鄭永年：“君”民聯(lián)手，縣政突破

　　10年前湖北一個(gè)鄉(xiāng)的黨委書(shū)記李昌平用“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”，描述了一個(gè)凋敝破敗、在各級(jí)“稅吏”盤(pán)剝之下茍延殘喘的中國(guó)底層景象，而10年后發(fā)生的貴州習(xí)水“嫖宿幼女案”、浙江麗水嫖幼案、巴東鄧玉嬌案等，則暴露出中國(guó)基層社會(huì)的治理危機(jī)和蔓延著的道德腐敗，正在侵蝕和動(dòng)搖中國(guó)社會(huì)的根基。

　　莫名其妙一個(gè)“恨”

　　中國(guó)縣級(jí)以下的無(wú)政府狀態(tài)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。政府不是沒(méi)有，政府到處都是，但應(yīng)該由政府來(lái)?yè)?dān)負(fù)的功能沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，應(yīng)該由政府保證的公平和正義，在一定程度上缺失。

　　讓人擔(dān)心的不僅是鄧玉嬌案中那個(gè)女孩與官員的對(duì)抗，而是更普遍的官與民、錢(qián)與民之間的沖突。很多案子中，我們可以看到金錢(qián)和官員是一體的，在這種情況下，就沒(méi)有社會(huì)正義一說(shuō)。這和叢林法則還不同，叢林法則意味著有力氣還可以一拼，誰(shuí)力氣大誰(shuí)就能獲得生存機(jī)會(huì)，但一旦錢(qián)和權(quán)力結(jié)合在一起，普通人的生存空間就很小。

　　本來(lái)，法律是一個(gè)社會(huì)運(yùn)行的框架，但為什么法律沒(méi)有很好使我們的社會(huì)免于暴力泛濫？

　　法律發(fā)揮作用的前提是要有信任。在民與官、民與錢(qián)之間社會(huì)信任惡化的前提下，法律就起不上多大作用。法律是任何社會(huì)必須具備的一個(gè)底線(xiàn)，法律的目的是保護(hù)弱者的。窮者、弱者需要法律，而強(qiáng)者是要破壞法律的。如果人們不相信法律，弱者怎么來(lái)保護(hù)自己呢？每人一把修腳刀嗎？

　　杭州的富家子弟飆車(chē)撞死路人，肇事人激起多么大的民憤，假如是一個(gè)出租車(chē)超速行駛撞死了人，可能就完全是另外一回事了。可見(jiàn)民憤已經(jīng)積累到很大的一個(gè)程度，人們對(duì)事件的關(guān)注已經(jīng)超越了法律本身。

　　法律失去保護(hù)弱者的作用，憤怒就會(huì)泛濫，而憤怒會(huì)進(jìn)一步削弱法律的價(jià)值。這種情況非常讓人擔(dān)憂(yōu)，長(zhǎng)此以往，一個(gè)“恨”字就會(huì)越來(lái)越凸顯。筆者接觸到很多人，莫名其妙一個(gè)“恨”，不知道向誰(shuí)發(fā)泄。楊佳案也是一樣，警察其實(shí)是受害者，為什么卻有民心放在楊佳身上呢？鄧玉嬌案里，為什么很少有人同情死者呢？

　　權(quán)力和金錢(qián)結(jié)合，凌辱、欺壓底層的弱者，這些年來(lái)，類(lèi)似的案例數(shù)不勝數(shù)，社會(huì)是最大的受害者。社會(huì)中的個(gè)體沒(méi)有得到保護(hù)，須知社會(huì)也是會(huì)自衛(wèi)的。這樣的情形持續(xù)下去，很容易引起社會(huì)的暴力反抗。這種暴力是不可控的。

　　值得一提的是，很多中國(guó)的知識(shí)分子是金錢(qián)和權(quán)力的“有機(jī)知識(shí)分子”，已經(jīng)嵌入金錢(qián)和權(quán)力的生產(chǎn)過(guò)程之中。資本不需要任何意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橘Y本要打破所有的東西，包括意識(shí)形態(tài)、道德，來(lái)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。為什么溫家寶總理這些年一直在呼吁“窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)家”？因?yàn)楦F人是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)家的。筆者以前談過(guò)一個(gè)觀點(diǎn)，中國(guó)社會(huì)各階層缺乏基本的價(jià)值共識(shí)，而本來(lái)應(yīng)該倡導(dǎo)價(jià)值共識(shí)的知識(shí)分子有的竟公然為基層政府的濫用公權(quán)行為提供理論和輿論上的支持。

　　“我的主人的主人不是我的主人”

　　在過(guò)去的幾千年中，縣是中國(guó)傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位。以前省是不重要的，省只是中央的派出機(jī)構(gòu)，為了治理國(guó)家，縣一級(jí)的官員能夠和最高統(tǒng)治者直接對(duì)話(huà)。

