毛壽龍：直管縣財政的制度分析

　　我說的是省直管縣財政的幾個方面，最近財政部出了一個規(guī)范性的文件，主要是規(guī)定五個方面的內(nèi)容，一個是收支劃分，在省、市、縣，尤其是市和縣收入要分開，支出要分開，合理化分省與市，省與縣的收入范圍，市和縣財政各自的支出范圍是分開的。改革之前的情況，市里面做什么事情縣里面出錢，市里的職責(zé)縣里面出錢，縣里面做什么事情讓市里面花錢。現(xiàn)在規(guī)定市和縣不得要求對方出錢。第一條很重要的，收支劃分，如果假定中央省市縣財政的收入和支出都是分開的，我們可以說這就是財政收入和支出的聯(lián)邦制。分家了，過去單一制國家是全國一盤棋，各地的財政都是中央的。中央財政直接說我們國家總共財政6萬億，這其中包括鄉(xiāng)級、縣級財政，所有的財政都在里面，財政支出也是這樣的。

　　按道理來講中央財政支出只算中央直接財政支出，中央的財政包括兩部分，一部分是中央直接財政支出，一部分是轉(zhuǎn)移支出，一部分是地方支出。聯(lián)邦主義很重要的特點是每一級政府有自己的收入和支出，每一級政府自己算錢，自己有什么收入來源就按什么收入，收入和支出分級。比如美國的聯(lián)邦政府、州政府之間有什么收入是劃分得很清楚的，個人的賬單上就會告訴你這是聯(lián)邦稅，那是地方稅。支出也是一樣的，中央的事中央花錢，地方的事地方花錢，這是分開的原則。

　　還有一個原則就是轉(zhuǎn)移支付。什么叫轉(zhuǎn)移支付呢，過去是中央收錢轉(zhuǎn)移支付給哪，某個地方多收點，某個地方多給點，轉(zhuǎn)移支付實際上在不同的體制里面有不同的原則，如果按財政聯(lián)邦主義的原則，轉(zhuǎn)移支付是按照輔助性原則出現(xiàn)的。中央有什么事地方也有轉(zhuǎn)移支付，一般來講地方?jīng)]有什么轉(zhuǎn)移支付，中央根據(jù)自己的原則從地方收錢了，根據(jù)財政聯(lián)邦主義的原則是上級政府和下級之間財政關(guān)系是輔助性的，我是中央財政，有省財政，縣財政，市財政，哪個省感覺自己做事錢不夠要向中央申請(因為公共服務(wù)要均等化)�？h里錢不夠也可以向中央申請，原來的單一制中央集權(quán)的財政是把錢收上來發(fā)下去，收上來是一級一級收，縣交到市，市交到省，省交到中央，支出的時候是中央直接花一部分，轉(zhuǎn)移支付一部分，把錢從上海收來支付給青海，不是直接支付到青海的旗或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這么一搞，青海也有富的地方，浙江也有窮的地方，有些縣的財政幾百億，有些縣的財政剛剛過一個億，浙江有30多個全國百強縣，有50多個縣不是全國百強縣，其中一部分是貧困縣，可能跟其他窮的地方的富縣相比還是窮的，這些地方是需要轉(zhuǎn)移支付的，但是中央有沒有必要向它轉(zhuǎn)移支付，按道理應(yīng)該是給轉(zhuǎn)移支付的。

　　好像我們抽樣調(diào)查一樣，按道理應(yīng)該是直接抽個人是最好的，先抽省再抽市、縣、村再抽個人就會有很大的偏差，最好的方法是中央直接補到個人。如果是公共服務(wù)，哪一級需要什么樣的公共服務(wù)，中央就直接補給到那一步是最好的，比如這個縣要修公路，但這個縣認(rèn)為這條路有國家的戰(zhàn)略性質(zhì)，中央應(yīng)該給點錢，然后就可以申請。中央說可以，直接給你錢，沒有必要通過省和市。中央的事情自己直接足額支出，不能要求地方配套，搞一個工程是我的，最后說地方配套一半，這是不行的，但是地方可以要求中央配套，這個工程需要2億，地方只有1億，根據(jù)中央的原則，GDP平均數(shù)以下，財政收入平均數(shù)以下可以向中央申請。

