燕繼榮：群眾滿意度的效度和限度

　　近年來，各級政府試圖把“群眾滿意度”引入干部政績考核過程，作為官員選拔任用的依據(jù)。這種嘗試意在避免以往干部選拔“一言堂”的不良后果，激勵官員養(yǎng)成“對下”負(fù)責(zé)的意識，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種努力具有一定的積極意義，但是，也必須明確，要讓“群眾滿意度”真的發(fā)揮效用，避免流于形式和官樣文章，還需要有一系列相應(yīng)的制度和規(guī)則。到目前為止，這些制度和規(guī)則還遠未配套。

　　“讓群眾滿意”：現(xiàn)代政府的思維向度

　　從價值理性的角度講，把群眾滿意度引入政府評價體系，是民主政治的必然要求。在現(xiàn)代社會生活中，民主作為一種普遍認(rèn)可的價值，不僅被視為政府追求的目標(biāo)和行為的依據(jù)，而且也被看作是確立政府權(quán)威、達成社會和諧的手段。依據(jù)這樣的觀念，“讓群眾滿意”是政府的最大任務(wù)，對公民負(fù)責(zé)，并接受公民的監(jiān)督和批評，是保證政府“良政善治”的有效手段。因此，把群眾滿意度作為評價政府及其官員政績的依據(jù)，貫徹和體現(xiàn)了民主政治的基本精神。

　　從工具理性的角度說，把群眾滿意度引入政府評價體系，也是提高政府績效、約束公權(quán)的有效手段�？刂茋�家和政府權(quán)力，保障公民個人權(quán)利，是現(xiàn)代憲政體制安排的主要內(nèi)容。經(jīng)驗證明，這種體制具有明顯的比較優(yōu)勢。在這種體制下，分權(quán)制衡和社會監(jiān)督是控制國家、限制公權(quán)的兩套并行機制，這兩種機制內(nèi)外配合，保障在民主選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“國家機器”得以“駕馭”，不至于偏離法治軌道太遠。因此，一方面，如何確保來自政府內(nèi)部的制約和監(jiān)督（即，權(quán)力機關(guān)之間的均衡與制約以及政府權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督）始終有效，另一方面，如何確保來自政府外部的社會制約和監(jiān)督（即，社會輿論、社會團體以及作為個體的公民對于政府的批評和監(jiān)督）發(fā)揮作用，這是現(xiàn)代政治安排和制度設(shè)計所考慮的核心問題。政策可以因應(yīng)形勢而不斷修正，但制度保持相對穩(wěn)定。解決了以上這兩個方面的問題，也就意味著構(gòu)建了一個良好的制度架構(gòu)。有了這種制度作保障，社會問題才不至于積重難返，政府公共政策的調(diào)整才能變得順理成章自然有序，政府主要領(lǐng)導(dǎo)才不至于像“應(yīng)急隊長”，總是處于“緊急狀態(tài)”。

　　無論哪種考慮，把群眾滿意度作為評價政府績效、考核政府官員的依據(jù)，都體現(xiàn)了一種現(xiàn)代政治意識。從理論邏輯和宏觀視角分析，它也像倡導(dǎo)“綠色GDP”一樣，有利于校正官員的行為意向，樹立地方政府和權(quán)力機關(guān)“以公民滿意為導(dǎo)向”的思維模式，改變官員“看上不看下”的做事方式。

　　績效考核：“群眾滿意度”面臨的種種難題

　　然而，必須明確，真正保障“讓群眾滿意”，必須要有一系列配套制度；
要讓“群眾滿意度”真的發(fā)揮作用，成為干部選拔任用的依據(jù)，還需要有進一步的探索和精心的制度設(shè)計。

　　從根本上說，要確保政府及其官員“情為民所系，心為民所想，權(quán)為民所用”，就要實施一整套的責(zé)任政府和責(zé)任政治的機制。在中國目前的體制下，確立民眾、組織人事部門和政府官員三者分工協(xié)作、良性互動的機制，讓民眾評價政府及其官員，組織人事部門依據(jù)群眾滿意度來任命官員，官員“以民為本”積極贏得公眾好評以爭取更大的升遷機會，這不失為一種理想設(shè)計。

　　但是，在實踐過程中，這種理想設(shè)計的意圖既有可能被制度的缺陷所化解或扭曲，也可能因為操作技術(shù)的不完善而未能真正達到“治官”的初衷。從技術(shù)層面上講，如何設(shè)定公正統(tǒng)一的考核指標(biāo)？如何量化這些考核指標(biāo)？政府作為利益協(xié)調(diào)者，面對的是具有不同利益訴求的“群眾”，而且還需要在部分利益和整體利益、眼前利益和長遠利益之間進行表態(tài)和選擇，在這種情況下，“群眾滿意度”如何公正評價政府和官員的表現(xiàn)？這些問題是政府績效考核研究和實踐的難點。人們經(jīng)常拿現(xiàn)在的昆明市委書記仇和作為案例來發(fā)表議論�？梢韵胂�，“群眾滿意度”在像仇和這樣的官員身上，一定會產(chǎn)生兩種評價不同的結(jié)果。此外，有些地方領(lǐng)導(dǎo)推進城市改造的政策和舉動，部分“群眾”拍手稱快，而部分“群眾”卻指責(zé)為“拆書記”的“形象工程”。在官員考核中真要出現(xiàn)這種情況，“群眾滿意度”一定會給組織人事部門帶來困惑。

