郭正林：中國鄉(xiāng)村的治理結構：歷史與現實

　　【內容提要】本文從治理的理論視野，分析了中國農村基層治理的歷史演變和現實結構。本文認為，治理就是多元主體的協同公共管理過程，其基本特征就是“多元共治”，中國鄉(xiāng)村公共管理具有“多元共治”的特征。中國鄉(xiāng)村治理結構經歷了四個發(fā)展階段，形成了“鄉(xiāng)政村治”模式。這種治理模式，既是對原有全能主義政治的否定，也是我國鄉(xiāng)村治理結構不斷完善的結果。

　　【關鍵詞】治理 多元共治 鄉(xiāng)政村治

　　從中央到地方，中國的政權組織共有五個治理層次，它們是中央、�。ㄖ陛犑校�、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在鄉(xiāng)村地方設立的基層治理單位。所謂治理（governance），就是多元主體的協同公共管理過程。

治理結構的基本特征就是“多元共治”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織結構，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府、上級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能派出機關（所謂七所八站）、各類協會及社團組織等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“多元共治”，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為治理中心的，政府組織與社會組織的協同運作，在保障國家職能實現的同時，促進鄉(xiāng)村社會的全面發(fā)展和進步。

　　一、鄉(xiāng)村治理結構的歷史演變

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家在鄉(xiāng)村基層設立的政權組織，是整個國家政權行使政治與行政管理的基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織機關，既是鄉(xiāng)村社情民意向上表達的基本渠道，也黨的方針政策和政府法律法規(guī)的輸出終端。國家的各項農村政策、工作任務必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織才能得以貫徹落實。毫無疑問，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的良好的治理結構（good governance），是國家政權建設的基礎，也是鞏固黨的執(zhí)政地位和國家長治久安的戰(zhàn)略工程。

　　建國以來，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權設置多有變動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理結構也隨之變化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權制度大致經歷了鄉(xiāng)-村政權并存、鄉(xiāng)政權制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治這四個發(fā)展階段。就國家政權組織結構來看，中國的政權組織設置到鄉(xiāng)為止，其下的“村委會”或“生產大隊”、“生產隊”等組織形式，都不屬于國家政權組織的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員一般是國家干部，其工資及福利待遇由國家財政負擔；
而村級干部保持農民身份，一般不脫產，其辦公經費、工作補貼和有關待遇主要由村提留負擔。這是區(qū)別鄉(xiāng)-村兩級干部從而區(qū)分鄉(xiāng)政與村政的一個重要標志。同時也表明，現代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構也具有傳統(tǒng)的“官民共治”特征。

　　1.鄉(xiāng)-村政權并存：1950-1953年

　　按照1950年12月政務院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》的規(guī)定，（1）鄉(xiāng)與行政村并存，同為農村基層行政區(qū)劃，其規(guī)模由一村或數村構成，戶數在100-500戶之間，人口在500 -3000人不等。這種鄉(xiāng)建制可以視為“小鄉(xiāng)制”。（2）鄉(xiāng)、行政村的人民代表大會一般由直接選舉的鄉(xiāng)村人民代表構成，任期一年，可連選連任；
一月開會一次，不設常設機關，只由會議選舉主席1人，正、副鄉(xiāng)長當選后可兼任，其職務主要是主持會議，聯系代表，并協助鄉(xiāng)人民政府籌備下屆會議。人民代表會議的職權為聽取、審查政府工作報告，向政府反映人民群眾的意見和要求，建議和議決本鄉(xiāng)興革事宜。審議本鄉(xiāng)人民負擔及財糧收支事項。（3）鄉(xiāng)、行政村政府是本行政區(qū)域行使政府職權的機構，它由同級人民代表會議選舉的正、副鄉(xiāng)（村）長和若干名委員，任期一年，可連選連任。選舉產生的正、副鄉(xiāng)長須經縣政府批準，鄉(xiāng)長主持每十天或半月召開的一次鄉(xiāng)政府委員會會議，領導全鄉(xiāng)工作。鄉(xiāng)政府設文書一人，承鄉(xiāng)長之命辦理文書事宜。鄉(xiāng)政府還可視工作需要設立各種經常的及臨時的工作委員會，其主任委員由鄉(xiāng)政府委員兼任。鄉(xiāng)政府的職權主要有：執(zhí)行上級政府的決議和命令，實施鄉(xiāng)人民政府會議通過的決議，領導和檢查鄉(xiāng)政府各部門的工作。（4）在這一過渡階段，縣以下大多置區(qū)，區(qū)為政權實體或為縣的派出機構，由它們領導鄉(xiāng)（村）政府的工作。

