李凡：中國民主發(fā)展的新路：地方政府公共預算改革

　　當前中國民主的發(fā)展遇到了一些問題，現(xiàn)在要尋找一條新路，這條新路就是我今天演講的題目《中國民主發(fā)展的新路：地方政府公共預算改革》。今天，我想講五個方面的問題。

　　第一，中國民主當前發(fā)展的困境

　　中國民主發(fā)展過程的第一個困境是選舉式民主。研究過民主的人大概都知道，民主的一個基本形式是選舉，有選舉不一定有民主，沒有選舉絕對不會有民主，選舉是民主最主要的體現(xiàn)，這是一個基本定義。從中國目前的情況來看，中國的選舉遇到了一些困難。困難的主要原因來自于地方政府，因為隨著中國的經(jīng)濟增長，現(xiàn)在各地（盡管很多很窮的地方）都已經(jīng)積累了大量的財富，或者產(chǎn)生了很多的利益。為了跟農(nóng)民爭利益，地方政府要操縱地方的選舉，要控制這個利益。地方政府控制自己的利益有兩個辦法，一是給農(nóng)民增長負擔，這在一些比較窮的農(nóng)村地區(qū)仍然可以看到。農(nóng)民的負擔仍然很重，雖然農(nóng)業(yè)稅取消了，但是我們的調(diào)查農(nóng)民的負擔仍然沒有減輕，這是一種情況。目前從媒體上看到的更多的還是土地問題。在城市的近郊，城市的邊緣地區(qū)，土地越來越值錢，所以地方政府為了得到土地的利益，需要把土地從農(nóng)民手里用最低的價格買過來，再用最高的價格賣出去。為了達到這個目的，它就一定要控制村委會的主任。因為據(jù)我了解，在一些地方如果村委會的主任或者村委會不同意賣地的話，地方政府是拿不到地的，所以政府一定要控制村委會主任。而要控制村委會主任最好的辦法就是要控制選舉，把政府自己滿意的人選上來。所以最近幾年中國的農(nóng)村基層選舉已經(jīng)是基本上停滯不前了，或者是后退，因為選舉已經(jīng)被操縱，失去了本來的意義。去年是中國農(nóng)村基層選舉20周年紀念，各地都召開了一些紀念會。后來我們就問你們紀念什么啊，他們說我們就是把它送葬也要開一個葬禮。我想這個話講的很風趣了。但是我還不這么看，我覺得還不一定是葬禮，將來還是有機會�，F(xiàn)在整個的狀態(tài)就形成了一個村委會的選舉選不下去。那村委會的選舉選不下去，城市的居委會選舉就更選不下去。在農(nóng)村農(nóng)民在政治上的自由度比城市的人高，因為基層政府對于城市社區(qū)組織的控制要遠遠大于對農(nóng)村村委會的控制，村委會選不下去居委會就不用提。

　　還有一個選舉，就是基層人民代表大會代表的選舉。2003年在深圳基層人大代表選舉時，就有十多個獨立候選人出來參加競選，當時是轟動了一下。然后緊跟著北京也有像舒可心，許志永等這些人出來競選，有人選上了。到2006―2007年又是一輪基層人大代表選舉，全國各地出現(xiàn)了無數(shù)的獨立候選人，我們做過調(diào)查，大概的數(shù)量在成千成萬。但是各地的地方政府用了各種各樣的耍無賴的辦法，把這些獨立候選人都干掉，讓他們選不上。選不上就是不希望這些人來講出真正老百姓所要聽的聲音，便于地方官員積聚自己的利益，把利益拿到手。

　　所以整個基層選舉，從現(xiàn)象上看基本上選不下去，從選舉制度上看也沒有進行改革。民政部做了一個村委會組織法和居委會組織法的修改意見上報到中央，據(jù)我所知村委會的組織法原來的條文是30多條，現(xiàn)在新修改的條文增加到70多條，增加的內(nèi)容全是關(guān)于選舉的內(nèi)容，主要想把選舉的程序法律化。這是一個非常好的修改意見，但是到現(xiàn)在已經(jīng)送上去四五年了，沒有任何的聲音。據(jù)說要列入今年立法計劃，我們希望如此。如果不把選舉的程序法律化、條文化，中國的選舉很難進一步的發(fā)展，這是選舉的情況。

　　中國民主發(fā)展過程的第二個困境是維權(quán)式民主。維權(quán)式民主的概念是我們提出來的。我們看到在中國社會上有一堆老百姓，無論是農(nóng)村的農(nóng)民，還是城市的業(yè)主，大家都在通過維權(quán)的方式維護自己的利益。這是一個民主的行動，包括用法律訴訟，用選舉，我前面講的村委會居委會的選舉，以至于用基層人大代表的選舉的辦法，試圖來維護自己的權(quán)益。在維權(quán)式民主的過程當中，有一個社會階層大家都很關(guān)注，就是維權(quán)律師的出現(xiàn)，沒有他們這個中國的維權(quán)運動發(fā)展不起來。對這種情況我管它叫中國的自由民權(quán)運動。我現(xiàn)在正在寫關(guān)于中國的自由民權(quán)運動的文章，我認為，自由民權(quán)運動的發(fā)展和中國的維權(quán)式民主的產(chǎn)生是同步的，而維權(quán)律師的產(chǎn)生，對于中國維權(quán)式民主的發(fā)展起了很大的作用。但是大家知道，最近當前維權(quán)式的民主遇到了一些麻煩，像公盟，將來怎么辦也不知道。北京市還有30多個維權(quán)律師大概不能繼續(xù)登記為律師，要失去律師的執(zhí)照。

　　維權(quán)式民主的發(fā)展，大家可以看到的，就是現(xiàn)在的群體性事件出現(xiàn)的非常多。去年的甕安，今年的石首，鄧玉嬌事件，還有后來出現(xiàn)的“綠壩”。我們把這個也可以看成是一種實踐，這種實踐就表達了老百姓的一種意見，或者是不滿，或者是大規(guī)模的群體性事件，或者是通過網(wǎng)絡(luò)表達自己的意見。大概不到一個月“綠壩”就被取消了，鄧玉嬌事件在老百姓的強力呼聲之下也沒有任何事情。但是仔細看這些事件的后續(xù)發(fā)展，我們可以看到地方政府是做了讓步。比方說甕安事件發(fā)生以后地方政府讓步，原來幾年不解決的問題，一個星期內(nèi)全部解決。縣委書記抓了，撤了。石首的書記好像也給撤了，等等等等都出現(xiàn)了。

　　當然所有這些事件背后，我們看不到一個東西的出現(xiàn)――改革。沒改革，只有讓步。你把事情鬧大了，我就讓兩步。讓了以后等事情過去了，我又舊態(tài)復萌。石首這個事情背后還有一個故事，他們跟死者家屬談，簽了免責協(xié)議，保證不追究了。家屬同意了，尸體拿回來燒了。燒了以后現(xiàn)在媒體報道出來政府又要追究，然后家屬說我們有免責協(xié)議，政府官員說你那個協(xié)議沒有用，是你們挑起了群體事件，所以你們必須要承當責任。

　　我認為，群體事件的發(fā)生背后總有一些原因，這些原因如果認真的加以解決，做一些改革，對于緩和地方政府和老百姓的關(guān)系會有好處，但是這些事情我們都沒發(fā)現(xiàn)。那這也就證明了，給了大家一個信號，你們下次誰鬧事，就把事鬧大，鬧的越大我就能退兩步。你要是不鬧事，我們就毫不客氣。這個不是一個解決問題的辦法，也不是中國民主發(fā)展的一個辦法。如果按照這個路子走下去的話，我不認為中國民主會有什么進展。

　　中國民主發(fā)展過程的第三個困境是地方政府創(chuàng)新式民主。大家知道，中央編譯局跟北京大學合作，評選“中國地方政府創(chuàng)新獎”已經(jīng)評了四屆，今年要評第五屆，五屆就是十年。在這十年之內(nèi)地方政府的確是做了很多事情，也有一些改革，也有一些民主的發(fā)展。但是現(xiàn)在，我們從各方面了解到的情況，地方政府創(chuàng)新創(chuàng)新式民主基本上停滯了，地方政府越來越?jīng)]有創(chuàng)新的意愿，即使是形象工程也不太愿意做了，這里面原因很多。從某種意義上講，地方政府的創(chuàng)新式民主改革是孤立的，都不是中央上邊講話要求的，也不是你這樣做了之后中央上邊加以肯定，完完全全就取決于地方政府你自己能不能做下去。那么現(xiàn)在看來大部分就做不下去。所以我估計大概評選地方政府創(chuàng)新獎的評選項目當中，90%可能更多已經(jīng)都沒了（做不到了），地方政府的民主式創(chuàng)新改革日前基本處于停滯狀態(tài)。