　　從制度層面來講，“群眾滿意度”的實施，也會遇到許多難點。首先，如何界定“群眾”？誰有權(quán)發(fā)表意見？誰應(yīng)該參與政府及其官員政績考核評價的過程？如果這個問題不作明確規(guī)定，就為某些當(dāng)事人操控民意調(diào)查留下了機會。而且，在部門利益與公共利益不相一致的時候和地方，部門內(nèi)部的“群眾”意見與部門外部的“群眾”意見可能不完全相同。在這種情況下，官員考核以哪部分“群眾滿意度”為依據(jù)？其次，“群眾滿意度”怎么認(rèn)定？網(wǎng)絡(luò)和短信的評價，甚至媒體的公開報道，都有被官員拘捕治罪的風(fēng)險；
越級上訪有被遣返的風(fēng)險，同級反映有被打壓的風(fēng)險，民主評議有遭報復(fù)的風(fēng)險。當(dāng)這樣的事件被公開出來的時候，相信上級主管和組織人事部門自然會予以重視。但也有不少案例證明，有些官員在一些重要事件上確實具有超強的“捂蓋”和做假的膽量和能力，否則就不會出現(xiàn)“越告官做得越大”這種個別現(xiàn)象。這就提出一個問題：“群眾滿意度”能規(guī)避上述風(fēng)險嗎？真能克服和解決這些問題嗎？第三，由于輿論監(jiān)督不力，信息公開不夠，“群眾”對政府及其官員的了解有限，領(lǐng)導(dǎo)與“群眾”、“群眾”與“群眾”、“群眾”與官員之間信息不對稱，在這種情況下，難免出現(xiàn)人為操控：領(lǐng)導(dǎo)想提拔的，一定是組織重點考察的，組織重點考察的一定也是“群眾滿意的”。那么，如何才能讓這個順序顛倒過來？第四，“群眾滿意度”信息要不要公開？常見的現(xiàn)象是，上級組織部門要任命官員了，就來搞一個民意調(diào)查，但不公布調(diào)查結(jié)果，給人的印象是，“民意調(diào)查只是過場，領(lǐng)導(dǎo)該怎么任命還怎么任命”。這種狀況本身嚴(yán)重?fù)p害了“群眾滿意度”的信度和效度。

　　責(zé)任政府：“讓群眾滿意”的制度保障

　　近年來，中國政府嘗試推行聽證制度、公示制度、問責(zé)制度，努力構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府也好，“群眾滿意度”也罷，所有這些努力無非是要建立約束政府和官員的機制。從根本上說，建立這樣的機制，其目的就是要讓政府和官員在行動的時候有所在乎，有所畏懼。

　　做人要有所畏懼。敬神，懼內(nèi)，怕上，這都是約束人們（男人）行為的重要機制。不敬神不懼內(nèi)但“怕上”，這可能是當(dāng)今中國官場較為普遍的“文化”�，F(xiàn)代政治需要確立新的政府觀念，“敬法”，“畏民”應(yīng)該成為政府的主流文化。而要形成這樣的文化，在知識界言語倡導(dǎo)說理論證的同時，還需要有領(lǐng)導(dǎo)人以身作則，并大力推進制度改良。

　　實際上，把群眾滿意度引入政府評價體系最為有效的制度當(dāng)屬民主選舉制度。公民直接用選票表達他們對于政府及其官員的態(tài)度，從制度上最大程度地堵塞了“官官相護”的漏洞，避免了政府官員聯(lián)合起來欺上瞞下，糊弄上級，愚弄百姓，對上級政策和民意置若罔聞的可能。與這種制度相配套的是組閣-問責(zé)制度和文官制度。根據(jù)這些制度安排，政府公職人員被劃分為“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類。通過民主選舉組閣上臺的“政務(wù)官”，接受民眾監(jiān)督和輿論批評，負(fù)連帶責(zé)任；
通過公務(wù)員招聘上崗的“事務(wù)官”遵循文官條例，接受文官考核升遷免職的規(guī)則。這套制度配合信息公開和輿論監(jiān)督等其他制度，不僅可以杜絕人事任命中跑官買官的現(xiàn)象，而且通過提供政府“對下負(fù)責(zé)”的機制，確保政府行為始終“以公民滿意為導(dǎo)向”。

　　因此，民主選舉制度、組閣制度、文官制度、信息公開制度、輿論監(jiān)督制度、問責(zé)及罷免制度等，這一系列制度應(yīng)該被看作是保障“讓群眾滿意”的組合制度，它們構(gòu)成了現(xiàn)代責(zé)任政府和責(zé)任政治的基本要素。坦白地說，比較各國的經(jīng)驗，這些制度是“治官”和“治政”的利器，應(yīng)該說是最好的安排了。將“群眾滿意度”引入政府績效考核是必要的，但是，我們經(jīng)常講，辦事情要抓住根本，那就需要明白，什么才是最根本的解決之道。

　　當(dāng)然，在制度變遷不可能“休克療法”、也不可能全盤移植的情況下，現(xiàn)實的選擇只能是朝著理想的方向逐步調(diào)理。鑒于“怕上”心理的普遍存在，政治領(lǐng)導(dǎo)層對于推動制度改良和文化建設(shè)具有重要的作用。就現(xiàn)實的情況來看，首要的工作是要讓“群眾”的意見真實地表達出來；
其次，要對公眾已經(jīng)表達強烈不滿的事件和行為，或采取斷然措施，或給“群眾”一個明確的說法；
第三，在強化民眾對政府的理解、鞏固民眾對政府的信心的基礎(chǔ)上，著手調(diào)理機制，在失衡的“官”-“民”比重中逐步加大公民的分量，增加民意的影響力。

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