政體制問題，與原隸屬的省轄市管理還沒有完全脫鉤，還有上下級關(guān)系。這就增加了這些縣協(xié)調(diào)工作的難度。再者，擴(kuò)權(quán)縣的有些事項(xiàng)可以自己審批了，但有些事項(xiàng)還要由市里或省級審批。這樣一來，擴(kuò)權(quán)縣的公車不僅要往距縣城較近的市區(qū)跑，而且還要往較遠(yuǎn)的省城跑。這必然在某些方面降低辦事效率，加大行政成本。

　　從今年開始，河北省的43個產(chǎn)糧大縣與原來的21個“擴(kuò)權(quán)縣”(原來有一個縣改劃為市區(qū))統(tǒng)一稱為“省財政直管縣”，但它們只是在財政系統(tǒng)實(shí)行省直接管理，別的審批權(quán)限并沒有擴(kuò)大。

　　國家審批制度的改革，一方面是審批權(quán)限的下放，另一方面是審批權(quán)限的減少和取消，是將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力由官方向民間過渡、轉(zhuǎn)移。因此，擴(kuò)大縣的管理權(quán)限，一方面是擴(kuò)權(quán)縣的審批權(quán)限的擴(kuò)大，是接收由設(shè)區(qū)市“下放”的審批權(quán)，而不是“審批權(quán)”向上的轉(zhuǎn)移;另一方面是上級審批的減少和取消。問題的關(guān)鍵在于，如果管理方式不變革，不取消那些莫名其妙和莫須有的審批，假設(shè)省要對縣“全管”起來，全省所有縣(市)原來須報設(shè)區(qū)市審批的事宜統(tǒng)統(tǒng)都報省里來批，省里縱有“三頭六臂”也忙不過來。因此必須加緊以“審批制度”為中心的政府管理體制改革。

　　政府當(dāng)前管理體制中權(quán)力的運(yùn)行———法治與人治

　　當(dāng)年曾經(jīng)的“地市合并”造就了目前的“市管縣”體制，這是1983年以來逐漸形成的，對中心城市的形成和促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展起了一定作用。而今，期望值很高的“市帶縣”變成了被人普遍詬病、言必稱拋棄的“市卡縣”、“市刮縣”，這種蛻變何以發(fā)生發(fā)展，必須深入探討其機(jī)理和體制原因;從“市管縣”到 “省直管縣”的改革也不能僅是簡單地繞過或越過“市”一級了事。只有認(rèn)真總結(jié)這其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以后才能避免再走彎路。

　　當(dāng)年推行“市帶縣”體制，許多人懷著一個美好的愿望：中心城市帶動周圍縣區(qū)鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，同步富裕。但因?yàn)槌青l(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在，從管理體制看，城市的不少規(guī)章制度同時也影響和限制著縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;從財政上看，上級撥付的資金�？钤诮�(jīng)過市一級之手再分配時，出現(xiàn)了截留、擠占、挪用等現(xiàn)象。這首先是因?yàn)榻?jīng)過了“市”這級，才出現(xiàn)此問題;但如果縣級�？钣梅ǘㄐ问焦�開發(fā)放，雖也經(jīng)過市級而使它沒有權(quán)力克扣和占用，那豈不同樣可防止此類問題發(fā)生嗎?

　　政府間的管理方式落后是我國的基本國情之一。如果是法治國家，凡事都有法律法規(guī)可循，可以照章辦事，因此節(jié)省人力，減少行政層次。我國法律法規(guī)還不健全，多是實(shí)行人治式的集權(quán)，實(shí)行“人對人”、“面對面”的領(lǐng)導(dǎo)，凡事隨機(jī)決策、一事一議、臨時動議，現(xiàn)場辦公的情況還時有發(fā)生，許多事全靠“一把手”說了算。這種“基本國情”與我國現(xiàn)行的較多政府層級有緊密的相關(guān)性。

　　現(xiàn)在流行的政府間管理方式改革，無論“市管縣”，還是“省管縣”，還有諸如“鄉(xiāng)財縣管”、“村財鄉(xiāng)管”之類，縱然“管理者”與“被管者”有所改變，但總是離不開一個“管”字，就是政府間“誰是上級、誰是下級，誰管誰、誰被誰管”這種管轄、命令、所屬、服從的關(guān)系沒有變�？傊�是下級沒有能力管好自己，必須要靠上級來管，上級說“管”拿過來就管�！皩徟�情結(jié)”與這種命令與服從關(guān)系一脈相承，是它的具體表現(xiàn)。我們好像特別喜歡分等劃級：縣有縣級市、擴(kuò)權(quán)縣、非擴(kuò)權(quán)縣;貧困縣還有國家級和省級之分。有級別就有高低之分，有重點(diǎn)就有區(qū)別對待;有了級別和重點(diǎn)，就有了參差不齊、親疏各異的政策傾斜，從而也必然需要有“下級申報、上級批準(zhǔn)”這一整套程序。于是，上級的權(quán)力自然就凸顯出來，加強(qiáng)起來。事實(shí)證明：權(quán)力的金字塔是靠社會等級制度來維持的。這正體現(xiàn)了中國的濃重特色———“人治”和“官本位”。這不是民主的做法、法治的做法，其與真正的法制社會相去甚遠(yuǎn)。