這種鄉(xiāng)政體制有助于政府集中管理和對鄉(xiāng)村社會的政治控制。

　　2.鄉(xiāng)政權制：1954-1958年

　　1954年，新中國頒布了第一部《憲法》。這部《憲法》對中國的鄉(xiāng)村基層政權建制作了原則規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農村基層行政區(qū)劃，鄉(xiāng)政權是農村基層政權，是國家政權的有機組成部分。這樣以憲法形式確立鄉(xiāng)建制的法律地位，在中國憲政史上還是第一次。1954年初，國家民政部門（當時的“內務部”）為適應農業(yè)合作化和集體化的需要，發(fā)布了《關于健全鄉(xiāng)政權組織的指示》，對調整、加強鄉(xiāng)政權作了新的規(guī)定，即鄉(xiāng)人民政府一般應按生產合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作，分設各種經常的工作委員會。各地可依據具體情況合并或調整，但最多不能超過7個。居住集中而無必要設立工作委員會的鄉(xiāng)，亦可以不設，由鄉(xiāng)人民政府委員會分工進行工作。憲法和地方組織法，肯定了內務部指示的精神，更全面地規(guī)定了鄉(xiāng)人大和鄉(xiāng)人委（即政府）的職權、組織結構和工作制度。

　　從互助合作到人民公社，這一時期鄉(xiāng)政權的基本特征是：（1）撤消原有的“行政村”建制，鄉(xiāng)、行政村統(tǒng)一為鄉(xiāng)建制，設立鄉(xiāng)政權。（2）在少數民族聚居地區(qū)按一定條件設置民族鄉(xiāng)。（3）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的權力機關是鄉(xiāng)人民代表大會；
行政機關是鄉(xiāng)人民委員會，它既是本級人民代表大會的執(zhí)行機構，又是上一級人民委員會的下級機構，需要同時對兩者負責并報告工作。（4）具體規(guī)定鄉(xiāng)人民委員會組成人員為3-13人。（5）原則規(guī)定了鄉(xiāng)人民委員會職能部門的設置、構成、工作制度和11項職權。（6）規(guī)定鄉(xiāng)人民代表和鄉(xiāng)人民委員會每屆任期為兩年。

　　鄉(xiāng)政權以下的治理單位是自然村，治理的組織包括村黨支部、合作社、青年團、婦女會等。村莊社區(qū)治理的公共權力主要由村黨支部和上級下派的工作組來行使。這種治理結構鄉(xiāng)-村政權“共治”結構的發(fā)展。然而這種比較合理的結構只運行短短5年就被人民公社的新治理結構所取代了。

　　3.人民公社制：1958-1983年

　　人民公社的治理是全能主義的治理結構。按照“一大二公”和“黨、政、軍、民、學統(tǒng)一”原則建立的人民公社，是一個集政治、經濟、文化和社會管理事務為一體全能主義治理模式。人民公社下設生產大隊和生產隊兩個治理層次，從而形成“公社-生產大隊-生產隊”三級治理組織體系。這個組織體系建立在“三級所有、隊為基礎”之上。公社是農村各項工作的領導和管理機關；
大隊是公社的執(zhí)行機關，也是一個上傳下達的中介組織；
生產隊是社員集體經濟生活和政治活動的基本場所，是農民集體勞動、集體分配的基本單位。