　　原來是市管縣，現(xiàn)在走向省直接向縣和市管理，財政預(yù)決算往前走了，有一個是沒有必要，市財政和縣財政自己算了，市財政還要匯總，把區(qū)和縣，有關(guān)縣的預(yù)算都匯總，我不知道有沒有省直管的縣是否不要匯總，假定奉化直管寧波不要了，假定金華和義烏獨立了，總算的時候可能還是算里面，決算的時候是自己算自己的，匯總的時候數(shù)據(jù)還得區(qū)分，把你們的收入算成我的收入，別人來看的時候還得把我的收入單列。

　　資金往來，建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間的日常資金往來關(guān)系，省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。省直管縣的核心要點是省直接面對縣，而不是取消市。好像是團長、營長、連長，團長面向營長，營長面向連長，現(xiàn)在有很多獨立連，團長面向營長，營長下面有準(zhǔn)營長，連長獨立了直接面對團長，中國的財政層級變了，成為中央、省、地級市、縣級區(qū)(街道)，或者是中央、省、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣(市)已經(jīng)是作為實體性的基層政府了，地級市不是一個區(qū)域性政府了。

　　現(xiàn)在若干的關(guān)注點，省直管縣財政改革，一方面減少行政層級，又不觸動現(xiàn)有的行政等級體系，財政上切斷地級市和縣之間的關(guān)系，不取消地級市，解決了幾個問題，一個是市財政搜刮縣的問題，很多縣沒有財政，市的財政錢比較多，而且市往往是兩套班子，一個機構(gòu)兩套班子，一套是針對農(nóng)村縣的，一套是針對城市的，是區(qū)域性政府和實體性政府的做法，實體性政府是直接面向老百姓提供公共服務(wù)的，區(qū)域性政府就是下級政府的政府，省政府是不直接管理老百姓的，是所有的地級市和縣政府的政府，沒有聽說過誰是中央政府的戶口，中央也不直接面向老百姓，中央政府是省市自治區(qū)政府的政府，這是區(qū)域性政府。

　　關(guān)注點是財政上市截留省的財政，財政上提升了縣的財政層次，相當(dāng)于過去的計劃單列市成省，但是財政可能單列，財政的收入是一樣的，原來寧波是計劃單列市，省財政算還是算的，省收入和支出跟寧波基本上沒有關(guān)系。我要去寧波找人，通過省財政廳找人，老關(guān)系還可以找找，時間長了就不行了。我去義烏現(xiàn)在省財政直接管，找省財政廳的人直接找就很方便，等于提升了一個層次，如果普遍執(zhí)行就不見得是計劃單列了。提升了縣的財政位置以后有利于農(nóng)村的發(fā)展，有利于縣的發(fā)展。很多人講浙江的省直管縣很重要的好處，浙江的八九十個縣有三十多是百強縣，寧波所有的縣都是百強縣，在寧波的貧困和富�？h的區(qū)別是百強縣里面的區(qū)別，一個是十幾名，一個是五十多名。雖然位列百強縣，但是里面比較窮的縣屬于“寧波的西藏”，五十多位，財政也是幾十個億。跟現(xiàn)在的行政層級運作的等級地位有直接關(guān)系的，山東的縣就很窮，沒有一個縣是發(fā)展得很好的，因為山東是地級市發(fā)展得很好，權(quán)力非常大。江蘇集體經(jīng)濟比較發(fā)達，地級市發(fā)展得很好，太倉縣，昆山發(fā)展得也很好，有一些發(fā)展得也是很好的。