　　以上這些是我們看到的，確實說明了中國民主的發(fā)展遇到了困境。遇到了困境怎么辦呢？就找一條新路，能不能在中國的實踐當中而不是理論當中找到一條新的發(fā)展的道路？我們要加以探討。

　　第二，預算特別是公共預算在民主發(fā)展中的作用

　　中央電視臺現(xiàn)在正在錄制關(guān)于預算公開的一個大的節(jié)目，他們強調(diào)了一些理論性的東西。大家知道，縱觀英國民主發(fā)展的歷史，英國大憲章頒布之后，就確定了國王的預算要交給貴族來審查�！邦A算”一詞是在英國第一個出現(xiàn)的。英國的預算改革前前后后用了300年的時間才完成，它奠定了英國現(xiàn)在民主制度的基礎(chǔ)。大家都說美國是民主制的國家，美國實行了那么多年的民主和選舉，可美國的公共預算是到二十世紀初年才出現(xiàn)的，這個時期算是美國的進步時代。所以我們研究所也比較關(guān)注這個問題，根據(jù)我們的研究，美國的進步時代實際上跟中國當前的改革開放時代非常相似，當時的美國也是問題百出，工人不滿意，農(nóng)民不滿意，婦女不滿意，所有的弱勢群體都不滿意，而經(jīng)濟情況也十分不好，這時候工人也要成立共產(chǎn)黨，要成立社會主義的黨，但是就是因為是美國的進步時代，它把老百姓反映的意見吸收了，然后促使了美國政府在政治體制上的重大變革，所以美國一些最基本的法律制度、財政制度、民主制度、兩黨制度等等都是在美國進步時代出現(xiàn)的，就是在十九世紀未到二十世紀初，美國的公共預算改革也是在這個時期出現(xiàn)的。公共預算的出現(xiàn)有一好處，就是政府的預算老百姓要看著它，要求政府你拿老百姓的錢必須為老百姓辦事，這是一個非常重要的重大的改革。從政治學的觀點可以得出，在民主的發(fā)展過程中，預算與選舉兩者的作用同樣重大。

　　當前，不管是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，現(xiàn)在基本實現(xiàn)了預算改革。發(fā)展中國家的預算改革是在60年代從巴西開始的，在基層用了參與式的預算改革，就是老百姓參與政府的預算，政府把自己的預算一部分拿出來，交給社會討論，哪些可以用，哪些不可以用，哪些經(jīng)過老百姓的修改，最后進行投票。之后聯(lián)合國以巴西的經(jīng)驗，在全世界進行推廣，所以現(xiàn)在全世界發(fā)展中國家參與式預算是非常普遍的。

　　曾經(jīng)也有人想把參與式的預算引入中國，但是談了好幾年都沒有成功。因為任何一個強加的東西下來，如果沒有當?shù)氐耐寥赖脑捠请y以成功的。最近幾年在中國，開始出現(xiàn)了預算改革跡象。2000年，世聯(lián)合國大會在千年首腦會議上共同簽署了人類發(fā)展協(xié)議――聯(lián)合國千年宣言。宣言中就特別提出，要在公共治理上加以改革。公共治理很重要的一點是政府的信息、政府的行為要向社會公開，社會要對政府的行為加以監(jiān)督，這是一個很重要的變化，由于中國的領(lǐng)導人也參加了這個宣言的簽署，所以從2000年開始，在中國也開始出現(xiàn)了預算改革。

　　我認為，中國的預算改革有兩種。一種是技術(shù)性的改革，就是現(xiàn)在財政部正在推廣，要求把所有的預算報表按照統(tǒng)一的格式來做，因為在這之前，地方的預算是各地方自己做，沒有統(tǒng)一的格式報表做得很亂，誰也看不懂，這些看不懂便于政府渾水摸魚，你做得赿不清楚赿好，有大量的預算外資金（俗稱小金庫），有的地方小金庫占整政府預算的三分之一，所以財政部下決心從2000年開始逐步加以規(guī)范，預算報表要按照國家統(tǒng)一的格式來做，要做細，同時要取消所有的小金庫，把小金庫的錢統(tǒng)統(tǒng)納入到財政中，小金庫至少要向財政部公開，這樣就推動了預算的技術(shù)性改革。

　　那么真正的預算改革應(yīng)該是什么呢？應(yīng)該是政治性的。政治性的預算是講的什么概念呢？就是你所有預算，因為你用的是老百姓的錢，你必須向老百姓公開，必須告訴老百姓你錢是怎么花的。老百姓如果不滿意可以修改你的預算。大家可以看美國的預算，民主黨、共和黨吵了以后預算批不下來，政府馬上關(guān)門，政府沒有工資發(fā)。美國加州施瓦辛格當州長的時候也碰到這個事，預算通不過就關(guān)門，州政府工作人員明天不來上班了。政府公共預算要由不同的利益集團爭論這個錢到底怎么花，花在哪，花在什么地方更合適。你是花在社會福利的改革上多一點呢？還是花在公路建設(shè)上多一點？這個錢是老百姓的，所以老百姓有權(quán)過問，有權(quán)參與，有權(quán)知道。這個過程實際上是一個政治過程。美國的預算一審查就是需要幾個月，現(xiàn)在巴西搞的地方的參與式預算審查的時間要半年，臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的預算審議的時間是45天。審議的時間都很長，要一項一項的審，一項一項的批準，你政府在這里頭有沒有什么貓膩，比如政府采購，你去買杯子，你到哪買，到哪個店買，多少錢一支，你要在預算上寫清楚。美國也出現(xiàn)過這種事，買個馬桶幾萬美金。

　　在中國有沒有這種政治上的預算改革？幾年前，福建是省一級，深圳是市一級，都做過這種預算改革實驗，讓老百姓來審。那老百姓就讓人大代表來審。其中在廣東省有一個案例，廣東省的預算當中有一筆三千萬的錢要用在省政府的幼兒園上。廣東人大代表在審議中提出一條：為什么政府的預算中三千萬的資金補助省政府的幼兒園？人大代表認為這是不應(yīng)該的，錢是老百姓的錢，怎么給省政府的幼兒園補助而不給其它地方的幼兒園，這樣是不對的。人大代表提了問題后，沒有用，最后錢還是給了省政府幼兒園。這也就是說人大代表的預算參與沒有用，只是個參考性的東西。

　　所以政治性的預算改革在中國進行的就非常艱難，幾乎進行不下去。下邊就涉及到另外一個問題，中國的預算改革到底怎么做，是自上而下做還是自下而上做？剛才講廣東的，福建的，深圳的，還有河北的很多案例，已經(jīng)表明這種自上而下的審議性的預算做不了，阻力很大。所以我們就一直在想，第三世界國家的參與式預算都是自下而上做，為什么中國非要自上而下做呢？(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們認為應(yīng)該是自下而上做比較好，讓一些有興趣搞的地方政府先做起來。

