苗連營(yíng),吳禮寧：中央權(quán)威的憲政邏輯

　　摘要：政府權(quán)威的本質(zhì)乃是憲法權(quán)威，維護(hù)和鞏固中央權(quán)威是對(duì)中央政府憲法地位的尊重和維護(hù)。中央權(quán)威受到來自地方保護(hù)主義者、既得利益集團(tuán)、權(quán)力異化等的沖擊。維護(hù)中央權(quán)威必須進(jìn)一步推進(jìn)民主進(jìn)程，推動(dòng)憲政建設(shè)，維護(hù)憲法的地位和權(quán)威。

　　關(guān)鍵詞：中央權(quán)威；
中央集權(quán)；
權(quán)威主義；
地方分權(quán)

　　自改革開放以來，放權(quán)與分權(quán)皆是民主改革和憲政建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，放權(quán)和分權(quán)的改革都遇到了巨大的阻力，一個(gè)重要的原因在于，不僅官方還是學(xué)界，許多人都認(rèn)為放權(quán)和分權(quán)會(huì)削弱中央權(quán)威，在中國(guó)這樣一個(gè)后發(fā)型國(guó)家，中央權(quán)威對(duì)于推進(jìn)現(xiàn)代化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型是必須且必要的。因此，要推進(jìn)改革尤其是市場(chǎng)化改革，就不能不在分權(quán)和放權(quán)問題上做出妥協(xié)。我們認(rèn)為，這是對(duì)中央權(quán)威的誤解，也是對(duì)以分權(quán)和放權(quán)為內(nèi)容的民主改革的誤解。事實(shí)上，中央權(quán)威受到來自各方面的沖擊，但是這種沖擊絕不是民主改革所造成的，而是由于憲政制度不夠成熟、中央政府的憲法地位得不到尊重、既得利益集團(tuán)及地方主義的阻礙等原因所造成的。

　　一、中央權(quán)威的憲法屬性

　　在民主社會(huì)中，憲法的主要意義在于劃定國(guó)家權(quán)力的邊界并為其設(shè)定一套理性的運(yùn)行規(guī)則和機(jī)制，權(quán)力的運(yùn)行都必須置于憲法預(yù)設(shè)的控制之下；
政府的合法性首先來自于一部文明的憲法，其權(quán)威自然也是建立在憲法的基礎(chǔ)之上而非暴力；
依靠暴力和高壓進(jìn)行統(tǒng)治的政權(quán)，恰恰說明其合法性的喪失。因此，政府的權(quán)威乃是法律的權(quán)威，是憲法的權(quán)威；
共同體成員對(duì)政府的服從并非是對(duì)政府本身或政府官員的服從，而是對(duì)憲法的服從。

　　美國(guó)學(xué)者羅斯金等列舉了政府獲得合法性的條件或途徑，我們也可以把它們看做是政府獲得權(quán)威的途徑或必須滿足的條件：政權(quán)長(zhǎng)期存在；
優(yōu)良的政績(jī)；
操縱國(guó)家象征——國(guó)旗、愛國(guó)游行、歷史紀(jì)念碑等；
政府組織結(jié)構(gòu)的合法性，即能否真正地作為共同體成員的代表而存在。一個(gè)頗值得回味的問題是，羅斯金作為生長(zhǎng)在美國(guó)的學(xué)者，為什么在談到政府合法性問題時(shí)沒有提到憲法、合憲性等炙手可熱的字眼呢?是不是這些詞匯在政府合法性和政府權(quán)威問題上無足輕重呢?顯然不是，恰恰是因?yàn)檫@些概念太重要了，以至于在西方學(xué)者看來是無需提及的，因?yàn)檫@些概念是進(jìn)行相關(guān)討論時(shí)潛在的共識(shí)。然而，對(duì)于中國(guó)學(xué)者而言，在討論相關(guān)問題時(shí)則需要把握被他們省略掉的內(nèi)容。