　　很多人講到底是提升了縣的位置，還是降低了縣的位置？從現(xiàn)有的等級體系是提升的。我們理想的行政關(guān)系應(yīng)該是什么樣的？我們搞清楚理想才知道目前的情況是什么樣的。第一，應(yīng)該對現(xiàn)有的政府做一個區(qū)分，區(qū)域性政府和實體性政府，實體性政府就是直接面向老百姓的基層政府，基層政府可大可小，不要認(rèn)為是行政村就是基層政府，行政村如果是政府的話是區(qū)域性政府，幾個自然村相隔幾十里地，那肯定是區(qū)域性政府而不是實體性政府。實體性的政府是自然村的村小組，村小組的組長是直接面向老百姓的，要規(guī)劃整個村的污水處理，道路硬化，整體的生產(chǎn)布局。比如你們家種南瓜，他家種油菜，整個村的發(fā)展規(guī)劃。或者是水利工程有一個集體的規(guī)劃，村里面要不要搞衛(wèi)星電視，公共服務(wù)是直接負(fù)責(zé)的，行政村只是為村里面負(fù)責(zé)就變成特權(quán)政府，區(qū)域性政府如果跟某一個行政村，自然村的關(guān)系特別好就是偏向于他的，比如省政府是偏向于省城的，浙江省政府把杭州搞得好好的，安徽省政府把合肥搞得好好的，合肥天然不是發(fā)展的料，把安慶弄得沒有發(fā)展，合肥也沒有發(fā)展起來，所以安徽沒有什么大城市。中國是把首都，首善之都北京搞得好好的，還把上海搞得好好的，區(qū)域性政府如果是有一個所在地的話，這個所在地肯定是特權(quán)政府，北京市絕對是特權(quán)政府，美國的華盛頓DC就是有點特權(quán)政府，房價漲得不得了。如果首都不在北京的話，北京的房價也不會漲成這樣。

　　區(qū)域性政府和實體性政府應(yīng)該分開，區(qū)域性政府和實體性政府的特殊關(guān)系應(yīng)該切斷，中央財政直接面對任意的實體性政府，中央不要把錢直接給省，給了省以后再挨個走，有什么項目直接面對，全國符合條件的都來申請，沒有必要讓省都跑到北京來找，而且都是公開的，4萬億給誰都公開，哪些省有條件來申請，哪個鎮(zhèn)有條件都來申請，不要有辦事處，中央有專業(yè)的人員幫幫忙就可以了。省直接面向市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以了，縣就沒有必要了，區(qū)域性政府直接獲得收入，或者是通過平衡獲得收入。區(qū)域性政府是直接支出或者是轉(zhuǎn)移支出，區(qū)域性政府有區(qū)域性協(xié)調(diào)的工作，省高院是區(qū)域性的，這個省的高院是省政府直接支出的，區(qū)域性道路網(wǎng)的建設(shè)，郵政補助，這個省的大學(xué)，這個省的消防系統(tǒng)，公安廳、國家安全等等，肯定有一個特殊區(qū)域規(guī)劃可以財政支出的。還有一個原則是公共服務(wù)盡可能在下一層是最好的，中央不要直接提供教育，教育部部屬大學(xué)沒有意義，我上部屬大學(xué)的就是中央的人，上了地方大學(xué)就是地方的人，人為地把人分為不同檔次，你是中央的所以你是老大，而且是中央財政給予某些大學(xué)是沒有必要的，每個人都應(yīng)該平等地獲得公共資源，而不是說跟省一樣，靠得中央越近，越是中央級的機構(gòu)越能夠得到更好的財政支出。

　　從這個意義講，區(qū)域性政府是直接支出，而不是支出特權(quán)性質(zhì)，中央搞個幼兒園就麻煩了，中央級幼兒園，總政的，全國人大幼兒園，中南海幼兒園，外交部也有幼兒園，從小抓外交官？體育總局幼兒園，北大幼兒園，人大幼兒園，人大附中可以上人大，北大附中上北大，子弟中學(xué)就是子弟中學(xué)，不要講附中。好像中學(xué)和大學(xué)連讀，沒這個意思。不是說因為離中央近，部級大學(xué)就一定要辦成好中學(xué)，重點中學(xué)，國家猛投錢。所有的公共服務(wù)都是盡可能貼近老百姓，如果不貼近老百姓肯定是特權(quán)，以后這種特權(quán)肯定會取消的，現(xiàn)在沒有取消，當(dāng)然我們的理想應(yīng)該是這樣的。不是說我們家孩子必須上中央級幼兒園。中央級的食堂也不見得就很好吃。