　　最近四五年，在各地就出現(xiàn)了一些地方政府的預算改革。大概情況說起來有兩種。一種我個人覺得是很明確的公共預算改革，一種我們叫做公共財政改革，就是它不一定是預算，是屬于公共財政范疇。比方說，我預算里有3000萬塊錢，明年用于公共投資的。那具體的這個預算可以投在哪呢？政府提出一系列的項目出來，比方說修橋，修路，修市場，給老百姓增加醫(yī)療，給婦女增加醫(yī)療，或者去做環(huán)保，或者加強社會的安全，這些錢都要從預算里頭走。這樣的話有些地方政府就想了一套辦法，比如說我拿出3000萬，這3000萬是用于公共事務(wù)的，那這3000萬里邊涉及到什么項目，兩個做法。一個是把全部涉及到的項目的選擇權(quán)交給老百姓，你們自己提，提100個、50個都可以。然后我從里邊選出20個來，我政府選20個，然后把這20個和3000萬塊錢聯(lián)系起來，再交給老百姓來審。你們投票，從20個里邊選夠了3000萬就行了。還有一種完全是政府選，我就20個項目，20個項目里你們選10個。不管選多少，這個錢我想辦法。你不夠，或者你富余了，那省下來做別的。逐漸出現(xiàn)了一些這種選項目的改革，這種在浙江有做過，上海南匯區(qū)的惠南鎮(zhèn)也做過。今年1月份跟4月份我們都去現(xiàn)場看了。在浙江寧波的寧�？h，有兩個鎮(zhèn)都是用這種辦法來做的，這是一種。還有一種就是把所有的預算統(tǒng)統(tǒng)向老百姓公布，你們放開了提，愿意提什么意見就提什么意見，愿意改什么就改什么，只要能改的我們都可以接受。這就是浙江溫嶺的做法，我們從2005年開始一直到現(xiàn)在都在做這方面的研究。在浙江溫嶺有一個新河鎮(zhèn)，我們在那里先做了三年實驗，然后在溫嶺的全市推廣。后來溫嶺又把這個預算改革推到了市一級。溫嶺市一級的交通，水利，衛(wèi)生，科技等八個部門的預算，今年已經(jīng)推行了六個部門，那么還有兩部門沒有動，這等于溫嶺一個縣級市的預算就基本上拿出來讓老百姓從頭到尾的審議。比方說今年我參加了溫嶺市的計劃生育局的部門預算審議，那個預算已經(jīng)審的非常細了。人大代表審議時，提出你們整個局大概是17個人，已經(jīng)有了15臺電腦，現(xiàn)在預算報的是要再買3臺電腦，8000一臺。代表們就不干了，代表說你們給我交代清楚，你們17個人，17臺就已經(jīng)一人一臺了，你為什么要買第18臺？而且你5000塊錢就能買了，你為什么要花8000塊錢？計劃生育局的官員解釋說我們要買手提電腦，不然出門不方便。那么這還過得去，要買手提電腦8000塊肯定差不多。不管怎么樣他還做了解釋，底下聽了還挺滿意，這就算放他一馬。這基本上就是參與式的預算。溫嶺已經(jīng)把這種推廣到了下屬的七個鎮(zhèn)，五個鎮(zhèn)都已經(jīng)做了。上個月我們跟中央電視臺一起錄制了溫嶺的公共預算改革的節(jié)目。溫嶺的做法目前在中國就此一家，媒體做了一些報道，但不是很多。到現(xiàn)在止，上級，最高層，對這項改革沒有說任何話。我前邊講過，我們所有地方政府創(chuàng)新式的民主改革基本上都停了。我現(xiàn)在看到的唯一能夠保留下來的就是溫嶺。他們實行民主懇五年，然后實行五年預算改革，基本上十年下來了，溫嶺還在繼續(xù)往前走。

　　第三，簡單的介紹一下溫嶺的公共預算改革的程序

　　我們舉一個例子，大家聽聽是不是一個民主的程序。

　　鎮(zhèn)政府要把預算提前一個月制訂出來，在網(wǎng)上或者向人大代表公布，然后在人代會正式審議預算之前的三天到五天先召開一個關(guān)于預算的民主懇談會，分三個組，農(nóng)業(yè)，工業(yè)和社會。三個組包括人大代表和社會精英，你愿意來都可以，各個村的書記，村長，各個公司的經(jīng)理，民間協(xié)會的代表都可以來，就三個組展開討論。討論完了之后，在人代會正式開會的時候，由三個組的負責人向全體人大代表匯報三個組討論的情況，然后人大代表開始審議預算，怎么審議？舉行政府跟老百姓的直接對話，叫質(zhì)詢。質(zhì)詢的形式怎么做？政府官員一溜在主席臺上坐著。鎮(zhèn)長，副鎮(zhèn)長，書記，人大主席，底下全部都是人大代表。然后人大代表根據(jù)你的預算舉手提問題。比方說我提了是關(guān)于教育的問題，負責教育的副鎮(zhèn)長站起來回答問題。如果提的是經(jīng)濟的問題，負責經(jīng)濟的副鎮(zhèn)長站起來回答問題。如果副鎮(zhèn)長答不出來，鎮(zhèn)長來答，基本上做到一問一答。在2005年剛開始這么做的時候，我的觀察到，老百姓戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地提問題（因為從來沒提過問題，不知道怎么提），官員是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地回答，從來沒回答過老百姓的問題，怎么回答是好？一句話講得不妥，這個官可能就保不住了，所以看的非常好玩。

　　幾年以后，這個鎮(zhèn)長，我跟他講，說你已經(jīng)可以成為一個標準的外交家。什么樣的問題，什么樣的難問題對他都不是問題，現(xiàn)在媒體記者都已經(jīng)佩服的不得了。一個小小的鎮(zhèn)長，就是這么鍛煉出來的。人大代表也鍛煉出來了，經(jīng)過這幾年的鍛煉，人大代表也知道議會政治是怎么玩了。就是提問題，兩方面的問題，提問題完了、回答答完了之后，鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)人大和鎮(zhèn)黨委，馬上召開聯(lián)席會議，對于老百姓提出來的問題加以研究，并對預算加以修改。修改的幅度像今年已經(jīng)達到了三五百萬。修改完了的預算返回人大，人大再對你修改完的預算重新審議。不開大會，分成小組開。開會之后，允許五個人大代表聯(lián)名提出預算修正案，就是如果你對政府修改的預算不滿意，我只要有五個人大代表聯(lián)名就可以提出預算修正案。預算修正案提出來之后交還給政府。政府首先給人大，人大審議這些預算修正案合法不合法。所謂的合法不合法，主要的問題是什么？我們的預算是一個平衡的預算，比方說五個人大代表提出來要增加20萬在垃圾收理上，那你就必須在另外的方面減掉20萬，你不能光增加，光增加政府沒錢。預算必須平衡，你要求增加20萬，就必須在另外一個地方減20萬。今年四月份開的一場會非常精彩。老百姓提出來要增加一些預算開支，前兩年還從預備資金里減，今年沒有，全部減的政府行政經(jīng)費，把政府的行政經(jīng)費砍了30萬，增加到老百姓提出的這邊加了30萬。政府、人大對預算修正案審議完，只要你的預算合法，就把你的預算修正案退回人大代表的全體會議。然后由提出預算修正案的這個代表（領(lǐng)銜人），向全體人大代表做報告，說明你為什么減少或增加錢，理由在哪？然后人大代表舉行大會辯論，辯論完了以后對你的預算修正案投票。只要投票一通過，預算就得修改。整個大的預算就按投票結(jié)果改。

　　所以這是在中國第一個真正出現(xiàn)的人大有辯論的場面。我們的全國人大你們看什么時候有辯論的？沒有。各地我也沒聽到，現(xiàn)在浙江溫嶺這個地方有辯論。辯論很有意思，去年我們請了好多記者去，記者都瘋狂了。去年提了四個預算修正案，其中有兩個讓人大過的時候人大就給槍斃了。人大要解釋為什么這個修正案不拿到大會上討論。其中一個就是有幾個人大代表聯(lián)名要給一個小學增加預算120萬。人大回答說這個小學明年就要撤，合并到另外一所學校，所以這120萬就不要增了。人大主席就在會上宣布，這兩個議案就不上了。噌，15個人大代表站起來，離席抗議。中國的人大歷史上發(fā)生過這種事嗎？從來沒有，哪一級都沒有。我是在最前排，拿著攝像機在那拍。然后就看到主席臺上的書記、鎮(zhèn)長全坐不住了，全下去去追那十幾個代表，一群記者也跟著出去了，就看外邊發(fā)生什么。然后書記就急了，就對人大代表喊“你們干什么？你們給我們新河鎮(zhèn)丟臉吶，全國的記者都看著我們呢，你們怎么那么跑了？有話就說嘛。”人大代表講：“你們政府不對，只管經(jīng)濟增長不管教育，為什么小學的錢你們不給？”書記和鎮(zhèn)長們做了很多工作讓代表們必須回會場。結(jié)果都勸回來了。我拿著攝像機，一個個走的時候抬著頭，回來的時候耷拉著腦袋，十多個人站一排就回來了，很有意思的一個現(xiàn)象。在中國的政治歷史上恐怕從來沒有發(fā)生過這樣的一個事情，這是講的一個程序的問題。

