燕繼榮：“敬法”、“畏民”的理想設(shè)計

　　讓民眾評價政府及其官員，組織人事部門依據(jù)群眾滿意度來任命官員，官員“以民為本”積極贏得公眾好評以爭取更大的升遷機會，不失為一種理想設(shè)計。

　　要讓“群眾滿意度”真的發(fā)揮效用，避免流于形式和官樣文章，還需要有一系列相應(yīng)的制度和規(guī)則。到目前為止，這些制度和規(guī)則還遠未配套。

　　“讓群眾滿意”：保證政府“良政善治”的思維向度

　　從價值理性的角度講，把群眾滿意度系數(shù)引入政府評價體系，是民主政治的必然要求。在現(xiàn)代社會生活中，民主作為一種普遍認可的價值，不僅被視為政府追求的目標(biāo)和行為的依據(jù)，而且也被看作是確立政府權(quán)威、達成社會和諧的手段。依據(jù)這樣的觀念，“讓群眾滿意”是政府的最大任務(wù)，對群眾負責(zé)，并接受群眾的監(jiān)督和批評，是保證政府“良政善治”的有效手段。因此，把群眾滿意度系數(shù)作為評價政府及其官員政績的依據(jù)，貫徹和體現(xiàn)了民主政治的基本精神。

　　從工具理性的角度說，把群眾滿意度系數(shù)引入政府評價體系，也是提高政府績效、約束公權(quán)的有效手段。一方面，如何確保來自政府內(nèi)部的制約和監(jiān)督始終有效；
另一方面，如何確保來自政府外部的社會制約和監(jiān)督發(fā)揮作用。這是現(xiàn)代政治安排和制度設(shè)計所考慮的核心問題。政策可以因應(yīng)形勢而不斷修正，但制度保持相對穩(wěn)定。解決了以上這兩個方面的問題，也就意味著構(gòu)建了一個良好的制度架構(gòu)。有了這種制度作保障，社會問題才不至于積重難返，政府公共政策的調(diào)整才能變得順理成章自然有序，政府主要領(lǐng)導(dǎo)才不至于像“應(yīng)急隊長”，總是處于危機處理狀態(tài)。

　　無論出于哪種考慮，把群眾滿意度系數(shù)作為評價政府績效、考核政府官員的依據(jù)，都體現(xiàn)了一種現(xiàn)代政治意識。從理論邏輯和宏觀視角分析，它也像倡導(dǎo)“綠色GDP”一樣，有利于矯正官員的行為意向，樹立地方政府和權(quán)力機關(guān)“以群眾滿意為導(dǎo)向”的思維模式，改變官員“看上不看下”的行為方式。

　　績效考核：“群眾滿意度”面臨的種種難題

　　然而，必須明確，真正保障“讓群眾滿意”，必須要有一系列配套制度；
要讓“群眾滿意度”真的發(fā)揮作用，成為干部選拔任用的依據(jù)，還需要有進一步的探索和精心的制度設(shè)計。

　　從根本上說，要確保政府及其官員“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，就要實施一整套的責(zé)任政府和責(zé)任政治的機制。在中國目前的體制下，確立民眾、組織人事部門和政府官員三者分工協(xié)作、良性互動的機制，讓民眾評價政府及其官員，組織人事部門依據(jù)群眾滿意度來任命官員，官員“以民為本”積極贏得公眾好評以爭取更大的升遷機會，不失為一種理想設(shè)計。

　　但是，在實踐過程中，這種理想設(shè)計的意圖既有可能被制度的缺陷所化解或扭曲，也可能因為操作技術(shù)的不完善而未能真正達到“治官”的初衷。

　　從技術(shù)層面上講，如何設(shè)定公正統(tǒng)一的考核指標(biāo)？如何量化這些考核指標(biāo)？政府作為利益協(xié)調(diào)者，面對的是具有不同利益訴求的“群眾”，而且還需要在部分利益和整體利益、眼前利益和長遠利益之間進行表態(tài)和選擇，在這種情況下，“群眾滿意度”如何公正評價政府和官員的表現(xiàn)？這些問題是政府績效考核研究和實踐的難點。

　　人們經(jīng)常拿現(xiàn)在的昆明市委書記仇和作為案例來發(fā)表議論�？梢韵胂�，“群眾滿意度”在像仇和這樣的官員身上，一定會產(chǎn)生兩種評價不同的結(jié)果。此外，有些地方領(lǐng)導(dǎo)推進城市改造的政策和舉動，部分“群眾”拍手稱快，而被部分“群眾”指責(zé)為“形象工程”。在官員考核中真要出現(xiàn)這種情況，“群眾滿意度”一定會給組織人事部門帶來困惑。