　　公社管理委員會履行鄉(xiāng)政府職權。從理論上說，公社的權力機關是公社社員代表大會，大隊的社員代表大會和生產隊的社員大會分別是大隊和生產隊的權力機關。公社的管理機關是分別是公社、生產大隊和生產隊的管理委員會（管委會），這些“管委會”在1967-1978年稱為“革命委員會”。各管委會分別由主任、副主任和委員，大隊長、副大隊長和委員，生產隊長、副隊長和委員組成。按人民公社的條例規(guī)定，這些成員都應該由社員代表大會或社員大會選舉產生，任期2年，連選連任。而在實際上，大多數公社以及生產（大）隊干部，由公社黨委領導培養(yǎng)、任命而來。盡管當時也強調“民主辦社”，試圖建立健全“社員代表大會”、“社員大會”等農民政治參與制度， 但受“一元化”領導體制和“以階級斗爭為綱”政治路線的支配，“民主辦社”一般流于形式。農民的政治參與一般是被發(fā)動參加各種“斗私批修會”或“政治大批判會”等。這種治理結構下的管理體制，強化了國家對農村的政治、經濟、文化和社會控制。

　　4．鄉(xiāng)政村治

　　1983年10月，中共中央和國務院作出了政社分開，建立鄉(xiāng)政府的決定，由此建立了“鄉(xiāng)政村治”的治理結構。

　　80年代的中國鄉(xiāng)村治理結構的改革，歸納起來大致有三種形式：（1）一社一鄉(xiāng)制，即把原來的一個公社改變成一個鄉(xiāng)建制，設立鄉(xiāng)政權，采取這種形式的鄉(xiāng)政權占全國建鄉(xiāng)總數的55.33%。（2）大區(qū)中鄉(xiāng)制，即把一些較大規(guī)模的公社撤分為二三個鄉(xiāng)，然后在縣鄉(xiāng)之間設立若干個區(qū)公所，區(qū)公所為縣政府的派出機構，領導、協調各鄉(xiāng)政府的工作，這種形式占13.84%。（3）大區(qū)小鄉(xiāng)制，即把原來的公社改為區(qū)，大隊改為鄉(xiāng)。區(qū)設區(qū)政府或區(qū)公所，名為縣政府的派出機關，實為一級政權實體。由區(qū)政府領導與協調各鄉(xiāng)政府及各下派機構的工作，采取這種方式占32.83%。

　　作為當代中國鄉(xiāng)村的基礎性治理結構，“鄉(xiāng)政村治”模式就是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權+村委會制”。

其特征，一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為國家的一級政權機關，其組織設置與縣（或縣級市）級組織相一致，采取上下對口、條塊結合的組織原則。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊，國家不設政權組織，而是依法設立“村委會”，由村民直選村委會組成人員。當然，村委會成員不吃“皇糧”，其活動經費和工作報酬和由村集體經濟收入供給。村委會不是一般的群眾性自治組織，而是一個綜合性的社會治理單位。

　　二、鄉(xiāng)村治理結構：條條與塊塊

　　目前，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構是“條條”（branches or lines）與塊塊(areas or blocks))的結合。就“塊塊”來看，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-人大-政府的“三位一體”的結構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委事實上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經濟和各項事業(yè)的主要決策者和制裁者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力機關，由它選舉產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中樞組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議的執(zhí)行機關，也是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的辦事機構。

　　如果說人民公社時期實行的是“黨的一元化領導”，那么現行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運作仍然深受其影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際工作，在強調黨的領導的同時，也以新的形式強化了黨的“一元化”領導體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經濟組織成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的從屬機構。特別是現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機構和職能權限，基本上還是五十年代的框架，其運行機制在相當程度上沒有擺脫舊體制的慣性。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割嚴重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使其處于有責無權并受制于“七所八站”。如何協調條條與塊塊的關系，建立一個好的治理框架，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構改革的重要任務。