　　第四，溫嶺公共預算改革的意義

　　我覺得這意義很大。我們要推動的一些改革，特別是政治改革，僅僅在體制外做不行，一定要讓體制內(nèi)發(fā)生變化，而且一定要利用現(xiàn)有的制度來推動民主。那么我們現(xiàn)有的制度，其實涉及到民主最大的制度就是人民代表大會制度。但是人民代表大會制度，現(xiàn)在根本就是一個橡皮圖章，起不了什么作用。我們現(xiàn)在就是讓它這個假的要變真，死的要變活。在溫嶺做的這個改革實踐可以看出來，如果給一個真正的可以讓它動起來的一個事情去做，它可以變好。一開始做的時候我們還擔心，說這幫人大代表不是選出來的，他能代表老百姓講話嗎？但實踐證明是可以的。因為人大代表至少他來源于不同的地區(qū)，至少他要代表地區(qū)的利益講話。比方說剛才我講的十幾個人大代表離席抗議？為什么？他們都是一個地區(qū)的。因為這些人里頭有村委會主任，村支部書記，但是也起來走了。鎮(zhèn)黨委書記追出去喴，你們還聽不聽黨的話？又回來了。開始的時候為什么走？地區(qū)利益。就是說，基層的人大代表還是代表了老百姓的利益。當然，現(xiàn)在全國人大代表里頭還有農(nóng)民嗎？可能一個也沒有；
有工人嗎？可能也一個沒有。但基層的人大代表還是代表老百姓的聲音，他們至少從某一個角度還是可以代表的。你不給我錢修我的學校，老子不干，不跟你玩了。所以通過這個事情讓我們明白，現(xiàn)在我們實際上做的一個工作就是，你要把這個平臺激活，讓這個平臺建立起來。將來你的人大代表如果是自己選的，那更好。如果不是，在這個平臺上照樣有一個活動的空間。就是說，一定要利用現(xiàn)有的人大代表制度，想方設(shè)法讓這個政治制度變活，而不是去另搞一個。另搞一個活的可能性都不大。比方說我們在溫嶺做公共預算改革，是借了民主懇談在前頭的緣故。溫嶺市的民主懇談是怎么做的呢？是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村里出現(xiàn)了一些問題，那么政府就牽頭，點名邀請一些人作為代表，政府出題目，這些代表坐下來跟政府懇談。剛開始時我不太贊成這種做法，我說你政府指定的題目，政府指定的人，然后你討論的東西只作為參考意見，這是假民主。他們當時請我去我說我不去，但最后是去了。我去了以后讓他們修改了一些做法。首先懇談的題目必須是老百姓都感興趣，不能政府感興趣而老百姓不感興趣。還有，懇談的結(jié)果，只要形成了多數(shù)意見，你政府必須聽，就是要形成政府決策。當時的地方官員跟我講，李老師，你講的我們同意，就按你說的意見做，那你給我們說怎么辦？我說，好，那就先拿預算來做。溫嶺的預算改革就這么來的。我這次去，溫嶺的有些地方官員就跟我講，李老師多虧了你。我前面講的，地方政府的創(chuàng)新95%基本上都沒了，溫嶺還留著。他們說幸虧你來了，把我們這個民主懇談引入到了預算，引入到了政府體制內(nèi)來做，它才有生命力才活下來，要不然溫嶺的民主懇談跟各地的地方政府創(chuàng)新一樣，也早就死了。這是我的第四個部分。

　　第五，基層民主未來發(fā)展

　　我們應(yīng)該看到溫嶺實施的是一個真正的民主改革，當然它將來的路還很長，我們也接觸了很多其他地方的官員，也有試圖推廣的。但是總的現(xiàn)在各地興趣都不大。道理其實很簡單，為什么興趣不大？哪一個政府愿意把自己的錢交出來讓老百姓看著？沒有，沒有一個地方愿意這么干的。我們在寧海，跟地方政府談了，地方政府說今年1月份跟4月份做。做完以后我們就跟它講，說你能不能再進一步啊，光選項目不行啊，干脆把預算都拿出來都給老百姓不就完了，擔心什么呀？官員就明確表示：不行，我們做不到。

　　還有四川，云南，河北一些地方的官員說，不行啊，我們這窮啊，我們這錢都是財政轉(zhuǎn)移支付，一年一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算500萬，怎么管�。烤�500萬公開給老百姓我們還怎么花錢呢？不干，堅決不干。在全國各地推開地方政府公共預算改革，目前來看比較難。雖然也有一些地方官員也表達了要改革的意愿，但總的來講應(yīng)該還是比較難。去年我們跟復旦大學合作召開關(guān)于預算改革的會議。我當時在會上講，如果我們搞了四年的溫嶺預算改革，今年走不出溫嶺的話，這個改革就算是失敗了。今年幸好，有幾個地方開始做了。我說明年第五年，一定要跳出浙江，如果跳不出浙江，我也是覺得這項改革基本上算失敗。就是說官員不接受，政府體制不接受，那就是說任何涉及到改革的問題它都不接受，不愿意。這樣很危險，你就沒有改革，光老百姓壓你一步你退一步，壓一步退一步，這個社會將來非爆炸不可。所以我們是希望明年在全國有一些地方，能實施這樣的預算改革。我們管它叫“要錢不要命的改革”，你搞選舉你是要它的命（顏色革命），那是要命的，我們搞的是中性改革－－預算改革，要錢不要命。

　　地方預算改革下一步如何進一步擴大，這是關(guān)鍵的問題。浙江地方政府態(tài)度比較好。浙江省人大對溫嶺的改革今年終于給予充分的肯定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可能明年想在省一級推動預算改革。如果浙江能走這一步我就覺得非常好。大家也可能要問，因為很多媒體記者都問過我，現(xiàn)在中國搞政治改革是兩個地方，一個是四川一個是浙江，很多人讓我來比較浙江和四川有什么區(qū)別。我的觀點是，浙江的改革是自發(fā)的。為什么呢？中央政府強調(diào)了很多次“小政府大社會”理念，特別是海南，我記得“小政府大社會”剛提出來的時候海南最來勁，說我們是“小政府大社會”，其實真正能做到“小政府大社會”的只有浙江。浙江民營經(jīng)濟和社會組織高度發(fā)達，地方官員確實有這樣的觀念，就是不要去參與民營的活動，不要過多地干預民營經(jīng)濟，讓它自由發(fā)展。預算改革在浙江溫嶺出現(xiàn)，我覺得某種意義上講是有一定的原因的。溫嶺的官員們知道我不要干預這么多，而且我們是越公開越好。當然這里邊還有一個因素，就是浙江最近幾年的經(jīng)濟高度發(fā)達，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的預算達到一個多億，經(jīng)濟情況好一點的達到四個億、五個億。上海更高，上海一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都十多個億。有的地方政府為什么要推行預算改革？因為它拿到了這么多錢之后感到是個壓力。它不像有的地方政府，拿到更多錢更好，我揣腰包里隨便花。它不是，當那些官員有了“小政府大社會”的觀念之后，很多官員們就會覺得，我要怎么把這錢花好？花不好老百姓要罵我一輩子。所以他就覺得把預算拿出來交給老百姓審查是應(yīng)該的。

　　再反觀四川的改革，四川的改革是做選舉的比較多。現(xiàn)在四川很熱心的是做鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的選舉，公開媒體宣傳的全是講這方面的內(nèi)容。但是你比較浙江和四川的官員，四川的官員凡是做完改革的，報紙上一登，幾個月后就升官，浙江所有做改革的官員沒有一個升官的。沒有升官我照樣做，這就對了，這就證明它的官員是真的在改革，他不是為了升官。在四川就不是，四川的改革做完了，那些官員就升官，他是應(yīng)付上級交給他的任務(wù)。所以浙江比較真。這些觀點我對媒體講，我本以為他們不敢登，后來媒體還是把我的原話登了，我想四川的人大聽了會很不高興。