　　從制度層面來講，“群眾滿意度”的實施，也會遇到許多難點。首先，如何界定“群眾”？誰有權(quán)發(fā)表意見？誰應(yīng)該參與政府及其官員政績考核評價的過程？如果這個問題不作明確規(guī)定，就可能為某些當(dāng)事人操控民意調(diào)查留下機會。而且，在部門利益與公共利益不相一致的時候和地方，部門內(nèi)部的“群眾”意見與部門外部的“群眾”意見可能不完全相同。在這種情況下，官員考核以哪部分“群眾滿意度”為依據(jù)？

　　其次，“群眾滿意度”怎么認定？網(wǎng)絡(luò)和短信的評價，甚至媒體的公開報道，都可能有被官員報復(fù)的風(fēng)險同級反映有被打壓的風(fēng)險，民主評議有遭“穿小鞋”的風(fēng)險。當(dāng)這樣的事件被公開出來的時候，相信上級主管和組織人事部門自然會予以重視。但也有不少案例證明，有些官員在一些重要事件上確實具有超強的“捂蓋”和做假的膽量和能力，否則就不會出現(xiàn)“越告官做得越大”這種個別現(xiàn)象。這就提出一個問題：“群眾滿意度”能規(guī)避上述風(fēng)險嗎？真能克服和解決這些問題嗎？

　　第三，由于輿論監(jiān)督不力，信息公開不夠，“群眾”對政府及其官員的了解有限，領(lǐng)導(dǎo)與“群眾”、“群眾”與“群眾”、“群眾”與官員之間信息不對稱，在這種情況下，難免出現(xiàn)人為操控：領(lǐng)導(dǎo)想提拔的，一定是組織重點考察的，組織重點考察的一定也是“群眾滿意的”。那么，如何才能讓這個順序顛倒過來？

　　第四，“群眾滿意度”信息要不要公開？常見的現(xiàn)象是，上級組織部門要任命官員了，就來搞一個民意調(diào)查，但不公布調(diào)查結(jié)果，給人的印象是“民意調(diào)查只是過場，領(lǐng)導(dǎo)該怎么任命還怎么任命”。這種狀況本身嚴重損害了“群眾滿意度”的信度和效度。

　　責(zé)任政府：“讓群眾滿意”的制度保障

　　近年來，中國政府嘗試推行聽證制度、公示制度、問責(zé)制度，努力建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府也好，“群眾滿意度”也罷，所有這些努力無非是要建立約束政府和官員的機制。從根本上說，建立這樣的機制，其目的就是要讓政府和官員在行動的時候有所在乎，有所畏懼。

　　做人要有所畏懼。敬神，懼內(nèi)，怕上，這都是約束人們（男人）行為的重要機制。不敬神不懼內(nèi)但“怕上”，這可能是當(dāng)今中國官場較為普遍的“文化”�，F(xiàn)代政治需要確立新的政府觀念，“敬法”、“畏民”應(yīng)該成為政府的主流文化。而要形成這樣的文化，在學(xué)術(shù)界言語倡導(dǎo)、說理論證的同時，還需要有領(lǐng)導(dǎo)人以身作則，并大力推進制度改良。

　　實際上，把群眾滿意度引入政府評價體系最為有效的制度當(dāng)屬民主制度。與這種制度相配套的是一系列問責(zé)制度和監(jiān)督制度等。這套制度配合信息公開和輿論監(jiān)督等其他制度，不僅可以杜絕人事任命中跑官買官的現(xiàn)象，而且通過提供政府“對下負責(zé)”的機制，確保政府行為始終“以群眾滿意為導(dǎo)向”。

　　因此，民主制度、信息公開制度、輿論監(jiān)督制度、問責(zé)及罷免制度等，這一系列制度應(yīng)該被看作是保障“讓群眾滿意”的組合制度，它們構(gòu)成了現(xiàn)代責(zé)任政府和責(zé)任政治的基本要素。坦白地說，比較各國的經(jīng)驗，這些制度是“治官”和“治政”的利器，應(yīng)該說是最好的安排了。將群眾滿意度系數(shù)引入干部考核是必要的，但是，我們經(jīng)常講，辦事情要抓住根本，那就需要明白，什么才是最根本的解決之道。

　　當(dāng)然，在制度變遷不可能全盤移植的情況下，現(xiàn)實的選擇是朝著理想的方向逐步調(diào)理。鑒于“唯上”心理的普遍存在，政治領(lǐng)導(dǎo)層對于推動制度改良和文化建設(shè)具有重要的作用。就現(xiàn)實的情況來看，首要的工作是要讓“群眾”的意見真實地表達出來；
其次，要對公眾已經(jīng)表達強烈不滿的事件和行為，或采取斷然措施，或給“群眾”一個明確的說法；
第三，在強化民眾對政府的理解、鞏固民眾對政府的信心的基礎(chǔ)上，著手調(diào)理機制，在失衡的“官”、“民”比重中逐步加大公民的分量，增加民眾的影響力。

相關(guān)熱詞搜索：理想 設(shè)計 燕繼榮 敬法 畏民