　　好的治理結構要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各治理單位有明確的權力劃分、合理的職能配置、規(guī)范的運行機制、網絡化的溝通渠道以及制度化的責任機制。在我國現行政治制度框架下，建構好的鄉(xiāng)村治理的結構，需要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政關系、條塊關系和鄉(xiāng)政村治這三重關系

　　1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的權力中樞系統(tǒng)

　　在現行的鄉(xiāng)政治理結構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是治理的權力中心、決策中心、指揮中心和控制中心，這是堅持“黨的核心領導”的必然要求和結果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位是黨的農村基層組織，是黨領導農村的基本戰(zhàn)斗堡壘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接受縣（或縣級市）黨委領導，實行集體決策和書記分工負責相結合的領導制度。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“班子”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各重要部門的負責人員，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記，紀委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，人武部長等重要成員，人數一般為7-11人。這些成員分工負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作，形成“書記掛帥、分兵把口”的工作格局。

　　按照中共黨章規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨代會直接選舉產生，任期2-3年�！包h代表”一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各基層黨組織選舉產生，黨委書記及其他主要候選人，一般由上級組織部門考察推薦。在一般情況下，這些候選人要通過黨代會選舉才能正式產生。在上級黨委認為必要時，也可以直接任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要成員，以保證上級黨委決策在本轄區(qū)的貫徹落實。

　　為強化黨的農村基層組織建設，把農村基層黨組織建設成團結帶領群眾建設有中國特色社會主義新農村的堅強戰(zhàn)斗堡壘，中共中央在1999年3月制定和發(fā)布了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織設置、職責任務、干部隊伍和領導班子建設等重大事項作出了更加明確的規(guī)定。按照這個《工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責包括六大方面：1）貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會（黨員大會）的決議。2）討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設和社會發(fā)展中的重大問題。需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關或集體經濟組織決定的問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關或集體經濟組織依照法律或有關規(guī)定作出決定。3）領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和群眾組織，支持和保證這些機關和組織依照國家法律法規(guī)及各自的章程充分行使職權。4）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設和以黨支部為核心的村級組織建設。5）按照干部管理權限，負責對干部的教育、培養(yǎng)、選拔和監(jiān)督工作。協助管理上級有關部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的干部。6）領導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會主義民主法制建設和精神文明建設，(點擊此處閱讀下一頁)

　　做好社會治安綜合治理及計劃生育工作。

　　2.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力系統(tǒng)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是中國人民代表大會制度的重要組成部分，是最基層的國家權力機關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最基本的功能就是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的治理結構的合法性。顯然，合法的治理結構，是治理的政治基礎和有效權威的保障。我國《地方組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的12項基本職權，其中最重要的是由它選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報告，決定本行政區(qū)域內的重大事項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣及縣以上人大的主要區(qū)別，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由直接選舉產生，每屆任期三年；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設常設機構，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政主要負責人（黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和人大主席）領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經常性工作。

　　目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權力地位和職權都有待提高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺乏常設機關，人大主席團難以有效履行法律所賦予的決定權、監(jiān)督權和任免權。

而且在黨政不分的情況下，人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的最高權力地位不突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多職權實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代行，人大“橡皮圖章”或“掛名機關”的形象難以根本改變。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權力地位，切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權、監(jiān)督權和人事任免權的功能作用，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的重要任務。

　　3.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主渠道的行政體系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的國家行政機關，是國家政策輸出的終端，也是整個國家治理系統(tǒng)的基礎設施�！吧厦媲�條線，下面一根針”的說法，生動地表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家行政體系中的基礎性和重要性。

　　按照《憲法》和《地方組織法》，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產生，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長構成，實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長負責制。為便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政協調一致地工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或副書記兼任。在副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長當中，有一些是無黨派人士。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一般分經常性工作和非經常性工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大量“中心工作”是非經常性工作。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點是以完成上級布置的“中心工作”為重頭戲。為了高效率地完成上級布置的工作任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般實行“書記掛帥、鄉(xiāng)長動手、人大主席協作”的三位一體的分工合作的領導方式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直存在人員編制少與上級布置的任務多的矛盾，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格按照職能分工、各負其責的行政原則運行，在目前的條件下是不現實的。