　　至于前面提到的幾點(diǎn)，如政府的產(chǎn)生及其自身合憲性問題，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家來說，已經(jīng)不再是一個(gè)法律命題，而是一個(gè)事實(shí)命題，因此無需過多討論。最主要的還是政府行為的合法性與合憲性以及政府的能力問題。其一，政府行為的合法性與合憲性問題。既然憲法的本質(zhì)是社會(huì)契約，法律是民意的表達(dá)，政府的行為只有符合憲法和法律才表明其是對(duì)共同體成員意志的尊重，也才能反過來獲得共同體成員的服從，即獲得權(quán)威。在這里，合法、合憲不僅僅體現(xiàn)在政府行為是按照明確的條文規(guī)定做出的，還要求政府行為必須符合憲法的精神和原則。不然的話，即便在形式上合法，也不可能獲得社會(huì)成員的服從與尊重。另外，憲法和法律自身應(yīng)當(dāng)符合公平、正義等更高一級(jí)的人類理性與價(jià)值追求，否則依照惡法而做出的行為，同樣會(huì)遭致反對(duì)。其二，政府的客觀能力問題。政府能力關(guān)涉到政府能否順利和有效履行其職能，包括：調(diào)控能力、社會(huì)動(dòng)員能力、反應(yīng)能力、服務(wù)能力等。政府能力強(qiáng)，能夠有效履行職責(zé)，充分代表公共利益，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，會(huì)理所當(dāng)然地獲得更多的尊重與服從；
共同體成員的尊重與服從，即政府的權(quán)威反過來又會(huì)促進(jìn)政府能力的增強(qiáng)。

　　中央權(quán)威具有上面所談到的政府權(quán)威的共性，而且由于中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)處于政治權(quán)力金字塔的頂端，其憲法地位要高于地方，因而其命令和決策比地方的命令和決策應(yīng)當(dāng)具有更高的法律效力，即法律權(quán)威；
并且一個(gè)擁有相應(yīng)權(quán)威的中央政府，加上足夠的行動(dòng)能力，會(huì)在全國(guó)性的公共利益實(shí)現(xiàn)、資源配置等問題上發(fā)揮無可替代的作用。因此，維護(hù)政府權(quán)威首先要維護(hù)中央政府的權(quán)威。

　　當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展不可能完全依賴中央政府的力量，但合法有效的中央政府無疑在這一進(jìn)程中發(fā)揮著極其重要的作用。在政府過程中，政府與社會(huì)、政府與公民之間是互動(dòng)的過程。一方面展現(xiàn)著政府的職能和目標(biāo)，另一方面展現(xiàn)著社會(huì)及其公眾對(duì)政府的選擇、認(rèn)同和服從。當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)政府的期望與政府的實(shí)際作為相一致、政府真正回應(yīng)了公民的利益訴求并有效地促進(jìn)了社會(huì)公共利益時(shí)，這無疑是政府獲得權(quán)威的前提和基礎(chǔ)。正如1997年世界發(fā)展報(bào)告所指出的：“政府對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上，政府對(duì)變革的影響、推動(dòng)和調(diào)解方面的潛力是無可比擬的。當(dāng)這種能力得到良好發(fā)揮，該國(guó)經(jīng)濟(jì)便蒸蒸日上。”相反，對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家而言，中央權(quán)威的空缺和軟弱將是災(zāi)難性的。