　　公共服務(wù)的下沉使公共事業(yè)單位，公共服務(wù)單位都沒有官本位的體系，級別都沒有關(guān)系了。

　　第二，理想的層級關(guān)系，國家—省—地級市—社區(qū)；
或國家—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—自然村，這幾個不是等級關(guān)系，沒有說國家是一品官員，省級是二品官員，到縣級是七品芝麻官，到了村級就什么都不是。市場經(jīng)濟的好處是一個村的資產(chǎn)達到幾百個億，憑什么說村就什么級別都沒有？一個縣級市的市長財政才一億，人家一個村幾十個億，憑什么說村長不比縣大？所有的實體性政府大小級別一律平等，官員除了聘用的，其他都應(yīng)該是本地化的，什么是本地化？就是他本人在當(dāng)?shù)叵�費，孩子在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，在當(dāng)?shù)赜凶》�。不能在北京納稅跑到上海當(dāng)官，個人所得稅在哪個地方納稅，在哪個地方享受公共服務(wù)，人和公共服務(wù)有是關(guān)系的。如果要選擇也可以，到其他的地方就當(dāng)聘用官員。全國“面向”各級政府，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”各級政府，國家的專有職權(quán)是面向全國企業(yè)、事業(yè)、個人，而不是通過地方政府面向企業(yè)、事業(yè)、個人。所以不應(yīng)該存在所謂“中央級企業(yè)”，國企最后變成國家的特權(quán)企業(yè)，中央所有的部委都拿它沒有辦法，說環(huán)境保護部的官還沒有他大怎么管他，國有企業(yè)財大氣粗，你環(huán)境保護部的部長一個月多少錢？頂多一萬，我國企是280萬，這還是中央管的，我五千多萬你算老幾？所以中央級企業(yè)這種稱法都不對，應(yīng)該是政府直接面向企業(yè)，企業(yè)給當(dāng)?shù)卣�府交稅就行了，給當(dāng)?shù)靥峁┕�共服�?wù)。

　　整個政府是塊塊化管理，而不是垂直管理，如果是垂直管理就是地方的公共服務(wù)單位的完整性得到破壞，只要有條條就會有非正常的轉(zhuǎn)移支付。我是教育部，教育廳，教育局，肯定有轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，想切斷財政關(guān)系不可能，市長和省長兩個人說好互不要錢，但是廳長和局長兩個人就不好說了。財政部可以說，財政廳不問財政局要錢，市財政局不問縣財政局要錢，但是其他的職能部門，尤其是上下垂直的時候，到底算誰的？所以條塊關(guān)系沒有了，只存在塊塊關(guān)系的輔助性原則，而不存在條條的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。財政收入和支出的理想關(guān)系應(yīng)該是塊塊化是核心，財政支出的轉(zhuǎn)移支付是輔助性原則，上級政府對下級政府是輔助，而不是管理或者領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。省財政直管縣里面包含的很多原則實際上是跟未來的理想模型越來越接近了。

　　省財政直管縣的另外一個意義就是，從現(xiàn)行自上而下復(fù)雜而內(nèi)耗的體制，走向各自分治，上級輔助下級，合作共治的多中心治理體制。財政省直管縣，是很關(guān)鍵的一步。要降低交易成本，突出分級提供公共服務(wù)的體制意義，公共服務(wù)突出政府是為了服務(wù)而不是統(tǒng)治的治道新理念。政府的層級應(yīng)該按照公共服務(wù)的需要角度思考政府的層級關(guān)系。這是一個新的治道理念。這個變化很難變，我們常說多中心制度在中國是理想，輔助性原則是理想，實際上是空想，但是省直管縣走出來，還有其他的法規(guī)都可以看到這個方面。通過關(guān)鍵性的技術(shù)性的變革，為理想的政府間關(guān)系提供良好的財政基礎(chǔ)，這是一個良好的漸進之路。

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