　　4.駐鄉(xiāng)機構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和人大及其下屬的工作部門屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導、管理與工作機關，它們構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機構的“主塊”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多具體職能管理部門是各種駐鄉(xiāng)機構，即平常所謂的“七所八站”。駐鄉(xiāng)機構的性質是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務所、工商所、糧站、農機站、供銷社等“七所八站”。這些派出單位的組織人事分別隸屬于各自的主管部門，其工作人員的人事檔案、工資關系和工作安排、職務晉升等均由上級主管部門負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些駐鄉(xiāng)機構沒有直接的管理權，存在所謂“看得見的管不著，管得著的看不見”的實際問題。

　　人們一般把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的職能部門形容為“塊塊”機關，而那些駐鄉(xiāng)機構就是所謂“條條”單位。盡管從理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領導機關對駐鄉(xiāng)條條單位有協調管理的權力，但由于這些單位的人事權掌握在各自的上級主管部門，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導實際上難以協調駐鄉(xiāng)的各“條條”之間以及條塊組織之間的職權關系，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織內部的職權是分散的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”的權力也是有限的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門一般是綜合協調性的辦事機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員的工資待遇由主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入少的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身掌握的資源比駐鄉(xiāng)機構擁有的要少，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反而要向駐鄉(xiāng)機構尋求財政支援，甚至要看一些有實權的駐鄉(xiāng)單位的“臉色”辦事，這對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設是不利的。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊關系的實質上是利益關系問題，理順條塊之間的利益關系是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的關鍵。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革要按照精干、統(tǒng)一、高效原則，進一步下放權力，把駐鄉(xiāng)機構改組為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門統(tǒng)一管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，并可實行雙重領導的體制。從而在健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的同時，加強縣鄉(xiāng)兩級政府的行政聯系。山東萊蕪市在1987-1988進行簡政放權、解決條塊分割體制的做法是，把市直部門的26個駐鄉(xiāng)機構中的20個（法庭、郵電、銀行三部門不宜下放，稅務所、供電站、信用社無權下放）單位下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導和管理，在不增加編制的前提下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都組建了“五委、一辦、一站”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是通過它們實行對下放單位的領導和協調指揮的。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關系

　　1.“官民共治”的傳統(tǒng)與變遷

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的治理屬于國家行政的范疇，村民自治具有社區(qū)自治的特征。在鄉(xiāng)村治理的綜合體系中，鄉(xiāng)政與村政是密不可分，鄉(xiāng)政包含村政的內容，村政滲透著鄉(xiāng)政的要素。鄉(xiāng)政與村政的相互滲透，決定了鄉(xiāng)村治理的行為與制度具有“官民共治”混合性質。中國鄉(xiāng)村的“官民共治”的治理結構具有悠久的歷史傳統(tǒng)。在明清之前，中國鄉(xiāng)村社區(qū)政治結構，主要是國家支配力量與地方自治力量之間的互動與借重關系。

　　中國共產黨執(zhí)政以后，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)迅速建立了人民政權。在土地改革中翻身的農民，成為農村建黨與建政的階級基礎。經過一系列暴風驟雨的群眾政治運動，由地主階級把持的保甲組織廢除了，傳統(tǒng)的紳權、族權和神權被打倒了，“農會”、“黨支部”、“合作社”、“生產隊”、“婦女會”等現代組織形式建立起來了，農民被重新組織起來。人民公社化后的鄉(xiāng)村基層，農村社區(qū)日益走向國家化和政治化，鄉(xiāng)村治理演變成“強官治-弱自治”的單軌政治，鄉(xiāng)村自治缺乏制度空間。

　　人民公社時期的中國鄉(xiāng)村是社會主義的農村，社會自治能力弱化了。

鄉(xiāng)村社會中的自治傳統(tǒng)隨著鄉(xiāng)紳勢力的瓦解、宗族社會的隱退而煙消云散。集體化后的農民，由于失去了經濟自主權，成了依附于農村集體的一分子，而農村集體組織進一步成了依附于國家的一單位。因此，農民最終成了依附于國家的社會階級，這就是農村社會“國家化”的實質。農村社會的國家化必然導致農村治理模式的自上而下的單軌政治性質。

