鄭永年：中國政府信任危機背后的政治危機

　　就各社會群體之間的關(guān)系來說，現(xiàn)在中國社會所面臨的主要危機就是各群體之間的信任危機，尤其表現(xiàn)為權(quán)（政治）、錢（經(jīng)濟）和民（社會大多數(shù)）之間的不信任。不信任意味著一方視另一方為欺騙，因此不僅不相信另一方所發(fā)布的咨詢，而且經(jīng)常把另一方所發(fā)布的咨詢作相反的理解。

　　任何個人或者社會群體是根據(jù)其所接受到的信息而行動的，這種不信任當(dāng)然會對他們之間的關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響。如果雙方的關(guān)系不密切，沒有任何從屬關(guān)系，他們之間的不信任尚可容忍。但如果這種不信任發(fā)生在上下級關(guān)系、發(fā)生在政府和人民之間的關(guān)系，那么問題就不能再容忍下去了。

　　民眾不相信政府

　　最近越來越多的跡象表明，在中國，政府和人民之間的關(guān)系已經(jīng)進入這樣一種不能再容忍的情況。如果再繼續(xù)下去，不信任危機很有可能深化和轉(zhuǎn)變成為深刻的政治危機。

　　隨便舉幾個例子來說。金融危機發(fā)生之后，中國的就業(yè)問題變得嚴峻起來。于是，中央政府就強調(diào)各級政府要做好就業(yè)工作，尤其是大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)。但是，當(dāng)人力資源與社會保障部發(fā)布的大學(xué)生就業(yè)數(shù)據(jù)后，就被大學(xué)生網(wǎng)民嘲諷為“被就業(yè)”。同樣，金融危機之后，中國政府為應(yīng)付危機作了非常的努力，但當(dāng)統(tǒng)計局宣布收入增長數(shù)據(jù)后，也被網(wǎng)民諷刺為自己的收入“被增長”了。無論官方發(fā)布怎樣的“權(quán)威”數(shù)據(jù)，屢屢遭到社會懷疑。

　　再者，民眾也經(jīng)常不相信政府尤其是地方政府對某一事件所作出的解釋。例如湖北石首群體性事件后，沒有社會群體相信政府所作出的解釋。杭州富家子弟飆車撞死大學(xué)生，當(dāng)?shù)夭块T開始稱車子速度只有七十碼，沒有超速，網(wǎng)民嘲諷說是“欺世碼”。

　　更為嚴重的是，河南杞縣一工廠發(fā)生放射性物質(zhì)泄露事件，導(dǎo)致上萬人逃離縣城，對縣政府發(fā)布的信息絲毫不相信，而事實上泄露事件并沒有發(fā)生輻射，只是算一起小事故。在法庭審訊上述飆車撞死大學(xué)生的杭州富家子弟過程中，民眾也懷疑上法庭受審的是“替身”。類似的事情實際上并不新鮮。在很多年前的“非典”期間就發(fā)生過多次。

　　信任危機的惡果

　　人民不相信政府的例子數(shù)不勝數(shù)。無論在農(nóng)村還是城市，人們常常會碰到這樣一句話：“政府的事情和我們沒有關(guān)系，只要他們不害老百姓就非常好了”。中國老百姓對政府的期望本來就普遍低下，現(xiàn)在則轉(zhuǎn)向了非常的負面。

　　不是很多人對這種信任危機的惡果有深刻的認識的。盡管很多人知道有這種不信任的存在，但他們又會說，人民不信任政府又怎么樣？可以肯定地說，只要這種不信任的存在，就沒有建立和諧社會的點滴希望。多年來，執(zhí)政黨一直在提倡建設(shè)和諧社會，但是社會的不和諧處處可見，越演越烈。實際上，人民對政府的不信任在一定的條件下非常容易轉(zhuǎn)化成為深刻的政治危機。

　　不信任政府的主觀與客觀原因

　　從表面上看，現(xiàn)在所發(fā)生的不信任還都是圍繞著某一特定的事件，并且具有區(qū)域性。但要意識到，這種事件到處都在發(fā)生，任何一件和政府的有關(guān)的事情都可以引出民眾的不信任。可想而知，不僅這種不信任會導(dǎo)致政治危機，而且一旦政治危機發(fā)生，不信任必然推動和加深危機。

　　民眾對政府的不信任既有客觀的原因，也有主觀的原因�？陀^方面，民眾是根據(jù)自己的經(jīng)驗來作此判斷的。例如大學(xué)生的就業(yè)問題。各級政府想方設(shè)法地想完成中央的“任務(wù)”或者“指標”，因此必須千方百計地搞些花樣來欺騙中央。而在實際層面，很多大學(xué)生并沒有真正“就業(yè)”。從主觀方面來說，正是因為經(jīng)驗層面這樣的事情經(jīng)常發(fā)生，時間一長，民眾自然就形成了這種不信任的“思維定式”。應(yīng)當(dāng)說，民眾對政府的這種“思維定式”對政府的公信力是致命的。政府就是公權(quán)力，如果公權(quán)力沒有公信力，政府就缺乏合法性。