　　公共經(jīng)濟(jì)學(xué)論對政府權(quán)力的約束———與公共責(zé)任相對稱

　　按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，滿足人群公共需要的物品稱為公共物品;圍繞提供公共物品在國家機(jī)構(gòu)體系各環(huán)節(jié)、各部分、各層次之間配置責(zé)任、權(quán)力、利益的一整套規(guī)則和制度體系，就是公共經(jīng)濟(jì)體制。公共經(jīng)濟(jì)體制必須實(shí)現(xiàn)效率、公平、民主和增強(qiáng)國家凝聚力四個主要功能。為此，公共經(jīng)濟(jì)體制的安排應(yīng)遵循“責(zé)任與權(quán)力對稱;集中與分散適度;激勵與約束兼顧;基本穩(wěn)定，漸進(jìn)調(diào)整，統(tǒng)籌設(shè)計，依法確定”等主要原則。

　　公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)在各級國家機(jī)構(gòu)之間的縱向配置，在整個公共經(jīng)濟(jì)體制的安排和創(chuàng)新中占有極其重要的地位。配置得是否科學(xué)、得當(dāng)，既直接關(guān)系到國家宏觀調(diào)控效果和國家整體凝聚力，也關(guān)系到公共資源配置的效率和公民民主權(quán)利的落實(shí)。要在多級政權(quán)機(jī)構(gòu)之間科學(xué)地配置公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)，要遵循“優(yōu)先配置于基層政權(quán)機(jī)構(gòu)、不同層級政權(quán)機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢”等基本原理。公共財政支出責(zé)任在各級政權(quán)機(jī)構(gòu)間的縱向劃分也要遵循“與公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)一致性、成本補(bǔ)償、與轄區(qū)居民受益緊密銜接和與財政收入籌集能力相適應(yīng)”四項(xiàng)原則。

　　為了確保公共經(jīng)濟(jì)效率并防止公共權(quán)力的濫用，就必須將公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任與權(quán)力在橫向并立的各個職能機(jī)構(gòu)和縱向延伸的各級政權(quán)機(jī)構(gòu)之間加以合理配置，圍繞公共物品的最佳提供形成一整套科學(xué)的既分工協(xié)作又相互制約的規(guī)則體系�！耙婪ㄖ螄�”，就是實(shí)行法治，各級政府分清職責(zé)，明確任務(wù)，并且以法律形式固定下來，穩(wěn)定起來。大家的行動除了遵循公認(rèn)的倫理道德規(guī)范之外，主要還嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的限制和約束，并不存在或主要不是“誰管誰”的問題，而是服從共同制定的社會行動規(guī)則。

　　“省直管縣”重在職權(quán)明確

　　管理型的政府如果有了管理社會的權(quán)力，自然也就同時有了侵占社會利益的機(jī)會和能力。民眾失去了監(jiān)督和批評、糾正政府的權(quán)力，也就不能有效維護(hù)自己的利益。公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任與權(quán)力從其性質(zhì)上是分為若干層次的，具體可分為決策性、執(zhí)行性、監(jiān)督性三大類。從橫向上分，決策性權(quán)力應(yīng)該由人大系統(tǒng)掌握，沒有掌握的應(yīng)該收回，從而利用權(quán)威，發(fā)揮權(quán)能;執(zhí)行性責(zé)任應(yīng)該賦予政府機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該回歸本位，忠于職守，恪盡職責(zé)，完成任務(wù);監(jiān)督性責(zé)任與權(quán)力則可分散在人大系統(tǒng)、新聞媒體、社會公眾等各界。這才應(yīng)該是省直管縣改革達(dá)到的目標(biāo)。但在我國現(xiàn)在卻存在著這樣的一種現(xiàn)象：按道理，作決策的人應(yīng)該多開會，充分討論，從而形成公平、合理的決議;辦事的不必多開會，應(yīng)該多參加培訓(xùn)。而實(shí)際上我們的人大一年只開一次會議，政府官員卻整天在文山會海中疲于奔命�，F(xiàn)在，人大好像只是立法機(jī)構(gòu)，而政府倒成為決策機(jī)構(gòu)，這不能不說是國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能的混淆，決策部門和辦事部門關(guān)系的顛倒。

　　因此，說“責(zé)、權(quán)對稱”，不如就說“責(zé)任明確”更恰當(dāng)些。從最重要的財政體制上說，明確支出責(zé)任，就是要根據(jù)各級政府所負(fù)責(zé)的事情，確定應(yīng)該擁有的財力，收入不足支出部分由上級政府轉(zhuǎn)移支付解決。各級政府自己花自己的錢，把自己負(fù)責(zé)的事辦好，對自己的事負(fù)全責(zé)。依據(jù)這種理論來實(shí)踐“省直管縣”，把“省直管縣”改革納入調(diào)整省、市、縣之間的職責(zé)關(guān)系的框架中，“省直管縣”改革就可以全面鋪開，統(tǒng)籌安排，配套推行，深入拓展，才能保障改革的科學(xué)性、合理性，從而達(dá)到自然且“無陣痛”的優(yōu)化調(diào)整的目的。(作者單位：河北省財政廳科研所)

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