　　我國(guó)改革開放最初的一段時(shí)間，改革的推動(dòng)力量主要來自高層改革領(lǐng)導(dǎo)者，但當(dāng)時(shí)中央權(quán)威是非常有限的，并沒有足夠的能力完整地實(shí)施改革措施。這是因?yàn)�，一個(gè)分割型權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在，不只是存在于上層決策者之間，不同層級(jí)的政府及政府部門之間也都有著不同的權(quán)力范圍，幾乎每個(gè)部門都有制定政策的權(quán)力，都有保護(hù)傘。在這種情況下，主要的政策制定不僅僅要在高層取得一致，還需要很多環(huán)環(huán)相套的政府部門之間具有合作的誠意，因此，改革方案只有在平衡了相關(guān)政府部門的利益，或?qū)崿F(xiàn)妥協(xié)之后才能得以實(shí)施。由于政府官員的利益要求是多樣性的，所以不可能有兩全其美的方案。改革領(lǐng)導(dǎo)者為了換取政府部門官員對(duì)改革的支持不得不做很多讓步，一些政府部門也試圖按照他們自己的利益需求而利用手中的權(quán)力操縱改革，這經(jīng)常會(huì)使本來很大膽的改革舉措最后變得謹(jǐn)慎小心敷衍了事，甚至半途而廢或虎頭蛇尾。因此，對(duì)于中國(guó)這種依靠政府力量推進(jìn)改革的國(guó)家而言，一個(gè)政令暢通、上行下效的政權(quán)體系和一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府是非常必要的。

　　二、中央權(quán)威與民主政治

　　民主，也被稱為“人民當(dāng)家作主”或“主權(quán)在民”。當(dāng)代大多數(shù)民主國(guó)家的憲法均確立了人民主權(quán)的原則，這成為政府合法性的憲政根源。我國(guó)現(xiàn)行憲法同樣規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！泵裰髡�治必然反對(duì)獨(dú)裁和專制，然而，現(xiàn)實(shí)中也有人想當(dāng)然的認(rèn)為選擇民主政治就必須反對(duì)權(quán)威型政府，進(jìn)而反對(duì)維護(hù)和加強(qiáng)政府權(quán)威，尤其是中央權(quán)威。其中，一個(gè)主要的原因便在于，在各國(guó)的政治實(shí)踐中，中央政府往往是由少數(shù)人在操縱的，各種立法、決策和行政命令也都是少數(shù)人作出的，甚至最高法院用來對(duì)抗立法與行政的判決竟是出自幾個(gè)司法寡頭之手。因此，看上去加強(qiáng)中央權(quán)威就是加強(qiáng)少數(shù)人的權(quán)威，與民主政治的要求是背道而馳的。這種將民主制和中央權(quán)威簡(jiǎn)單對(duì)立起來的主張，無疑是對(duì)民主政治和中央權(quán)威的誤解。

　　民主首先是一個(gè)參與的過程，民主政治也就是參與的政治，其本質(zhì)在于由人民做出事關(guān)全體的決定。科恩在談?wù)撁裰鲉栴}時(shí)指出：“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策�！辈贿^民主政治的意義不在參與本身，而在于這一過程為社會(huì)成員提供了表達(dá)其利益訴求和主張的渠道，為公民和政府之間的對(duì)話提供了平臺(tái)。

　　從理論上講，行使民主權(quán)利的主體是全體人民�！叭嗣竦慕y(tǒng)治”無論采取什么形式，都應(yīng)把最高權(quán)力保留給人民。顯然，在民主政體下，人民是政治權(quán)力合法性的終極性來源，中央政府的權(quán)力最終來自于人民。在這一憲政邏輯之下，中央權(quán)威自然也就是人民的權(quán)威。因此，加強(qiáng)政府權(quán)威，特別是中央政府的權(quán)威并不會(huì)造成對(duì)人民的奴役，反而會(huì)使政府更好的服務(wù)于人民。因此，從理論上講，在現(xiàn)代憲政國(guó)家，加強(qiáng)中央權(quán)威與推行民主政治在根本目標(biāo)上是一致的。

　　此外，對(duì)中央權(quán)威的尊重與服從其本質(zhì)是對(duì)憲法權(quán)威的尊重與服從，維護(hù)中央權(quán)威可以增進(jìn)公民對(duì)憲法的信仰與感情，既然當(dāng)代的民主制度大多立基于不同形式的憲法，對(duì)憲法的普遍遵守則有利于民主政治的開展。并且民主政治的構(gòu)建不僅是自下而上的運(yùn)動(dòng)，同時(shí)也需要自上而下的努力，尤其對(duì)于中國(guó)這樣的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，僅僅靠民間的力量不足以完成這一歷史使命，還必須在一定程度上借助政府力量的推動(dòng)，因此維護(hù)和加強(qiáng)中央權(quán)威也就成了構(gòu)建民主政治的一項(xiàng)前提性工作。