　　從預算改革未來的前景來看，應(yīng)該還有些樂觀。因為現(xiàn)在是個趨勢，中央電視臺正在錄制關(guān)于預算公開專題節(jié)目也關(guān)注這一點，就是預算向老百姓公開是天經(jīng)地義的事情。深圳有一個企業(yè)家，他就不斷地跟深圳政府呼吁，必須要把政府財政、預算給老百姓公開。最后深圳市政府給公布了一些預算，包括衛(wèi)生系統(tǒng)的等等，這些網(wǎng)上都有。北京市也有一些律師給北京市政府寫信，要求：第一，要公布預算；
第二，你們有沒有小金庫？政府方面都回答，我們沒有小金庫。預算公布的都是第一級的，最高級的。但是我覺得不管怎么樣，這是個起步。中國每一個老百姓應(yīng)該有這樣的意識，就是政府花的錢是我的錢，是老百姓的錢，政府向我（向百姓）公開是天經(jīng)地義的。第一步是要公開，第二步我要讓你的預算按我們的意愿安排。不合格的，沒為我（百姓）服務(wù)的，你要改，你必須要做到這一步才行。

　　從中國老百姓的意愿來看，現(xiàn)在要求政府預算公開的意識已經(jīng)逐漸形成。只要有這個意識，我覺得事情將來可能就比較好辦一點。但是也有地方不好辦。我在網(wǎng)上看到，有一個地方老百姓要求地方政府公開預算，而地方政府卻把他抓了，說他是間諜，要刺探國家機密，我覺得這是非常糟糕的事情。但是總的來講，至少在北京，在一些沿海大城市，預算改革的觀念逐漸在形成，而且也會逐漸深入人心。

　　總之，我的看法是，我們可以在公共預算的改革上找到一個民主發(fā)展的新路。就是大家起來，我（百姓）要監(jiān)督你（政府）的預算，為什么？很簡單，你（政府）的錢是我（百姓）的，而不是你（政府）的。如果30年前說你的錢是你（政府）的，我信。因為那時老百姓拿工資，所有的企業(yè)都是國有企業(yè)，國有企業(yè)交給政府的錢，政府說，對不起這是我（政府）的錢你別管。但是現(xiàn)在不是了，現(xiàn)在國家的稅收，國家的預算是通過征收老百姓的稅，我們每個人每年都要繳納大量的各種各樣的稅。所以管政府預算、管政府怎么花銷是天經(jīng)地義，必須公開。這個意識如果大家能不斷的提高，不斷的增長的話，我覺得走出一條新的民主發(fā)展的道路是有點可能的。

　　最后還有點時間，我想講一個題外的理論問題。最近國內(nèi)一些學者開始講協(xié)商式民主。有人問，這個預算改革是不是就是協(xié)商式民主。特別是澳洲有個大學教授叫何包鋼，他認為預算改革搞的就是協(xié)商民主。這在學術(shù)界有很大的爭論。去年在復旦大學開了一個會，幾個學者指著何包鋼講，說你在中國推動的協(xié)商式民主，就是為專制作倀，你是為專制服務(wù)。協(xié)商式民主在國外是個新領(lǐng)域，因為它要解決國外的一個問題就是，外國的民主現(xiàn)在投票很多，什么事情動不動就來投票，而協(xié)商不夠。所以在投票之前，最好坐下來把問題好好商量商量，然后再去投票。協(xié)商式民主在西方的環(huán)境下是個好的東西，它可以推動西方的民主更進一步，特別是讓基層民主進一步發(fā)展。但是協(xié)商式民主在中國的發(fā)展，我個人認為，我真不認為它是一個好東西。最近有很多的比較保守的一些學者在報紙上，包括在人民日報上，都在發(fā)表文章說中國人素質(zhì)低，不能搞選舉式民主，應(yīng)該推行協(xié)商式民主。我們共產(chǎn)黨執(zhí)政60年了，協(xié)商式民主做的很好，我們就應(yīng)該提倡協(xié)商，溫嶺就是最好的協(xié)商式民主。

　　溫嶺的改革是我和地方政府一起在做的，我說句實在話，我根本不認為溫嶺的預算改革是一個好的協(xié)商式民主，只是一個在我們的選舉遇到了困難之后，找到的一個替代的辦法，探索出來的一條新路。協(xié)商式民主在很多人眼里已經(jīng)變成不要搞選舉了。我個人雖然在推動預算改革，但是我還是講，選舉還是要的，沒有選舉就沒有民主。但是選舉的事情也不能太著急，恐怕還得再等等，等時機稍微再成熟一點。中國的民主發(fā)展，我一直在很多會上都講，不能指望政府的官員。上個禮拜我接觸了一批美國的青年政治家，有些都是州里的一些政治上的重要人物。他們問我，中國將來還能不能出現(xiàn)戈爾巴喬夫式的人。我說，中國的戈爾巴喬夫已經(jīng)出現(xiàn)過了。趙紫陽跟戈爾巴喬夫是同一個時期的，而且同樣的改革背景。當時中國跟蘇聯(lián)都面臨著原有的計劃經(jīng)濟的體制無法運轉(zhuǎn)，效率低，技術(shù)差，浪費大，所以要實行改革。蘇聯(lián)走的是戈爾巴喬夫道路，以政治改革為主，中國是以經(jīng)濟體制改革為主。但是到了20年之后，中國的環(huán)境變化了，政府有大量的錢，地方有巨大的利益，各地方政府都要把利益拿到手里，政府跟老百姓在搶利益。在這種情況下，你還能指望中國政府的內(nèi)部提出政治改革？我覺得是不可能的，語境條件都變了。所以中國未來的民主發(fā)展，未來的政治改革應(yīng)該換一個角度來思考，就是從國家與社會的關(guān)系的角度來思考。如果大家讀過一些國家與社會關(guān)系的理論的話，可以看到國家與社會關(guān)系基本上就是一塊大餅，國家大社會就小，社會大國家就小。我們以前是國家大，那么經(jīng)過30年的改革開放之后，社會已經(jīng)有了自己一定的地位。社會現(xiàn)在如果要繼續(xù)壯大，就會迫使國家進行改革。我覺得中國的政治體制改革的思路將來就在這里。民主不是不搞，咱們先找一個“要錢不要命的”，不然人家說你要搞顏色革命，先搞一個要錢的中性的改革，我們先從預算作起，看住你的錢袋子，因為你的錢是我的錢。我就講到這。

　　提問1：您給我們描述了一個非常有希望的前景。你講的溫嶺是一個很好的例子，但是它是很富裕的一個縣城，它有條件做。但是在中國大部分地區(qū)是很窮的，貧窮極了，它連自己的政府官員都吃不飽的時候，他就沒錢去跟大家討論預算的改革。我有個親戚，他是原縣人大主任，退休之后五個月都拿不到工資。這樣的一個縣它怎么去做？所以我認為如果稅制不改的話，就是造成國家擁有巨大的財富，而一個小的縣城在沒有國有企業(yè)的情況下，會是很窮困的，想搞教育、醫(yī)療衛(wèi)生沒有錢，靠地方政府收入是沒有辦法的。請您在這些方面給我們稍微再細說一下。

　　李凡：窮的地方確實是比較麻煩。我們現(xiàn)在正在跟四川談，看在四川能不能搞預算改革。其實我對地方政府的財政有些了解，比方說當年我們在四川步陽搞選舉的時候，老百姓提的最多的問題都是指官員們大吃大喝。其實看看那材料上面寫的，能用在吃喝的也就是3－5萬塊錢。那是全年500萬的預算，3萬塊錢吃飯，這不算什么大吃大喝？但是我覺得不是這個問題，你再窮或者你再富，你的錢應(yīng)該公開。公開以后到底有什么好處？這次在溫嶺進行采訪的時候，我覺得當時推動預算改革的鎮(zhèn)黨委書記回答中央電視臺的話回答的非常妙。中央電視臺記者就問他，說你公開了以后是不是就不能隨便花錢了？他說，確實是，一公開，老百姓盯著，這個錢就不能隨便花了。記者問，你的好處在哪？鎮(zhèn)黨委書記就講，公開了以后，我的威信就提高了，老百姓認為這個官是好官，我再講話人都聽我的。我要不公開，人家就說，你是貪官，背后怎么花錢我們都不知道。你做什么好事背后都有人說有貓膩。其實公開了以后，對政府的花錢是沒有什么影響，你只要按照預算走。預算一公開，政府本身的威信就會提高。所以核心的問題還是你愿不愿意公開。我們現(xiàn)在的政府不愿意公開。舉一個例子，2005年我們在溫嶺做完了預算改革回到北京，正好國務(wù)院發(fā)展中心在北京舉行了一個國際會議，就是談預算公開的問題。參會的有內(nèi)蒙古的一個地級市的財政局局長，我跟他聊天。他說，我們的預算原來就三個人知道，就是我，書記，市長三個人知道。他說，李老師，我們現(xiàn)在進步了。我說，怎么進步了？他說，常委知道了。我說，好，是人大常委？他說，是黨的常委。到現(xiàn)在為止，他僅是讓黨的常委能夠知道他的預算。我覺得在目前的情勢發(fā)展下，很快他也應(yīng)該讓人大常委知道了。

