趙俊臣：天津宅基地換城鎮(zhèn)房的成功經(jīng)驗與失誤

　　自2005年下半年開始，天津市率先在“三鎮(zhèn)”(大良鎮(zhèn)、華明鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn))“兩村”(南北辛莊村、后蒲棒村)開始了一場自上而下的土地變革，試驗以“宅基地換房”的方式推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。到目前，天津市除沒有農(nóng)業(yè)的 6個區(qū)，其他 12個區(qū)縣的“宅基地換房”已全面鋪開。根據(jù)天津市發(fā)改委的說法，以“宅基地換房”，就是在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變，以不減少耕地為前提，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補平衡。

　　據(jù)報道，天津市探索的“宅基地換房”試點，受到了社會各界的普遍關(guān)注。贊揚的，主要是行政機關(guān)，例如，國家發(fā)改委認(rèn)為，天津用宅基地換房建設(shè)小城鎮(zhèn)，富有新意，符合我國保護耕地基本國策，有利于在建設(shè)社會主義新農(nóng)村方面探索出一條新路子。國土資源部把天津列為全國土地掛鉤試點城市。持批評態(tài)度的，不滿意的，主要是一些資深媒體記者采訪的一部分當(dāng)事農(nóng)民，原因在于改革試點過程中工作粗糙，沒有廣泛征求意見，有的出現(xiàn)強迫命令;名曰是宅基地換房，實際上換的是農(nóng)民宅基地上的房子，城鎮(zhèn)房屋補償面積太小，以市場化比較的土地增值被政府和開發(fā)商拿去太多;多數(shù)農(nóng)民進城后沒有工作可干，收入比過去種水稻時有較大減少;農(nóng)民集中居住之后，集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)以及土地增值收益怎么分配、農(nóng)民如何入股等尚無具體辦法;搬遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)民如何參與原住地復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗，如此等等。這些批評意見非常中肯，非常重要，說明了改革方案還有繼續(xù)完善的必要，值得天津市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真吸取。

　　我完全贊同批評者的意見，如果天津市不把這些意見當(dāng)成一回事，那么一個出發(fā)點好的改革就有可能釀成大錯。我還認(rèn)為，如果放在全國農(nóng)村改革的全局中考察，天津市“宅基地換城鎮(zhèn)房”的改革試點，確實具有歷史性的重大意義。

　　一、可以復(fù)制成功的農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式

　　城鎮(zhèn)化是衡量現(xiàn)代化過程的重要標(biāo)志。所謂城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程;是以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的必然結(jié)果;是農(nóng)村社會演進并通往現(xiàn)代化的一個重要過程;是傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代城市文明的一種變遷;是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。

　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以有多種方式和途徑，各地都曾出現(xiàn)過依靠行政力量大力發(fā)展小城鎮(zhèn)而不成功的案例，至今使人記憶猶新。想當(dāng)年，決策層肯定了著名社會學(xué)家費孝通先生的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”后，許多地方聞風(fēng)而動，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐在地規(guī)劃為小城鎮(zhèn)，企圖利用行政中心的政治優(yōu)勢，啟動經(jīng)濟發(fā)展。作為政府所在地，當(dāng)然是行政中心，但是要成為經(jīng)濟中心，就必須要有一定的企業(yè)作為基礎(chǔ)。我在中西部的農(nóng)村調(diào)研時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的規(guī)劃確實很宏偉，錢化了不少，房子也蓋了不少，什么交易中心、信息中心、服務(wù)中心一應(yīng)俱全，但是事與愿違，除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐在地并沒有成為經(jīng)濟上的小城鎮(zhèn)，原因就在于沒有經(jīng)濟作為基礎(chǔ)，沒有企業(yè)給予拉動與支撐。