　　然而，以民主政治為由反對(duì)中央權(quán)威的觀點(diǎn)并非完全沒有道理，因?yàn)閰⑴c制民主制只有在古希臘城邦等小型社會(huì)才有可能，而在大部分人擁有政治權(quán)利的現(xiàn)代社會(huì)并沒有太大的重要性，也不大現(xiàn)實(shí)。由此，代議制民主制便成為當(dāng)今社會(huì)更為普遍的一種民主制形式。這種政治體制是由被選舉出來的人而不是所有的成員來做出影響一個(gè)團(tuán)體的決策。在國(guó)家政府管轄地域，代議制民主制采取了選舉的形式，選出代表大會(huì)、議會(huì)或與之相類似的國(guó)家實(shí)體。代議制民主有其現(xiàn)實(shí)必然性，它超越了古代直接民主制的空想性，而成為在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中真正具有可操作性的政治實(shí)踐。從此，代議制民主制成為聯(lián)系人民和中央政府的紐帶，但它使中央政府的代表性受到質(zhì)疑，中央政府的權(quán)威與人民的權(quán)威之間沒有辦法直接劃上等號(hào)。

　　這是因?yàn)�，代議制是建立在對(duì)代表的一般信賴之上的一種委托行使權(quán)力的民主形式，在委托關(guān)系成立之后到產(chǎn)生實(shí)際效果之間的過程，完全有可能因被委托者(即代表)對(duì)信任的背棄，而使之流于形式。而且，在代議制下，利益的表達(dá)、政策的制定也只能是少數(shù)人的事情。雖然，19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，附加于選舉權(quán)上的種種不合理限制被一一取消，普遍、平等、直接的選舉制得以確立，這使選民表達(dá)自身利益的渠道更為暢通，也使選民對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督更富有成效。但在社會(huì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜多變、利益關(guān)系日趨多元的情況下，僅僅依靠民選的代表已經(jīng)越來越難以充分反映各種不同的利益要求。因此，還需要設(shè)置相應(yīng)的更為直接的民主參與制度來反映各種利益主體的意愿和要求。

　　三、中央權(quán)威與地方分權(quán)

　　世界上絕大多數(shù)國(guó)家都面臨著如何界定中央與地方關(guān)系的問題，一國(guó)中央與地方關(guān)系是否合理，直接影響該國(guó)政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民的福祉。中央和地方關(guān)系問題也是我國(guó)目前憲法學(xué)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)，特別是改革開放以來，圍繞著是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央權(quán)威和還是進(jìn)一步擴(kuò)大地方自主權(quán)，展開了激烈的爭(zhēng)論。這一爭(zhēng)論起源于20世紀(jì)80年代初開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，雖然經(jīng)濟(jì)體制改革主要是圍繞著經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)與擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而展開的，然而無論是經(jīng)濟(jì)分權(quán)還是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，都繞不開政治體制的相應(yīng)調(diào)整，也繞不開對(duì)中央和地方職權(quán)的重新界定以及對(duì)中央和地方關(guān)系的重新審視。

　　集權(quán)派一般強(qiáng)調(diào)，中央政府應(yīng)享有以國(guó)家意志對(duì)社會(huì)與地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的能力，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)后進(jìn)的國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新與建立是一個(gè)非自發(fā)的過程，中央政府對(duì)于建立新機(jī)制與法律框架具有決定性的作用；
向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變是一個(gè)利益與權(quán)力重新調(diào)整的過程，這就需要政府對(duì)利益受到損失的社會(huì)成員實(shí)行補(bǔ)償，也只有中央政府才具有對(duì)改革所必須的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)控的能力。并且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生了失業(yè)率上升、地區(qū)失衡、城鄉(xiāng)斷裂、貧富分化等問題，這些均對(duì)中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的主導(dǎo)作用提出了要求。由此，集權(quán)派認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大中央的權(quán)力，增強(qiáng)中央政府的權(quán)威。分權(quán)派則認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的問題是政企不分，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多，這仍是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的主要問題，中央集權(quán)的適度削弱對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而有利。此外，只有加大改革的力度，進(jìn)一步發(fā)揮地方的活力，才能總體上提高國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。集權(quán)論與分權(quán)論之爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)主要并不在理論上與認(rèn)識(shí)上，而是在由中央與地方利益分化而形成的不同的利益主體，為維護(hù)自己的利益所進(jìn)行的政治較量上。這就牽涉到如何通過憲政的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使中央和地方之間的利益格局趨于合理化。