　　溫嶺推行預算改革的第一年，也遇到阻力。當時的阻力主要來自新上任的鎮(zhèn)長，他死活不愿意。他心里想老子從市里調(diào)到這個鎮(zhèn)來第一天你就把我看起來，（他原是在市政府辦公室，那是個虛官，好不容易當一個鎮(zhèn)長，有實權(quán)的官。）你們就看我的錢？讓我花不了錢。第一年他非常不開心。當年做預算改革他坐那旁邊，因為書記要搞他不能不搞。他就心里很不開心。去年也就是改革實施的三年以后，我問鎮(zhèn)長，我說你搞了三年預算改革，你老兄談?wù)勀愕目捶āＫ�說，哎呦，李老師，現(xiàn)在想想這個東西真好。我說，怎么好，你給我講講？他說，第一，原來不管政府的錢是怎么花的，老百姓、人大代表都罵你貪污，不信任你，再說什么都沒用，你就是貪污，只是我不知道而已�，F(xiàn)在老百姓不這么說了。第二，這個大家都知道，中國的政府的官員他掌錢的時候，各種各樣的親戚、朋友、上級都伸手，批條子，你給誰誰誰3萬；
我這需要什么，你請撥5萬塊錢。每一級政府用錢的時候全這樣，中國的計劃經(jīng)濟從來就是條子經(jīng)濟。管錢的官員就要掂量，給誰啊？愁的很，現(xiàn)在好了。我這人大通過的預算就擱我抽屜里頭，誰來找我要錢，我把這預算往這一擱，對不起，這預算已經(jīng)就這么定了，我沒權(quán)動。再也不來找了。所以他說我的工作現(xiàn)在輕松極了，不愁這些事了，沒有條子來了。我覺得這也是一個非常好的進步。實際上從這些官員的體會來講，做過的跟沒做過的，沒做過的人就心里想，你這不是看我嗎？老子花錢不痛快。真做過的人講，是好事，其實不影響他鎮(zhèn)長用錢，只要你用在預算里頭，該怎么用就怎么用，沒人管你。但是你別超這個范圍。預算公開，對于發(fā)揮老百姓的監(jiān)督，對于官員們的自律都是非常好。我們的官員有的是不愿意公開的，但這個需要有個過程，需要社會不斷的施加壓力。

　　提問2：我現(xiàn)在正在做一個針對區(qū)縣一級模擬選舉的網(wǎng)上平臺。現(xiàn)在包括像在美國一些大的基金會，他們之前支持我們基層選舉，現(xiàn)在已經(jīng)開始撤退了，也就是說這個環(huán)境正像您說的在一步步的倒退。請問有沒有一個模式能夠在這個中間找出突破口，特別是讓區(qū)縣一級的人大代表選舉有些突破。您說到基層預算改革，我不太相信全國3000多個縣95%以上都是不愿意，全國只有溫嶺一家？我覺得好像沒有那么嚴重，是不是確實有那么一個突破口或者我們沒有找到?

　　李凡：我實際上還是把選舉看的很重，在中國整個的民主發(fā)展過程中，選舉應(yīng)該占有舉足輕重的作用。但是從現(xiàn)在的總體的局面來看，選舉做不下去。選舉做不下去并不等于不要做。昨天晚上還有個山西的，與我一直談到11點，是有關(guān)山西的一個地方政府操縱村委會選舉的一個案子，找我來商量怎么辦？這個老兄今年48歲，是個私營企業(yè)家。村委會選舉自己訂規(guī)則，規(guī)定45歲以上的不能列為候選人。主要針對他（想把他干掉）。規(guī)則訂好后，地方官員就跟他講，你不符合規(guī)定，因為你超過了45歲。這個規(guī)則拿到了區(qū)民政局，民政局官員一看，不行啊，這個違法啊，國家什么時候把村委會主任定了有年齡限制？沒有啊。你不能抓他這個毛病?點擊此處閱讀下一頁)

　　抓這個抓不住。抓什么毛��？他請人吃飯，抓住了就是算賄選。就是不管怎么樣，給他找問題，找毛病，讓他選不了。最終投票他的票數(shù)還高，投了兩次票都比對方的支部書記高。但是就宣布書記贏了，他失敗，就因為他“賄選”。其實書記花的錢更多，書記花的還是公家的錢。而這位老兄他無非就是請了幾個老百姓和幾個人大代表吃了兩頓飯，表達表達意見，就被定為“賄選”。這個案子表明，現(xiàn)在選舉在地方已經(jīng)基本上被地方政府操縱了。地方政府操作選舉的目的也很清楚，就是巨大的地方利益。那個村子好幾棟大樓，租金每年都是幾千萬，背后這么大的利益人家怎么能讓他贏？我們關(guān)注的一個在山東的案子也是這樣，最后驚動了民政部，民政部的人就去了，核實那個案子實際上是政府賄選，政府出頭給老百姓錢，讓老百姓選指定的人。

　　所以整個的農(nóng)村基層選舉，包括村委會的選舉看來已經(jīng)基本上爛了，目前如果中央不出來說話，如果民政部的新的村委會組織法的修正案不通過，民政部也沒興趣。我覺得民政部非常清楚基層選舉已經(jīng)爛到什么程度。民政部對全世界的選舉都了解，它知道什么叫選舉。你現(xiàn)在的選舉拿出來要讓全世界的人笑掉大牙的。現(xiàn)在大家都不提農(nóng)村基層選舉了，民政部現(xiàn)在也沒興趣了，把工作重點放在搞城市社區(qū)建設(shè)去了。

　　我覺得從選舉的角度講最近比較難。但可能也有機會，機會在哪呢？你比方說上一輪2006－2007年的基層人大代表選舉，我們到全國各地很多地方去看過，發(fā)現(xiàn)老百姓的熱情非常高。江蘇省有一個鄉(xiāng)，有29個獨立候選人。選舉的時候縣委書記親自坐鎮(zhèn)，要把29個人全部干掉，一個不能贏。不過現(xiàn)在也好，現(xiàn)在不抓人，你選舉我還跟你玩，你要當候選人，或者你另選他人，我都讓你玩。候選人我也不抓你，不像以前你敢跟政府挑戰(zhàn)就是反革命，現(xiàn)在也不當反革命，反正我就給你玩，怎么操縱你。最后就把這29個人全部弄掉，一個也沒贏。那29個人選舉前跟我講，李老師，我們29個人，總能贏兩三個吧？我說你們可能一個也贏不了。結(jié)果果然是這樣。但是從這里邊我也看到一些希望，更多的人會起來參與。就是說2011－2012年，是另一個基層人大代表的選舉年。如果那個時候上層有些變革，上下能配合，可能會有希望。如果沒有配合，老百姓也會來事，我覺得會有更多的獨立候選人出現(xiàn)。沒關(guān)系，姚立法（曾以非正式候選人身份公開競選而當選為湖北省潛江市人大代表。――編者注）的話也講的很清楚：我們就是一個雞蛋，我就是碰你這個石頭。我一個雞蛋碰不了，我一萬個。一萬個碰不了我十萬個碰，早晚有一天把你石頭砸爛。我覺得，這種精神恐怕是中國民主所必須需要的精神，而且我也相信，2011－2012年一定會有更多的獨立候選人出現(xiàn)，希望在座的也都變成獨立候選人，有什么問題來找我，我?guī)湍忝Α?/p>