　　這種單軌政治具有三個基本特征：（1）自上而下地建立了共產黨的組織領導體系，強調上下之間的領導與被領導關系，排斥同級之間的縱向聯系（這種關系一般被冠以“宗派主義”、“地方主義”等帽子而受到排斥或打擊）。（2）建立了一個嚴密的科層體制（bureaucracy），政府的計劃、指令等通過這個官僚體制而直接貫通于村村寨寨。（3）建立了一套嚴密的組織紀律，保證下級服從上級，地方服從中央。在這種單軌政治下，可以說鄉(xiāng)政兼并了村政，村級組織缺乏自治性，成為依附單位。

　　村民自治制度的實行，促進了鄉(xiāng)村自治政治的發(fā)展，導致了鄉(xiāng)村與村政的分化，并在一定程度上恢復了“官民共治”的某些特征。在村民自治的新制度背景下，鄉(xiāng)政與村政的關系具有新的特征。這種關系必須從兩個方面進行考察，一是上下黨組織的關系；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關系

　　從上下黨組織關系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領導與被領導的關系。這種領導體制一直是維系國家與鄉(xiāng)村社會政治聯系的主軸。黨支部建在村莊是中國基層政治體制的特色，也是黨領導農村工作原則的制度保障。村黨支部是農村各項事業(yè)和各種組織的領導核心，實質上是共產黨執(zhí)政權在農村社會的貫徹或延伸。村黨支部主要由村民黨員、返村定居的城市退休黨員組成。黨支部支委成員一般3-5人。支委成員一般由支部全體黨員民主選舉產生，但上級黨委認為有必要時也可以任命村支書及其他支委人員。

　　上級黨委對村黨支部的領導主要體現在三個方面：

　　1）政治領導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的一個基本職責就是保障黨的路線、方針、政策在本轄區(qū)的貫徹執(zhí)行。這就是“政治領導”的基本要求，也是堅持黨的領導的實質意義。村黨支部有權利向上級黨組織反映不同的意見、要求和批評，但必須無條件的執(zhí)行上級黨組織的決議，必須與黨中央保持政治上的一致。

　　2）組織領導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在組織上是村黨支部的直接領導機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的另一個基本職責就是選拔、培養(yǎng)和任命村支委的主要成員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有權撤消由村黨支部所作出的與黨章黨規(guī)、國家法律、政府法規(guī)不相適合的決定。

　　3）思想領導。為保證黨的政治領導和組織領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委還有職責加強村支部的思想政治建設，通過持續(xù)不斷的思想政治教育，提高全體黨員的黨性觀念、政治素質和先鋒模范作用。保證全體黨員與黨的意識形態(tài)保持一致。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部直接全面的領導，目的是保證黨對鄉(xiāng)村社會的領導權，通過發(fā)揮村民黨員的模范帶頭作用，促進農村經濟社會的全面進步。為此，鄉(xiāng)村兩級基層黨組織結成了類科層制（quasi-bureaucracy）的組織結構，這種結構使得農村基層黨組織具有“準政府”（quasi- government）的功能特征。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領導之下，因此鄉(xiāng)村黨組織系統(tǒng)是中國鄉(xiāng)村政治的實際整合中心或政治核心，這種治理結構決定著鄉(xiāng)-村政治關系的基本特征。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系

　　就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系來看，它類似于上下級政府關系在鄉(xiāng)村社會的延伸。所謂“類似”是指，從《村委會組織法》的明文規(guī)定來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導與被指導的關系，不是科層制意義上的上下級政府組織關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的權力，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的那樣直接領導，而是要通過指導、協商、合作等行政措施來實現國家的農村行政管理。顯然，這種制度設計的著眼點之一是為了減少政府對村委會的行政干預，增強村委會的自治能力，拓展農村社會的自由度。