　　然而無論是集權(quán)派還是分權(quán)派，都在一定程度上誤讀了中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)。關(guān)于中央和地方關(guān)系的討論的確無法回避雙方權(quán)力的分配，然而中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)并不首先取決于權(quán)力的分配，而在于如何實(shí)現(xiàn)民主的真實(shí)性與完備性，如何最有效地發(fā)揮政府的職能。因?yàn)榫褪澜绶秶鷣砜矗�民主制�?guó)家里面有聯(lián)邦制國(guó)家也有單一制國(guó)家，而集權(quán)國(guó)家也包含了這兩種類型。特別有一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為聯(lián)邦制國(guó)家更民主，單一制國(guó)家不夠民主。那么我們對(duì)比一下前蘇聯(lián)和西歐的一些單一制國(guó)家，就會(huì)發(fā)現(xiàn)上述認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤所在。

　　因此，合理設(shè)計(jì)中央和地方的關(guān)系，并不單純是誰擁有多少權(quán)力的問題。加強(qiáng)中央集權(quán)，也未必能夠增強(qiáng)中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)控的能力，也未必能很好地解決勞動(dòng)就業(yè)、協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)和諧等問題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　事實(shí)上，中央集權(quán)的國(guó)家更容易演化為獨(dú)裁和專制的國(guó)家，甚至?xí)�有官員進(jìn)行權(quán)力尋租，帶來暴政、壓迫與壟斷，從而更容易造成財(cái)富的集中和民生的艱難。相反，擴(kuò)大地方的自主權(quán)也未必能夠解決政企不分的問題，反而可能帶來地方政府與地方企業(yè)的重合，地方財(cái)政能力的不斷擴(kuò)張以及中央財(cái)政能力不斷縮緊，最終造成地方割據(jù)或地方保護(hù)的局面。

　　在這里，我們有必要對(duì)中央集權(quán)和中央權(quán)威兩個(gè)概念做出區(qū)分。中央集權(quán)與君主專制是一對(duì)孿生兄弟，是民主的天敵；
中央權(quán)威不但不反對(duì)地方分權(quán)，而且還是民主政治的保障。地方分權(quán)則打破了傳統(tǒng)的計(jì)劃體制和高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，有利于民主政治的發(fā)展和政治聚合力的提高，從而使中央政府獲得更高的認(rèn)同、更大的權(quán)威。地方分權(quán)的核心精神反對(duì)的是中央集權(quán)，而中央集權(quán)不等于中央權(quán)威，中央權(quán)威也不反對(duì)地方分權(quán)。事實(shí)上，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治轉(zhuǎn)型的過程中，政府向社會(huì)放權(quán)、中央向地方放權(quán)是不可避免的趨勢(shì)。

　　既然中央權(quán)威和地方分權(quán)并非勢(shì)同水火，為何中國(guó)的放權(quán)式改革過程中出現(xiàn)了中央權(quán)威受損的現(xiàn)象呢?這是因?yàn)樵诩瘷?quán)與分權(quán)的討論中，有的觀點(diǎn)有意無意地偷換了概念，把中央權(quán)威和中央集權(quán)兩個(gè)概念混而為一，認(rèn)為要擴(kuò)大地方的自主權(quán)就必須反對(duì)中央集權(quán)即中央權(quán)威；
另一方面是由于當(dāng)前中央權(quán)威的形成不是基于其憲法地位，也不是基于地方對(duì)中央立法和政令的遵守與尊重，一定程度上是基于中央集權(quán)的政治體制，靠的是人事強(qiáng)制和行政指令而不是立法和司法手段來維護(hù)其權(quán)威。這樣，地方分權(quán)在對(duì)中央集權(quán)造成沖擊的同時(shí)，也必然對(duì)建立在集權(quán)基礎(chǔ)上的中央權(quán)威造成沖擊。