　　民眾為什么對政府會產(chǎn)生和形成不信任？如果把民眾和政府分成兩個不同的社會和政治領(lǐng)域，那么民眾這個社會領(lǐng)域?qū)φ�治領(lǐng)域的不信任是政治領(lǐng)域內(nèi)部不信任的結(jié)果�；蛘哒f，外部不信任是內(nèi)部不信任的外部延伸。從制度來說，有多方面的原因。一是中國的決策機制問題。

　　人們說，中國是典型的“處長治國”的國家。很多決策出自中央，但實際上缺乏科學(xué)性。處長們起草政策，一層一層往上“批”，最后就“批”成了國家政策。很多政策從一開始就缺乏研究，即使到了中央層面，經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)人的批準，具有了“權(quán)威性”，但實際上是沒有任何權(quán)威的。制定政策的人不認真，執(zhí)行政策的人當(dāng)然也心知肚明，根本認真不起來。

　　到了政策執(zhí)行面，問題就更大。一些政策，中央政府的確經(jīng)過深思熟慮，但就是執(zhí)行不下去。主要是因為中國的體制具有很大的“唯上不唯下”的特點，而“唯上不唯下”的必然結(jié)果就是“欺上瞞下”。表面上，“唯上”表示政策執(zhí)行只需要對上負責(zé)，但是因為沒有“唯下”的機制，“唯上”就自然演變成為“欺上”。中央的政策，各級政府都變著法子來欺騙。

　　再者，因為政治和決策過程的封閉性，不對社會開放，社會對各級政府沒有具有實質(zhì)性的溝通管道。也就是說，在不存在任何能夠促使中國各級官員的“唯下”機制的情況下，“瞞下”也具有必然性。進而，因為可以輕易地“瞞下”，對各級政府官員來說，“欺上”遠比實實在在的政策執(zhí)行要容易得多。

　　欺上瞞下與“尋租”工具

　　如果各級官員中間盛行“欺上瞞下”，但他們絕對不會欺騙自己的利益。中央政府的任何一種政策都可以最終演變成為中間層官員的“尋租”工具，也就是說，官員們都可以從不執(zhí)行政策或者變相地執(zhí)行政策中獲得巨大的利益。他們對中央政府、對社會毫無責(zé)任感，但卻掌握著大權(quán)，財富分配、人事任命、執(zhí)法等等，他們都是根據(jù)自己的利益去理解中央政策，根據(jù)自己的利益去執(zhí)行政策。更令人擔(dān)憂的是，盡管這些官員掌握著如此龐大的權(quán)力和利益，但他們都不用對中央和人民負任何責(zé)任。

　　政府間的內(nèi)部不信任就是這樣產(chǎn)生、發(fā)展和強化的。在整個過程中，中國的社會永遠是被動的成員，既無決策參與權(quán)，也無對政策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。也在同一個過程中，他們就是最大的犧牲品，因為他們的利益被一次又一次地欺騙和剝奪。這是社會對政府不信任的最主要的根源。同時，政府內(nèi)部盛行的如此“不信任”和欺騙情況，必然反映到社會對政府的認同。

　　沒有任何理由對人民對政府的不信任可以掉以輕心。那么，出路在何處？除了建立一個向人民負責(zé)的政府之外，沒有其他任何的選擇。實際上，對任何一個執(zhí)政黨來說，無論是民主的還是非民主的，沒有像社會不信任最為可怕的事情了。在民主國家，政府越來越倚重民意治國，沒有了民意的支持和相信，政府必然垮臺。

　　在中國，盡管沒有類似于民主那樣的機制，但對人民不信任的后果應(yīng)當(dāng)具有更為深刻的認識。在沒有民主政治下的民意表達機制情況下，社會對政府的不信任甚至?xí)�演變成比西方民主制度下的信任危機更為深刻的危機。在很大程度上說，前蘇聯(lián)和東歐共產(chǎn)主義政權(quán)迅速解體，就是人民對執(zhí)政黨不信任的一種集體表達。

　　從制度入手　　

　　要跳出信任危機，避免重大的政治危機，就要從制度入手。

　　必須建立中央政府和人民、社會的直接關(guān)系，也就是中央政府和一線政權(quán)和干部的關(guān)系�，F(xiàn)在的實際情形是中間層過于龐大，他們是政策制定和執(zhí)行的最大的阻力，也是政策變形的主要角色。所以，中央必須把權(quán)力從中間層收回來，再下放給一線政府和干部。但同時，光把權(quán)力下放給一線政府遠遠不夠，因為一線政府和官員也同樣會腐敗。

　　因此，在向一線政府分權(quán)的同時，也必須把權(quán)力下放給社會。只有到了社會成為政治、決策和政策執(zhí)行的內(nèi)在因素的時候，官員的“瞞下”和“不唯下”行為才會得到根本的糾正；
也只有到了這個時候，“欺上”和假“唯上”也才能得到糾正。一句話，只有當(dāng)社會是權(quán)力的產(chǎn)生和使用過程的內(nèi)在部分的時候，政府才能建立起社會的信任，社會也才能找到去信任政府的理由。

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