　　新中國(guó)的干部選拔制度開(kāi)始是黨內(nèi)任命、下管兩級(jí)，中組部管到省級(jí)和地市級(jí)，上世紀(jì)80年代開(kāi)始進(jìn)行干部任免制度改革，改成下管一級(jí)。基層官員只需要對(duì)他上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不需要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，這樣，縣這個(gè)中國(guó)最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了，縣級(jí)官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生沖突。在形容歐洲封建制度的時(shí)候，有一句話(huà)叫“我的主人的主人不是我的主人”，現(xiàn)在中國(guó)典型地表現(xiàn)出這個(gè)現(xiàn)象，縣級(jí)政權(quán)和中央政權(quán)失去了聯(lián)系。

　　縣和中央政府之間沒(méi)有關(guān)系，產(chǎn)生了很多惡果。在中國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一直比較受關(guān)注。但如果縣繼續(xù)邊緣化，今后問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，因?yàn)橹袊?guó)的縣很大，比很多小國(guó)家還要大。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對(duì)國(guó)家和中央政權(quán)的認(rèn)同。而現(xiàn)在省管縣的制度也不會(huì)有效克服治理危機(jī)，因?yàn)檫@個(gè)制度的出發(fā)點(diǎn)不是著眼于縣的治理，而是為了強(qiáng)化縣的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政功能。

　　縣級(jí)治理的惡化，也有歷史的原因。1990年代經(jīng)濟(jì)改革中“抓大放小”，小企業(yè)都是縣市級(jí)的企業(yè)，大的都是中央級(jí)的企業(yè)，在“抓大放小”的過(guò)程中，縣市企業(yè)都放開(kāi)了，部分縣域產(chǎn)生了惡性的私有化和民營(yíng)化，甚至導(dǎo)致黑社會(huì)化。

　　如果遵循公開(kāi)、透明、競(jìng)爭(zhēng)的原則，私有化和民營(yíng)化并不必然導(dǎo)致黑社會(huì)化。英國(guó)也有私有化，遵循的就是這樣一個(gè)原則。但在中國(guó)當(dāng)年的縣市一級(jí)的私有化和民營(yíng)化改革，決定因素是你和官員的關(guān)系，大多數(shù)進(jìn)行的是內(nèi)部交易。這些年來(lái)，犯事的縣長(zhǎng)和縣委書(shū)記有多少？

　　20多年來(lái)，中國(guó)最醒目的一個(gè)現(xiàn)象就是社會(huì)趨于解體。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，縣以下是自治的，由鄉(xiāng)村士紳凝聚起一個(gè)共同體，有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自衛(wèi)的功能，這種形式持續(xù)了幾千年，不能說(shuō)沒(méi)有效率。1949年以后，毛澤東把這個(gè)自然自治的共同體打破了，把家族勢(shì)力等等東西都打破了，他想用人民公社這種行政建制的地方共同體來(lái)重建共同體：你接受我的治理，我提供一些基本的社會(huì)福利保障。這個(gè)共同體的前提是失去流動(dòng)自由。當(dāng)時(shí)農(nóng)村很窮，在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有效率，但這個(gè)共同體畢竟還是個(gè)共同體，有赤腳醫(yī)生，有學(xué)校，當(dāng)然水平不高。

　　改革開(kāi)放之后，農(nóng)村的共同體就解體了。解體的原因之一是因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)了，農(nóng)村的衰敗是不可避免的事情，在全世界范圍內(nèi)都是如此，農(nóng)村的衰敗是現(xiàn)代化的一部分。但根據(jù)西方經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)不可避免的衰敗發(fā)生的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該花力氣來(lái)重建共同體。二元體制下的共同體崩潰了，就要用公民社會(huì)來(lái)重建。工業(yè)化和城市化帶來(lái)了人口流動(dòng)，國(guó)家保證你只要有公民權(quán)，就能得到政府提供的社會(huì)保障和各種服務(wù)，以及社會(huì)上的各種NGO組織提供的幫助。

　　在西方，政府，尤其是民主政府，是站在社會(huì)共同體這一邊的，目標(biāo)是消除資本主義在追逐利潤(rùn)的過(guò)程中產(chǎn)生的惡性影響。資本的目標(biāo)是要摧毀所有的共同體，把所有的東西變成資本，變成資本過(guò)程的一部分。民主和資本主義有一個(gè)很大的矛盾，因?yàn)槊裰黧w制要遏制資本主義。20年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村和城市里的共同體都被摧毀了。流出農(nóng)村的農(nóng)民沒(méi)有得到保護(hù)，又不容許他們組織起來(lái)。西方學(xué)者常說(shuō)政治極權(quán)主義，筆者認(rèn)為現(xiàn)在中國(guó)可能的危險(xiǎn)在于權(quán)力和資本走到了一起，比單純的資本的力量要大很多，成為一種資本極權(quán)主義。