　　此外，在改革過程中，一些地方利益、部門利益和既得利益集團(tuán)的代言人，為了維護(hù)其既得利益，在以市場(chǎng)名義反對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，還有可能假借民主的名義將政治體制改革引入歧途。如一些行業(yè)寡頭、分利集團(tuán)提出自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是壟斷的出現(xiàn)，壟斷會(huì)使廣大人民處于被剝削者的不利地位，反壟斷當(dāng)然要從限制競(jìng)爭(zhēng)人手，并以此為理由反對(duì)一些暴利行業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，以繼續(xù)維持現(xiàn)有的壟斷地位；
一些地方諸侯以地方自主的名義要求削弱中央權(quán)威，提出民主改革要求擴(kuò)大地方的自主權(quán)，要求中央下放權(quán)力、減少對(duì)地方的干預(yù)，甚至對(duì)中央的法律政令棄置不理。從而導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行、權(quán)力尋租滋生蔓延，進(jìn)而造成對(duì)中央權(quán)威的沖擊。鑒于這種情形，更有必要明確中央和地方的憲法地位及事權(quán)的劃分，并在尊重地方自主權(quán)的同時(shí)維護(hù)中央應(yīng)有的權(quán)威。

　　四、中央權(quán)威與新權(quán)威主義

　　中央權(quán)威和新權(quán)威主義是兩個(gè)非常接近的概念，并且在權(quán)威論者那里，無一例外地主張維護(hù)中央政府的權(quán)威，因此，常常有人把二者混為一談。事實(shí)上中央權(quán)威和新權(quán)威主義同樣是兩個(gè)截然不同的概念�？梢哉f新權(quán)威主義是一種價(jià)值取向，中央權(quán)威則是一種客觀存在和制度安排。不僅僅新權(quán)威主義論者強(qiáng)調(diào)中央政府的權(quán)威，民主論者同樣重視中央權(quán)威，他們所反對(duì)的只是中央集權(quán)。

　　新權(quán)威主義即權(quán)威政治，也被稱為威權(quán)主義，以用來與極權(quán)主義相對(duì)應(yīng)。新權(quán)威主義是對(duì)傳統(tǒng)專制主義的揚(yáng)棄，包括中國(guó)在內(nèi)的東亞新權(quán)威主義的產(chǎn)生是以傳統(tǒng)專制主義的消亡為前提的。新權(quán)威主義政權(quán)并不是一種穩(wěn)態(tài)政權(quán)，而是在某段歷史時(shí)期出現(xiàn)的過渡性政權(quán)，特別是為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治危機(jī)的需要。

　　維護(hù)中央權(quán)威并不等于權(quán)威主義，而權(quán)威主義也未必有利于中央權(quán)威的維護(hù)，有些情形還會(huì)降低政府的合法性，并損傷中央政府的權(quán)威。通常來說，權(quán)威主義的合法性是建立在其有效性基礎(chǔ)上的，甚至有時(shí)候?yàn)榱似溆行�性的顯現(xiàn)，不惜突破憲法的框架，即通常所說的“良性違憲”。從新權(quán)威主義政權(quán)的現(xiàn)實(shí)來看，其在滿足合法性需求的主要方面發(fā)生了嚴(yán)重困難，既不能保持制度的連續(xù)性，又以拒斥普遍的政治參與為特征。更為不幸的是，新權(quán)威主義政權(quán)興起與現(xiàn)代化發(fā)展初期民主政治意識(shí)的普遍社會(huì)化過程幾乎是同步的，因而面臨巨大的合法性危機(jī)就再正常不過了。在當(dāng)代，政府的有效性已經(jīng)不能足以承擔(dān)起論證權(quán)威主義政權(quán)合法性的重?fù)?dān)。同時(shí)，新權(quán)威主義政權(quán)滿足有效性要求的程度與社會(huì)成員對(duì)政權(quán)的認(rèn)同并不是簡(jiǎn)單的正相關(guān)關(guān)系，隨著社會(huì)的發(fā)展，其所呈現(xiàn)出來的卻是逆相關(guān)關(guān)系。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定程度，其有效性會(huì)明顯減弱，于是進(jìn)一步削弱了該政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，其結(jié)果是中央權(quán)威乃至整個(gè)政權(quán)體系的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。