　　在現實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系并不總是指導與被指導的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部習慣于把村委會看作自己的下級機構或“腿”，習慣于采取行政命令的方式，這就難免與村委會的自治性質產生沖突和矛盾。而且，國家下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的硬性任務越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就越傾向于行政命令的工作方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，在形式上是“指導與被指導”的制度，而在實際運作上往往表現為“指揮-執(zhí)行”的領導與被領導關系。

　　4.兩個紐帶：黨與政的上下關系

　　如何理順鄉(xiāng)政權與村自治的政治關系，這個問題仍是困擾基層組織建設的一個大問題。在現實的制度框架下，鄉(xiāng)政與村政之間依賴兩個紐帶而連接起來，一是以黨組織系統(tǒng)為載體的“黨的紐帶”；
二是以政府系統(tǒng)為組織載體的“行政紐帶”。上級強調加強農村基層黨組織的核心領導地位和戰(zhàn)斗力，目的是通過強化“黨的紐帶”，來保障村莊不脫離國家政治控制范圍，使“村民自治”不至于演變成不受制約的“村堡政治”。而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系規(guī)定為“指導與被指導”的關系，是為了在現行的制度框架內提高村民自治的程度，推進基層民主政治的發(fā)展。

　　在鄉(xiāng)村社區(qū)，一般情況下發(fā)揮更大權力影響的應該說是基層黨組織。無論是人民公社時期的公社黨委與大隊黨支部，還是現在的鄉(xiāng)黨委與村黨支部，都是鄉(xiāng)村政治的核心。如果說村莊存在一個“二元權力結構”（黨支部與村委會）， 那么這個二元權力結構是“黨的紐帶”和“行政紐帶”自上而下地在村莊社區(qū)的交織。村莊二元權力決策之間的矛盾以及調節(jié)，在很大程度上取決于上級黨政關系及其變化。在許多農村，村民自治制度的實施，使基層黨政關系復雜化了，并使農村黨政之間的權力關系趨于緊張。在實施村民自治的過程中，如何保持和加強農村黨組織的核心領導地位，又避免以黨代政的弊端，確實是村政制度建設所面臨的一個亟待解決的大問題。一些地方對這一問題進行了有益的探索，例如，山西河曲縣為提高農村基層黨組織的權威，從擴大黨內民主著手，實行“兩票制”選村支書，把選舉村黨支部的提名權交給了村民群眾。又例如深圳大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選鎮(zhèn)長的制度創(chuàng)新，改變過去鎮(zhèn)長由黨委組織考察推薦的做法，把推薦鎮(zhèn)長的權利交給全鎮(zhèn)有選舉權的公民。這些都是在村民自治新形勢下，完善黨內民主制度，理順黨政關系的有益嘗試。

　　四、結論

　　中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設經歷了四個發(fā)展階段，即鄉(xiāng)-村政權并村的鄉(xiāng)（行政村）體制、鄉(xiāng)政權制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治模式。分析表明，原有的建立在單一集體經濟體制之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構已經不適應農村社會發(fā)展的新形勢。80年代以來，經過撤社建鄉(xiāng)、政社分離、改隊為村等體制改革，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。這種新型政治關系是對傳統(tǒng)的全能主義政治的否定，是我國鄉(xiāng)村治理結構不斷完善的體現。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構中，權力中心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基本作用就是組織政府，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使公共權力的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國家基層行政的主渠道，其工作的效率直接制約著國家政令在農村基層貫徹落實的實際效果�，F行的鄉(xiāng)政制度建設仍然滯后于形勢發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關系的不順，必然導致以黨代政的積弊的重現；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割，必然制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體施政能力和行政效率的提高；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的超編、機構膨脹，必然加重國家財政以及農民負擔；
鄉(xiāng)-村關系的不順、黨群干群關系的緊張，既削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力和行政效能，也不利于村民自治制度的完善。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施政能力和行政效率是完善我國農村基層治理體制的目標。

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