　　與政府規(guī)劃所不同的，是1980年代中期后出現(xiàn)過的農(nóng)民辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集聚村民成小城鎮(zhèn)，被學(xué)者們總結(jié)為“有特色的城鎮(zhèn)化道路”。但是，這一道路受到了兩個因素的制約：一是政策規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不準(zhǔn)占城鎮(zhèn)土地，于是也就不得不“村村冒煙”;另一個是后來國家整頓“五小企業(yè)”，許多企業(yè)或因污染環(huán)境、或因技術(shù)含量低下而被關(guān)閉，有的則是因與國有大企業(yè)大集團公司爭原料、搶市場，而被“勒令停產(chǎn)”了。搞得好的僅僅是個別的，例如國人曾經(jīng)歡呼過“華西村模式”，早已是名副其實的城市，而不是“村”了，那顯然歸功于有一個有頭腦的“當(dāng)家人”，不過經(jīng)驗沒有推廣價值;另一個國人曾經(jīng)歡呼過“南街村模式”，由于是依靠從中國農(nóng)業(yè)銀行累計貸款17億元多，來大辦村辦企業(yè)，也成為了一個小城鎮(zhèn)，脫離了“村”的外殼和實質(zhì)，不過全國所有的村都是學(xué)不來的。這是因為，中國農(nóng)業(yè)銀行再也拿不出也不能夠再拿錢來“無償”地“壘”典型了。

　　天津市的試點是一個全新的小城鎮(zhèn)建設(shè)模式，在原有的小城鎮(zhèn)里建蓋生活設(shè)施齊全的住宅區(qū)，安置讓出自己宅基地村民，從而擴充了小城鎮(zhèn)的人口，提升了人氣，具有了外部復(fù)制的可能性。

　　但是，天津市試驗的美中不足是，所建造的新城鎮(zhèn)沒有考慮進城農(nóng)民的工作問題。事實早就證明，沒有產(chǎn)業(yè)、企業(yè)作為基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)是“站立”不起來的。據(jù)報道，華明鎮(zhèn)政府在規(guī)劃中早就提到，未來安置區(qū)會有工業(yè)園區(qū)，將是村民謀求新職業(yè)的主要場所。當(dāng)然，從經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律來看，凡是有人群生活的地方，老百姓會自發(fā)形成自己服務(wù)體系的。君不見，當(dāng)遷移來不久，走進華明鎮(zhèn)的各個小區(qū)，隨處可見村民家窗戶上的“超市”、“理發(fā)”、“診所”、“裁剪”、“小學(xué)生輔導(dǎo)班”等字樣。原來的農(nóng)民經(jīng)過轉(zhuǎn)變，成了“售貨員”、“理發(fā)師”、“醫(yī)生”、“裁縫”和“老師”。不過，這種自我服務(wù)畢竟容納就業(yè)人數(shù)不多。在此，人們期待著政府規(guī)劃的“工業(yè)園區(qū)”，早日變成現(xiàn)實。

　　二、農(nóng)民市民化的一條捷徑

　　農(nóng)民市民化是人類社發(fā)展的必然趨勢，是一個不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律。當(dāng)前，農(nóng)民市民化有著十分重視的意義。按照學(xué)者們一致的看法，農(nóng)民市民化對于“三農(nóng)”來說，是快速減少農(nóng)民數(shù)量，直接提高農(nóng)民收入的必由之路;是促進土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營、提高勞動生產(chǎn)率來增加農(nóng)民收入的不可少的手段;是提高農(nóng)民素質(zhì)，促進農(nóng)民全面發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要途徑;是拉動對農(nóng)產(chǎn)品的有效需求，改變農(nóng)產(chǎn)品價格疲軟狀態(tài)，增加農(nóng)民收入的有效措施;是促進人口、資源和生產(chǎn)向城市集聚而輻射帶動作用，促進農(nóng)業(yè)和整個農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平的重要條件。農(nóng)民市民化對于城鎮(zhèn)來說，是快速增加人口、刺激需求、活躍市場的途徑;是提供穩(wěn)定勞動力、盡量滿足社會需求的需要。對于整個國家與社會來看，是順應(yīng)歷史潮流、國家繁榮昌盛的必走之路;是體現(xiàn)社會公平，促進人的全面發(fā)展，維護社會穩(wěn)定的有效措施。

　　農(nóng)民市民化有多種形式和途徑。例如，農(nóng)村青年通過上大學(xué)，畢業(yè)后就可以理所當(dāng)然地成為官員、學(xué)者;參軍退伍后，也有可能留在城市工作;農(nóng)民工進城打工變成為產(chǎn)業(yè)工人，其中極個別的成為城里人，但是百分之九十九點九九的都仍然是農(nóng)民，而且不論他她們在城里如何苦干，都很少被官方和城里人認(rèn)可;至于有個別人能夠掏錢買城市戶口，前提是必須有錢。