　　提問3：我也是對預算問題比較感興趣，我有一個觀點可能和李老師不太一樣。我認為，中國預算改革應(yīng)該自上而下該是能行得通的。李老師是怎么看的？

　　李凡：自上而下的改革現(xiàn)在來看基本是技術(shù)性的。我們國家的技術(shù)性預算改革已經(jīng)達到什么程度了？我給你舉個例子，去年在河南焦作開了一個預算研討會。焦作是一個地級市，去年的預算編到僅市級預算，就有這種書有八本厚，非常祥細了，甚至到你不敢相信的程度。我們國家保密法規(guī)定的預算里的很多內(nèi)容是屬于國家機密，是不能公開的。但是焦作的預算已經(jīng)都把一些內(nèi)容放到里頭去了，特別是人頭經(jīng)費，多少人，每個人多少工資全都列在里邊。我感覺到，從目前來講，自上而下的預算改革做的最好的應(yīng)該在焦作看到了。我看到以后是大加贊揚，他們也很高興。然后我提了一個問題，我說你們這預算搞的很好，我只是想知道，我在什么地方能看到您的預算（別搞出來不讓看）。財政局長就回答，李老師，你在我們城市的主要公共場所，汽車站、火車站、財政局接待大廳等等地方都能看到。我沒說話，晚上吃完飯，打了個車就奔火車站去。到火車站，一本都沒找到。然后第三天會議結(jié)束，地方政府就安排我們?nèi)�參觀政府的預算的大廳，擱了八本，有意給我們看的。我一看，說你們真開明，預算老百姓都可以隨便看。他們回答，還可以上網(wǎng)查，網(wǎng)上還公開。我回來讓我們研究所的人上網(wǎng)查焦作市財政局的預算，到現(xiàn)在也沒查出來。所以說它可以把預算編的很細，但是它沒有把預算看成是一個政治過程。它敢拿出來？真拿出來人會有話說的。預算可以編的很細，細到不能再細，大概是五級預算全部都放那里頭，但是，因為預算過程是一個政治過程，從這個政治角度來講，我覺得現(xiàn)在自上而下走不通。有一個很大原因，比方說，它市級預算就8本，那省級預算多少本？80本，800本，誰看的懂？我們的人大代表能看的懂嗎？根本看不懂。焦作的預算拿過來我都看不懂。現(xiàn)在也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟縣兩級的預算人大代表能看得懂？，市級預算已經(jīng)看不懂，看不懂就審不了。美國的預算怎么審？美國的預算那些議員們是不看的，它有專門的機構(gòu)，養(yǎng)著上萬人的民間機構(gòu)幫它審預算。預算是個專家業(yè)務(wù)，人大代表哪看得懂，怎么審？審不了。國外是借助于專門的民間智庫在審預算。我們國家要把民間智庫發(fā)展起來，像我們研究所現(xiàn)在是七八個人，什么時候能夠發(fā)展到1萬個人，我們就可以審國家級的預算。所以預算改革還是從基層先做起，人大代表審議預算應(yīng)該從基層入手。

　　提問4：第一問題,政治與經(jīng)濟之間，民主與經(jīng)濟發(fā)展之間到底是一種什么關(guān)系？如何理解這個關(guān)系？發(fā)展政治民主是不是造成經(jīng)濟的減緩？第二問題,我們現(xiàn)在經(jīng)濟的快速發(fā)展是不是成為否定政治改革的理由？

　　李凡：經(jīng)濟與政治，從我們政治學的角度來看，沒有直接的關(guān)系。我們到地方，很多地方官員就問我，李老師，政治改革能不能促進我們經(jīng)濟發(fā)展？你要說預算改革會促進我們的經(jīng)濟發(fā)展，我們馬上就做。我說，政治跟經(jīng)濟并不必然直接聯(lián)系在一起。你一個村很窮，你選的村委會主任，再民主，再好，再能干，你變不出資源來，沒有用。經(jīng)濟發(fā)展必須要有經(jīng)濟發(fā)展的條件。中國經(jīng)濟發(fā)展的一個很重要的條件，就是中國有大量的農(nóng)民，廉價的勞動力。這個廉價的勞動力可能還會持續(xù)20年，20年后，中國的農(nóng)村能夠完成一個向都市化轉(zhuǎn)變的過程，那時候勞動力成本就高了，你再要這么低廉的價格，全世界也沒有了。

　　所以中國的經(jīng)濟發(fā)展，必須要有經(jīng)濟發(fā)展的條件。但是一旦形成了政治民主之后，就要求政治程序是公開的，是按照程序進行的，那么肯定在一些決策上要慢一點。原來問鄧小平，鄧小平說不能搞政治改革，就是因為我們的決策快。確實快，他腦子一拍，深圳四個沿海特區(qū)就起來了。你要到國外，那議會要討論幾年，我們這邊一下子就定了，所以現(xiàn)存的決策程序?qū)τ诖龠M經(jīng)濟增長可能是有好處的。但是，就是當你的政治如果過于集中、過于專制，就會犧牲窮人的利益。我們大量的弱勢群體（窮人，農(nóng)民工等等），現(xiàn)在遇到的問題就很大。經(jīng)濟已經(jīng)這么發(fā)達了，可我們到現(xiàn)在連一個最基本的社會福利保障系統(tǒng)都沒建立。我們的政治制度可能給我們的經(jīng)濟增長帶來了一定的好處，同時也產(chǎn)生了很大的社會問題，你怎么解決這些問題？所以為什么現(xiàn)在這些廣大的農(nóng)村地區(qū)不斷的群體性事件在發(fā)生，而且你仔細看，所有的群體事件經(jīng)過這么多年的發(fā)展以后不是減少了而是增加了，規(guī)模也加大了。中央政府三令五申，我們農(nóng)業(yè)稅也不要了，我們什么都不要了，農(nóng)民還是不干。原因在哪？原因就在于我們的政治制度，我們的地方官員貪婪，要錢，權(quán)力沒有任何監(jiān)督，他可以隨意的拿老百姓的利益歸己用。老百姓怎能爭的過他？他手里有的是力量，有的是警察，這是他的資源，他警力一出老百姓就嚇回去了，地就歸他了。這是制度的問題，這個制度不改變，天天老百姓要造反。你走到世界上去講，你看看我們的經(jīng)濟多發(fā)達，但是全世界的人都看到你的后院里怎么天天老百姓在喊，我們窮啊，你們在欺負我們啊，我們不滿意啊。這些你如何向世界解釋？你既要想中國成為世界上一個負責任的大國，怎么叫負責任？就是你對你的老百姓要負責任，這是第一位的。你對你的老百姓都不負責任，那你在國際上能負責任嗎？所以現(xiàn)在西方國家在指責我們對蘇丹的達爾富爾地區(qū)的問題，人家就說你是為了資源，你跟那邊最貪污最腐敗的官員勾結(jié)起來了。但我們中國人講，中國人發(fā)展經(jīng)濟，我們需要資源。我們現(xiàn)在資源最缺的是就是汽油啊。政府鼓勵這么多人去買汽車，你哪來的油？中國自己根本沒有多少油了。鼓勵蓋房子，需要鋼鐵？找誰買？全世界只有三大鋼鐵供應(yīng)商，澳大利亞兩家，巴西一家。你跟澳大利亞的談，還把人家當間諜抓起來，人家跟你談什么？所以這一系列問題，你要在世界上做一個負責任的國家首先要對自己的子民負責。

　　美國有一個著名的學者，寫了一本書叫《脆弱的超級大國》，在臺灣發(fā)行了中文本。這本書就講，中國在世界上是一個超級大國，但是卻具有全世界最脆弱的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，隨時會出事。我們現(xiàn)在看到那些群體事件，說不準明天什么地方又鬧事了。你說那個石首，其實很簡單，就是一個老百姓死了，然后官員說這個人是自殺的，老百姓就是不信。你越解釋我越認為這里邊有貓膩，你怎么解釋我就相信這里邊一定是有貓膩的，官員們講話老百姓不聽。

　　上個禮拜新加坡《海峽時報》的記者打電話給我說，中國有一個小康雜志，公布了一個調(diào)查結(jié)果，這10年來中國政府的信用度一個勁下滑。信用程度最高的，農(nóng)民，第二，宗教人員，第三，妓女。政府現(xiàn)在排在最后。記者問我，政府信用掉到這種程度會有什么后果？我說那還用說嗎？老百姓要造反了唄。中國的傳統(tǒng)的政治文化，對于老百姓來講，他怎么認識官？兩種官：清官，貪官。清官，我擁護你，為你送萬民折，萬民傘；
貪官，老子造反。對于官員們講怎么看老百姓？也兩種：順民，刁民。順民，把錢拿來，給我服徭役；
刁民抓起來殺了。我們的傳統(tǒng)文化沒有民主，哪有民主��？老百姓想，如果你是好官，為我做主，我擁護你，要不然老子就把你推翻。當官的想，你要不然把錢拿來，要不然我就殺了你。這就是我們中國的政治文化。可以想像老百姓一旦不信任政府會發(fā)生什么。群體性事件，我覺得會不斷的出現(xiàn)。我們一方面在國際上是越來越強大，越來越有錢，經(jīng)過經(jīng)濟危機以后，我們的大企業(yè)一個個張開了大口，恨不得要把全世界的資源吃到肚子里來，但是人家都不賣給你。