　　新權(quán)威主義政權(quán)所面臨的合法性危機(jī)在客觀上造成了對(duì)中央權(quán)威的沖擊，但并不能說明二者之間必然存在聯(lián)系。之所以新權(quán)威主義面臨的危機(jī)會(huì)波及到中央政府的權(quán)威，原因仍然在于中央政府的權(quán)威不是建立在憲法和法律的基礎(chǔ)之上，也不是建立在民主的價(jià)值基礎(chǔ)之上，而是建立在權(quán)威政體基礎(chǔ)上。為此，要避免由于新權(quán)威主義的合法性危機(jī)給中央權(quán)威帶來的沖擊，就需要實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威載體的有效轉(zhuǎn)換。即進(jìn)一步促進(jìn)憲政文化的成熟與憲政制度的完善，使中央權(quán)威乃至政府的合法性均建立在民主憲政的基礎(chǔ)之上。

　　在現(xiàn)代民主社會(huì)，中央政府的地位、權(quán)限大多是通過憲法性法律加以確認(rèn)的，因此，只要憲法被普遍遵守、憲法權(quán)威獲得尊重，中央政府的權(quán)威就會(huì)自然得以實(shí)現(xiàn)；
憲法權(quán)威的喪失也就意味著中央權(quán)威成為空中樓閣。一般認(rèn)為，切實(shí)保障憲法作為最高法規(guī)范的制度裝置主要是違憲審查，即通過對(duì)國(guó)家權(quán)力行為的合憲性審查，來糾正違憲行為，追究違憲責(zé)任，維護(hù)憲法秩序，保障憲法的實(shí)施。與這一要求形成鮮明對(duì)比的是，在新權(quán)威主義理論的思路下，各級(jí)政府為了更快更好地實(shí)現(xiàn)既定改革目標(biāo)，不惜屢屢突破憲法框架，“良性違憲”獲得廣泛的共鳴。然而，一次善意的違憲即便帶來了顯著的實(shí)效，仍不足以彌補(bǔ)其所造成的損失，一個(gè)突出的后果便是“良性違憲”從例外變成常規(guī)。

　　制度的缺口無法用金錢來填補(bǔ)，新權(quán)威主義指引下的“良性違憲”使政府權(quán)威在某一事件中得到放大，然而其帶來的連鎖反應(yīng)卻使政府權(quán)威無限制的萎縮：憲法權(quán)威喪失殆盡，何談?wù)�府�?quán)威?也就是說政府以自己的違憲行為侵蝕著自己的權(quán)威，中央權(quán)威同樣如此。因此，要想真正確立中央政府的權(quán)威，就必須在理論上對(duì)新權(quán)威主義政治進(jìn)行反思，在實(shí)踐上構(gòu)筑起成熟的憲法實(shí)施保障機(jī)制。