　　始于上世紀(jì)70年代末的新一輪城市化浪潮，并沒有按“農(nóng)民市民化”的模式推進，而是在“離土不離鄉(xiāng)”的理論指導(dǎo)、“盲流”口號指責(zé)和戶籍制度的嚴(yán)格控制下，以犧牲農(nóng)民工的勞動權(quán)、收益權(quán)、城市城鎮(zhèn)居住權(quán)、社會保險權(quán)、家庭生活權(quán)等代價的。文人們用“遷徙候鳥”來形容進城打工的農(nóng)民工的處境，是非常確切的。這一“中國特色的農(nóng)民工”模式，帶來的是社會的極大不公平、春節(jié)期間的交通大擁擠。

　　最受人垢病的是“暫住證”。明明是中華人民共和國公民，在中國領(lǐng)土上居住卻不被允許，而只能是“暫住”，被許多人叫做“打工仔”、“外來妹”、“進城嫂”。后來，有的城市發(fā)明了“居住證”，以與當(dāng)?shù)亻L住居民——城里人的區(qū)別。據(jù)報道，這“居住證”，可以讓進城農(nóng)民工享受免費的就業(yè)培訓(xùn)、和本地居民一樣參加社會保險、免費獲得艾滋病等特定傳染性疾病的檢查和治療、在街道和鎮(zhèn)計生服務(wù)站享受免費計生服務(wù)。而這些所受服務(wù)在原來“暫住證”時代是沒有的。

　　現(xiàn)在，天津市的試驗，為農(nóng)民市民化，提供了一條新的途徑。一方面，農(nóng)民們整村的搬掉遷到小城鎮(zhèn)，仍然保留了“村集體”的建制，。另一方面，據(jù)報道，天津市政府還從社會保障入手，多渠道解決搬遷村民的就業(yè)問題，通過增加農(nóng)民的“薪金”、“養(yǎng)老金”、“租金”、“股金”，使農(nóng)民真正安居、樂業(yè)、有保障。政府將土地增值收益用于搬遷農(nóng)民的社會保險，搬遷農(nóng)民達到規(guī)定的年齡(男60周歲、女55周歲)，可以享受到每月400至500元不等的社會保障金，不但解決了后顧之憂，而且還為在城市扎根創(chuàng)造了條件。

　　但是，天津市的試點也還有不完善的地方。例如，據(jù)報道，華明家園的村民身份至今并沒有改變,仍然是“農(nóng)業(yè)戶口”。由此，生活在城鎮(zhèn)中的華明鎮(zhèn)村民，只能叫作“準(zhǔn)居民”。而在全國其它地方，已經(jīng)開始從對農(nóng)民工的歧視包含制度歧視和社會歧視兩方面，進行比較徹底的改革，例如從稱謂上把“農(nóng)民工”改稱“新市民”，從最初排斥、歧視“農(nóng)民工”，到現(xiàn)在逐步認(rèn)可、接納“農(nóng)民工”為“新市民”，凸顯社會態(tài)度的轉(zhuǎn)變。天津市的村“宅基地換房”改革，如若不能在對待“新市民”的理念、態(tài)度和政策上有一個脫胎換骨的轉(zhuǎn)變，則是沒有抓住改革的真正要義。

　　三、國家堅守18億畝耕地紅線的一塊“大肥肉”

　　我國是一個人口眾多、耕地較少的大國，為了解決吃飯問題，決策層制定了一系列被稱為“硬”的措施，監(jiān)守18億畝耕地紅線就是其中之一。2005年，在制定“十一五規(guī)劃”時，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調(diào)控的國策。

　　堅守18億畝耕地，無外乎兩種辦法：一是減少現(xiàn)有耕地改作非農(nóng)用地的步伐。這一直是中央政府嚴(yán)格要求的，出臺了許多措施，例如大力壓縮開發(fā)區(qū)數(shù)量、打擊以租代征、土地執(zhí)法百日行動等，不過實踐中收效甚微;二是新增耕地面積，問題是現(xiàn)實中沒有那么多的可開墾的土地。因為荒地被列入林業(yè)部門嚴(yán)格管理的范疇，農(nóng)民開荒是嚴(yán)格禁止的。所以，許多專家對能不能堅守住18億畝耕地紅線，持懷疑態(tài)度。用“十一五規(guī)劃”起草者之一、中國社科院經(jīng)濟學(xué)所前所長張卓元教授的話來說：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。經(jīng)測算，按照每年新增建設(shè)用地五六百萬畝計算，如果要守住18億畝這一底線，2006底全國尚存的18億3100萬畝耕地只能支撐區(qū)區(qū)五六年時間。盡管建設(shè)用地和耕地均還有潛力可挖，但面對城市化高速發(fā)展的特殊時期，有可能發(fā)生“撞線”。一旦撞線，將導(dǎo)致相當(dāng)程度的社會沖突與震蕩，對和諧社會建設(shè)不利。