　　在政治極權(quán)主義時(shí)代實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府和國(guó)民之間有一種隱性契約，只給你很低的工資，但是也要提供給你一套保障和福利制度，雖然這種保障只是低水平的。但在資本極權(quán)主義的情形下，沒(méi)有任何契約關(guān)系。這個(gè)社會(huì)里，個(gè)體都是原子化的、沒(méi)有組織的，一旦發(fā)生沖突，就只能訴諸暴力，其危險(xiǎn)不言而喻。

　　要想辦法和百姓聯(lián)手

　　中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)，是皇帝、大戶(hù)和民這三個(gè)范疇。大戶(hù)里，一攤是官僚，一攤是資本。大戶(hù)也即官僚和資本，只是皇帝治理社會(huì)的工具。這種治理結(jié)構(gòu)中最危險(xiǎn)的是工具變成了主人，把皇帝和民之間的關(guān)系掐斷了。以前怎么來(lái)克服這種情況呢？就是建立縣和中央政府之間的直接聯(lián)系。柳宗元說(shuō)，大戶(hù)坐大之后，皇帝就必須和民聯(lián)系起來(lái)，不然皇帝就只剩下被推翻的份。這就是為什么筆者總說(shuō)，政治改革不能太依賴(lài)于官僚，因?yàn)楣倭乓呀?jīng)異化了，已經(jīng)“君不君、臣不臣”了。

　　歷史學(xué)家黃仁宇也談過(guò)這種情況，當(dāng)官僚集團(tuán)坐大，皇權(quán)就要想辦法直接和百姓聯(lián)手，對(duì)抗這個(gè)集團(tuán)的利益，但這樣的風(fēng)險(xiǎn)也很大，會(huì)激起官僚集團(tuán)的強(qiáng)烈反彈。

　　關(guān)鍵就是怎么做。筆者認(rèn)為，中國(guó)政治改革的一個(gè)辦法是從縣政做起。中國(guó)有2000多個(gè)縣，幾千個(gè)縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)，中央政府應(yīng)該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓(xùn)他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯(lián)系。中央政府已經(jīng)開(kāi)始這么做了。

　　應(yīng)該明確將縣作為中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中最重要的層面，而考慮虛化省的地位，這就是所謂“虛省實(shí)縣”。為了使省虛化，可以考慮設(shè)立更多的直轄市制度；
為了使縣實(shí)起來(lái)，要讓縣級(jí)政府與民建立起有機(jī)聯(lián)系，人大制度也要做一些根本變革。如果縣人大代表實(shí)現(xiàn)直選，很多事情就可以推動(dòng)，他們可以代表民來(lái)監(jiān)督官。

　　除了縣人大代表直選，這些年也有學(xué)者一直在探討，縣級(jí)的官員能否通過(guò)直接選舉產(chǎn)生。筆者個(gè)人認(rèn)為，在縣長(zhǎng)人選層面，比較好的思路是先選拔，后選舉。確定候選人的方式可以是黨內(nèi)選拔，選拔出若干候選人，將他們推出去之后由公眾來(lái)選舉產(chǎn)生縣長(zhǎng)人選。當(dāng)然，前提是選拔必須是黨內(nèi)用民主方式選拔，不能由一個(gè)人說(shuō)了算。

　　也許會(huì)有反對(duì)意見(jiàn)說(shuō)，在現(xiàn)在的政治構(gòu)架里，縣長(zhǎng)理論上也是人大代表選舉產(chǎn)生的。但實(shí)際上是組織部門(mén)起決定作用。選拔與選舉相結(jié)合，結(jié)果會(huì)不會(huì)仍然是選拔為主，選舉只是一種形式？問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)中實(shí)際運(yùn)作的不是選拔候選人，而是指定候選人。筆者一直認(rèn)為，要選拔和選舉相結(jié)合，光是選舉是產(chǎn)生不了好人的。

　　這些年來(lái)，政治體制改革改來(lái)改去都是改行政這一塊，其他的人要不要改？到了縣一級(jí)，要不要搞“六套班子”（指“黨、政、軍、人大、政協(xié)和紀(jì)檢”六個(gè)部門(mén)），也是要重新考量的。實(shí)際上，縣一級(jí)完全可以實(shí)驗(yàn)黨政合一。

　　具體什么方式最適合中國(guó)的實(shí)際，可以一邊改一邊總結(jié)。那么，在哪個(gè)級(jí)別進(jìn)行改革更加現(xiàn)實(shí)，更加平穩(wěn)？筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)里并不像人們想象的那么重要，村民自治民主選舉搞了多年，怎么都搞不上去。其它的，中央怎么改？省級(jí)怎么改？還是在縣級(jí)改最現(xiàn)實(shí)。縣是政權(quán)的基石和塔臺(tái)。在縣級(jí)進(jìn)行改革的風(fēng)險(xiǎn)比較小，而且也沒(méi)有必要2000多個(gè)縣一刀切，全部改成一樣�？梢栽圏c(diǎn)，選一個(gè)省，或者100個(gè)縣，這樣風(fēng)險(xiǎn)可以控制。

　　問(wèn)題是，這樣的改革現(xiàn)在沒(méi)有動(dòng)力。

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