　　主持人：我想補充剛才這位先生提的問題，您提得問題在其它講座的時候也人提過，就是我們要不要犧牲當前發(fā)展經(jīng)濟的速度、發(fā)展經(jīng)濟利益來搞政治改革？政治改革要不要等一等？不要影響當前的經(jīng)濟發(fā)展。我看過一個外國的經(jīng)濟學家，他有一個評論，拿中國和印度相比，印度是民主制國家，作出一個決議非常困難，印度現(xiàn)在也在進入發(fā)展階段，他有一個比喻很形象，他說中國和印度放在一塊比較，如果比賽的是100米，中國贏了，但是如果跑馬拉松，一定是印度贏。這就是要不要政治改革的…….

　　李凡：它這里涉及我們的研究者最近幾年在關(guān)注的中國的發(fā)展模式的選擇問題，這是一個最核心的問題。你到底選擇一個什么樣的發(fā)展模式？你選擇經(jīng)濟高增長而犧牲所有老百姓的公平？還是兩頭都顧？你要兩頭都顧了，那你肯定有一頭就要先放放，或者放的速度低一點。你現(xiàn)在增長8%，我增長5%不也夠。你現(xiàn)在5%就世界第一了，何必爭大呢？

　　提問5：李老師您好！我想說的是一項改革能夠成功可能是幾種力量角逐的結(jié)果，我把這些力量歸結(jié)為三種：壓力、動力和阻力。壓力主要來自上面，動力是自己利益的取向，阻力是遇到的困難。我覺得預算公開推廣起來并不容易，它的動力只是追求威信等這種道德方面的訴求，也并是那么大；
而壓力，官員是上級任命不是居民選出來的，他的壓力主要來自上級，而上級對預算公開的欲望并不那么強，而阻力來自各個方面，因此預算公開推廣起來難度較大。

　　李凡：是，你說的可能對。但是對于國家來講，我覺得它是一個選擇，就是說你中國要不要民主�？隙ㄓ腥苏f，我現(xiàn)在必須得要，我不要我的面子也沒有，國際上我怎么混呢？我是一個在國際上負責任的大國，我還得說自己是民主的。那你有民主你做什么民主呢？選舉選不下去。世界很多基金會給中國錢推動村委會的選舉，歐盟拿了500萬，但是選到現(xiàn)在人家都跑了。老外也不是傻子，老外在全世界推動選舉，你這個選舉是假選舉人家能看不出來么？看了半天你中國政府沒有誠意做這個，那你現(xiàn)在你怎么給世界一個交代？你要不要搞民主？一個是對世界的交代，一個是對老百姓的交代。老百姓這么強大的呼聲，這么大的壓力，你脆弱的超級大國，內(nèi)部結(jié)構(gòu)這么脆弱，你政府的信用度已經(jīng)降到這種程度，你改不改？你跟老百姓對話不對話？(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果還不想對話，那真不知道怎么辦了。

　　提問6：我剛才聽您講這個民主，有選舉式民主，有預算管理式民主。我認為預算管理式民主是有局限性的，對貪污是有一定的約束，但是對行賄受賄還是沒有力量。我的看法今后維權(quán)式的民主作用會更大一些。我想聽聽您的看法。

　　李凡：我們的民主發(fā)展有七個路徑，有選舉的路徑、法治的路徑、人民代表大會制度的路徑、政府治理的路徑、黨內(nèi)民主的路徑、公民社會路徑、維權(quán)式民主等，這七個路徑最后有不同的選擇。

　　現(xiàn)在很多維權(quán)人士認為，維權(quán)式民主是唯一的路徑。我認為不是唯一的路徑。維權(quán)式民主是社會自下而上的民主，老百姓比較容易激進化，這是維權(quán)式民主的缺點。這七個路徑各有特點，我現(xiàn)在不認為哪一個是最好的。你一定要找個各方面（包括國際上）都能接受的，而且又能夠真正做起來的，很難。雖然預算改革目前是有困難，但是從理論上講，因為它拿的是老百姓的錢，老百姓在預算上是絕對理直氣壯的。你拿我的錢你就得讓我知道，你不但要讓我知道，而且要讓我看住你。預算看住了，政府官員的貪污腐敗就能看住。你敢貪污嗎？老百姓盯著呢。預算改革很重要，從政治學的角度講，預算跟選舉同等重要。

　　提問8：剛才您提到議會民主，請您具體談?wù)劇?/p>

　　李凡：中國將來一定要走議會民主。這個路怎么走？其實你看我這本《中國民主的前沿探索》書里，已經(jīng)講的很清楚，人民代表大會制度的路徑是中國所有這七條路徑當中，應(yīng)該說是非常非常重要的一個路徑。因為人大是按照中國的憲法（也很多人講憲政）制定的，如果你講憲政的話，人大是最高的權(quán)力機關(guān)。呂邦列（原河北省枝江市的人大代表，今天他在現(xiàn)場）競選上獨立候選人，當了人大代表之后你看政府對他什么態(tài)度？馬上好的很。呂邦列2006年那一場選舉，我現(xiàn)在對他這場選舉高度評價，雖然他被打敗了。呂邦列競選的時候，北京的一些知識分子捐給他7000塊錢，然后地方政府為了打敗他，估計用了150萬。不公平，這個選舉是絕對不公平的，力量對比太懸殊了。所以下一屆的2011年選舉，呂邦列要回去繼續(xù)競選，大家給他多捐點。

　　其實從我們的實踐當中可以看出來，人大的作用非常非常之大。比方說姚立法當了人大代表，他站在人大的大會堂里，政府官員問，你們是不是都同意啊？他站起來說我反對，馬上人大代表這會就開不下去了，得老老實實回答他的問題。他到政府的一個機關(guān)去查問題，所有的官員見了他畢恭畢敬，把材料拿出來給他看，你如果是普通老百姓做不到這樣。為什么現(xiàn)在很多人把人大封的這么死，就是因為他知道人大的這個作用，所以他要把人大牢牢的控制住，堅決不許人大的代表是老百姓來當。你剛才問我戰(zhàn)場在哪？戰(zhàn)場就在這。現(xiàn)在法律上明文規(guī)定講的很清楚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟縣兩級人大代表是老百姓直接選舉產(chǎn)生的。法律是你規(guī)定的，那咱們就玩吧。所以呂邦列2003年贏了人大代表，2006－2007年輸了沒關(guān)系，咱們再來。如果有更多的獨立候選人出來，有更多的不信任政府的人，如果大家都投他的票，他們一定贏。贏了就可以看熱鬧。

　　所以這個憲政改革從哪走？從人大走。從實踐上看人大也很有作用。全國人大代表，湖北有一個當時唯一的農(nóng)民代表（現(xiàn)在已經(jīng)沒有了農(nóng)民代表）。他當了人大代表期間，全國各地的農(nóng)民找他，農(nóng)民一有案子就把東西寫個他。他大概一個月是幾百塊錢的人大代表的活動費，都全部用在寄信的郵票上。湖南的老百姓找他，他就把信轉(zhuǎn)到湖南省省人大和湖南省某政府。一看是全國人大代表轉(zhuǎn)來的，都客氣了，馬上回答。解決不解決不說，反正要回答，不敢不回答。這就是憲法的權(quán)力。所以如果有朝一日，其實姚立法、呂邦列的經(jīng)驗已經(jīng)證明，一個地方的人代會有10個人大代表能夠站起來，提案要罷免市長，十個人就可以立案，其實不要多。所以議會制道路，我個人覺得早晚要走，全世界都這么走，中國也得這么走，好像沒有不走的理由。

　　本文根據(jù)演講錄音整理，未經(jīng)演講人審閱，如有疏漏，敬請諒解。文字整理：陳源

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