　　現(xiàn)在，天津市宅基地換房，找到了一條增加耕地的有效渠道，讓人鼓舞。在天津市的試點期間，國土資源部發(fā)文要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆舊”項目區(qū)，通過“建新拆舊”和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批準(zhǔn)成為第一批試點，“宅基地換房”項目由此獲得政策支持。正如關(guān)注天津市改革的專家所說，能否真正把農(nóng)民宅基地復(fù)墾成耕地，實現(xiàn)耕地總量不減，質(zhì)量不降，動態(tài)平衡，是宅基地換房成敗的關(guān)鍵。天津市的有關(guān)官員也承認(rèn)，復(fù)墾需要時間，因為舊宅基地是生土，要變成熟土至少需要三年。只有復(fù)墾成功了，才能說換房換出了效益最大化。

　　據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計， 中國農(nóng)村有建設(shè)用地24800 萬畝， 其中 80%(約2 億畝)是農(nóng)民的宅基地。在十七屆三中全會明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則思路后，農(nóng)民的宅基地正在成為各方力量爭食的“金礦”。在此有三種思路：一是把2 億畝宅基地的一部分復(fù)墾成耕地。二是2 億畝宅基地商品化或者流轉(zhuǎn)，可以成為農(nóng)民增收的渠道;三是象天津市那樣把農(nóng)民騰出的宅基地作為城市擴張的空間。據(jù)報道，天津市宅基地換房模式是：一塊宅基地征為國有，三分之一的土地給農(nóng)民蓋樓，三分之一的土地給開發(fā)商商業(yè)開發(fā)，以此收益為農(nóng)民蓋房，剩下的三分之一政府自用，比如建開發(fā)區(qū)招商引資等等。在此，根本沒有宅基地復(fù)墾的任何計劃，這不能不讓人大失所望。

　　天津市宅基地換房改革另一個讓人憂慮的問題，是怎樣正確處理和保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)新華社/瞭望東方周刊記者報道，2007年3月份起，天津市葛沽鎮(zhèn)開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換保險和補償”，把全鎮(zhèn)土地包括耕地收歸鎮(zhèn)政府，通過耕地指標(biāo)“占補平衡”的整合后，將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售。但當(dāng)?shù)卣�府并不承認(rèn)這一嘗試，葛沽鎮(zhèn)副書記齊勇解釋說，這一做法目前只是濱海新區(qū)綜合管理配套改革設(shè)想,并沒有實施。在記者采訪過程中，當(dāng)?shù)卮迕癖硎荆�政府確實征收了部分耕地。一份由葛沽鎮(zhèn)發(fā)給當(dāng)?shù)卮迕竦恼�合工作協(xié)議書上，明確指出“村民需要放棄在本村的所有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，并放棄對原承包經(jīng)營土地的所有權(quán)和權(quán)益，交給村委會，由村委會負責(zé)集中流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府和聯(lián)合公司。”如果這一報道屬實，確實有一個農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)屬的保護問題。

　　農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)屬的保護問題，理論界早已形成共識，一致認(rèn)為現(xiàn)有征地模式的實質(zhì)是剝奪農(nóng)民利益。，即“政府低價從農(nóng)民手里征地，‘三通一平’后高價賣給開發(fā)商，開發(fā)商開發(fā)后高價賣給城里富人”。在這一過程中，地方政府可以說是玩了空手道，“空手套白狼”，又顯示出了“政績”，積極性非常的高;開發(fā)商獲得了超額利潤，積極性也很高;農(nóng)民手里的土地被迫以低價被征用后，為數(shù)不少的補貼費還不能如數(shù)分給各個農(nóng)戶，生產(chǎn)勞動沒有了對象，低保又太低，生活陷入了困境，成為了作貢獻者和“犧牲者”，除了上訪別無辦法，由此造成的社會不公平、社會不穩(wěn)定，不可小視�？傮w上看，這樣的模式到了徹底反思、認(rèn)真糾正的時候了。希望天津市的改革不要重復(fù)這一模式。

　　作者單位：　云南省社會科學(xué)院

　　(本文原載：中共中央黨校《理論前沿》雜志2009年第15期)

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