秋風(fēng)：在民眾與中央政府間建立直接聯(lián)系

　　高檢近日發(fā)布公告稱，自9月7日起，向河北、山西等五省(區(qū))派出接訪工作組，負(fù)責(zé)接待、受理依法應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院管轄的、已經(jīng)由省級(jí)人民檢察院審查處理的申訴案件，以及應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院查處的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的舉報(bào)案件。

　　此事乃是前不久發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》之落實(shí)措施。該文件提出，為解決涉法涉訴信訪占全國信訪總量的比例仍然較高，進(jìn)京訪、重復(fù)訪仍然偏多等問題，中央政法機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)京上訪量比較大的省(區(qū)、市)派出接訪組或巡回接訪組就地解決。此嘗試的亮點(diǎn)是“就地解決”，盡管這個(gè)“就地”還很不徹底。

　　上述文件所列關(guān)于信訪的問題，源于現(xiàn)有信訪制度的內(nèi)在缺陷。信訪所控告的對(duì)象多為政府機(jī)關(guān)，民眾為尋求救濟(jì)，必然傾向于越過該機(jī)關(guān)所屬之政府，而向其上級(jí)政府上訪。更進(jìn)一步，由于直接的上下級(jí)政府官員之間可能存在著庇護(hù)或被庇護(hù)關(guān)系，因而，比如控告縣政府的上訪者，就傾向于到省政府上訪，并由此一路上訪到北京，此即現(xiàn)在成為一個(gè)嚴(yán)重問題的“進(jìn)京訪”。

　　然而，訪民即便上訪到了高級(jí)別政府那里，后者也很難滿足上訪者的訴求。因?yàn)�，中國政府體系的基本原理是，只有縣政府、有的時(shí)候甚至只有鄉(xiāng)政府在直接管理——— 服務(wù)民眾，即所謂“親民之官”，它們以上的政府，都只是管理政府的政府，即所謂“管官之官”。因此，在大多數(shù)情況下，高層級(jí)政府都不過是把民眾的信訪轉(zhuǎn)回民眾控訴的那一級(jí)政府處理。

　　于是，信訪制度陷入一個(gè)難堪的悖論：高層級(jí)政府的信訪接待室，事實(shí)上只是信訪傳達(dá)室。民眾到北京上訪，就是希望其能利用崇高的權(quán)力解決自己的冤屈。但按照現(xiàn)有制度，最終解決他的問題的只能是低層級(jí)政府，這個(gè)政府往往就是他要申訴的對(duì)象。他轉(zhuǎn)了一大圈，最后仍然不得不回到出發(fā)點(diǎn)。于是，他的問題就注定解決不了�！爸貜�(fù)訪”就是這樣形成的。

　　擺脫這一困境的出路也不是沒有，那就是，高層級(jí)政府在某些明確規(guī)定的范圍內(nèi)，直接解決上訪者的申訴，而不只是充當(dāng)傳達(dá)室。為此目的，中央政府各個(gè)部門當(dāng)然就需要在地方設(shè)立信訪辦公室，或者定期派出巡回性的信訪接待組。針對(duì)某些問題，上訪者可以直接向這個(gè)信訪辦公室申訴，由其直接解決問題，而不再只是責(zé)令下級(jí)政府相關(guān)部門來解決該問題。

　　當(dāng)然，既然是它自己直接解決，那就意味著，它不可能受理所有信訪，它只受理在它管轄范圍內(nèi)的信訪。這樣就會(huì)出現(xiàn)兩套信訪體系，一套是中央政府的，一套是地方的。它們分別受理不同類型的信訪。比如，可以設(shè)想，凡是以政府為申訴對(duì)象的信訪，一律由中央政府派出的信訪辦公室受理。

　　但這樣一來，中央政府在地方的信訪辦公室將不得不變得比較龐大，因?yàn)楝F(xiàn)在它不再借助地方政府來做事，而是直接與民眾打交道，代表中央政府向民眾直接提供救濟(jì)。而在以前，中央政府統(tǒng)統(tǒng)是通過地方政府與民眾間接發(fā)生關(guān)系的。這不是很多人說的“垂直管理”，而是“重疊管理”，即中央政府、地方政府分別就不同類型的問題對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任。中央政府也直接管民，而不再只是管官。

　　不過，從高檢的公告看不出這一制度的明顯跡象。癥結(jié)在于，信訪部門就其性質(zhì)而言就是一個(gè)傳達(dá)室。各個(gè)機(jī)關(guān)所設(shè)立的信訪部門不具有解決糾紛的權(quán)力，也沒有解決糾紛的程序。但上面所討論的原理，法院倒是可以立刻加以運(yùn)用的。這個(gè)原理就是：中央政府必須就相當(dāng)多的問題直接與民眾打交道，向民眾提供服務(wù)、救濟(jì)。中央政府的管理、服務(wù)、救濟(jì)總是通過地方政府來實(shí)施，不大可能有優(yōu)良治理。

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