　　五、余論

　　在憲法框架內(nèi)擴(kuò)大地方分權(quán)和公民參與，始終是民主法治建設(shè)的重要內(nèi)容。從憲政角度看，不論是地方分權(quán)還是公民參與，都不會(huì)損害中央政府的權(quán)威。然而在當(dāng)前的憲法學(xué)研究中，地方分權(quán)和民主參與等概念頗受學(xué)者們的青睞，而對(duì)中央權(quán)威概念則有諸多誤解。這除了我們上述分析過的原因以外，尚有其他因素導(dǎo)致這種局面。例如，中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向結(jié)構(gòu)制約了各機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮，在中央權(quán)力運(yùn)行過程中存在偏重個(gè)人威望的現(xiàn)象等，也是值得進(jìn)一步思考的。在2008年抗震救災(zāi)過程中，中央政府表現(xiàn)出了很強(qiáng)的動(dòng)員能力，并使中央政府的國(guó)內(nèi)、國(guó)際威望大幅度提升。但也引起憲法學(xué)界的反思：中央權(quán)威到底是建立在憲法的基礎(chǔ)上還是建立在個(gè)人威望的基礎(chǔ)上?進(jìn)而導(dǎo)出中央權(quán)威載體的轉(zhuǎn)換問題。

　　此外，一個(gè)不得不注意的問題就是我國(guó)中央國(guó)家機(jī)關(guān)間的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系。一方面，雖然按照憲法的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，然而實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)表現(xiàn)出很強(qiáng)的惰性，行政機(jī)關(guān)則在積極地越位；
另一方面，司法機(jī)關(guān)總是處于弱勢(shì)地位，違憲審查缺乏制度基礎(chǔ)，司法權(quán)對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督與制約無法有效展開。這兩種現(xiàn)象都導(dǎo)致學(xué)者們關(guān)于行政權(quán)膨脹的聯(lián)想，并不斷呼吁權(quán)力制約機(jī)制的完善，有時(shí)不免把這種批評(píng)的情緒遷怒于中央政府的權(quán)威。對(duì)于這種情況，當(dāng)前進(jìn)行的大部制改革或許會(huì)帶來新的契機(jī)。雖然大部制改革首先是在中央行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行的，但由于中國(guó)的政治傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)制度結(jié)構(gòu)所決定，這次改革必將對(duì)中國(guó)的政治制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，立法、司法、行政和檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也將發(fā)生微妙變化。更由于這一改革是從中央政府機(jī)關(guān)開始的，我們?cè)谟懻撝醒霗?quán)威問題時(shí)便不能忽視對(duì)這一問題的分析。

　　所謂“大部制”，是指加大行政職能部門橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的政府部門。大部制改革基本上確立了我國(guó)行政管理體制改革的方向，目標(biāo)就是要跳出原來行政管理體制改革的模式，實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的新突破。推行大部制的主要目的不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開的行政管理體制。并且通過這種改革，有利于中央政府對(duì)地方政府問責(zé)的進(jìn)一步加強(qiáng)，也便于各種監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮，會(huì)促使各級(jí)政府在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上與加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需要相協(xié)調(diào)，減少政府參與分利的行為。顯然，大部制改革將會(huì)使中央政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置更為合理，由此會(huì)促使其動(dòng)員能力的提高，并在實(shí)現(xiàn)公共利益方面表現(xiàn)出更高的效率，從而使其政治合法性基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固。此外，大部制改革是從中央一級(jí)開始的，有利于減少中央行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的分割與扯皮，有利于決策的順利執(zhí)行與上行下效，也有利于從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，并有利于進(jìn)一步理順立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系。

　　中國(guó)的改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型還要持續(xù)下去，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷涌現(xiàn)，加上后發(fā)型國(guó)家的特殊歷史環(huán)境，決定了必須加強(qiáng)中央在推進(jìn)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型方面的特殊作用，這也就需要進(jìn)一步維護(hù)和鞏固中央的權(quán)威。然而，由于中央權(quán)威建立在非制度性基礎(chǔ)之上，會(huì)面臨越來越嚴(yán)重的合法性危機(jī)，因此，當(dāng)務(wù)之急是如何實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威制度基礎(chǔ)的合理轉(zhuǎn)換，突出中央權(quán)威乃是憲法權(quán)威這一本質(zhì)，加強(qiáng)憲法在維護(hù)中央權(quán)威問題上的作用。因此，這一問題最終還得放到憲政建設(shè)的宏大背景中來考察。

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