周飛舟：錦標(biāo)賽體制*

　　提要：本文通過對大躍進(jìn)期間中央-地方關(guān)系的考察，指出在高度中央集權(quán)的局面下，行政體制本身會內(nèi)生出一種"錦標(biāo)賽"的獨(dú)特現(xiàn)象。在錦標(biāo)賽中，中央會在經(jīng)濟(jì)上向地方政府大規(guī)模放權(quán)，并通過各種方式鼓勵和促使地方政府在主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上展開競賽。由于中央政府全面控制了政治、經(jīng)濟(jì)、思想領(lǐng)域，所以這種競賽在嚴(yán)格的設(shè)計下展開，各級政府乃至普通民眾都被動員起來，類似于競技比賽。大躍進(jìn)的實踐表明，高度的集權(quán)控制既會導(dǎo)致競賽的產(chǎn)生，又必然性地導(dǎo)致競賽的失敗。

　　關(guān)鍵詞：中央-地方關(guān)系；
集權(quán)與分權(quán)；
錦標(biāo)賽；
大躍進(jìn)

　　*特別感謝香港科技大學(xué)的陳碩博士對本文寫作的幫助，另外還要感謝李猛、譚秋成、王列軍、鄭凱歌對本文提出的寶貴意見。

　　一

　　50年前的中國是"大躍進(jìn)"的中國。大躍進(jìn)運(yùn)動自1958年初在全國范圍內(nèi)迅速展開，到下半年就進(jìn)入了高潮。大躍進(jìn)是對1957年的"反冒進(jìn)"政策以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)增長速度下降①[1958年5月八大二次會議的工作報告說："一個馬鞍形，兩頭高，中間低。1956年-1957年-1958年，在生產(chǎn)戰(zhàn)線上所表現(xiàn)出來的高潮-低潮-更大的高潮，亦即躍進(jìn)-保守-大躍進(jìn)，不是大家都看得很清楚了嗎？馬鞍形教訓(xùn)了黨，教訓(xùn)了群眾"（薄一波，1991：642）。用毛澤東主席本人的話來說，就是："你們是反冒進(jìn)的，我是反反冒進(jìn)的"、"建議把一號博士頭銜贈給發(fā)明"躍進(jìn)"這個偉大口號的那一位（或者幾位）科學(xué)家"（李銳，1999）]的反動。在大躍進(jìn)中，給人印象最為深刻的就是地方政府在糧食、鋼鐵等計劃指標(biāo)和產(chǎn)量上展開的競賽。這種競賽是以高指標(biāo)、"放衛(wèi)星"等浮夸風(fēng)的形式表現(xiàn)出來的。1958年9月18日，廣西環(huán)江縣竟然放出了水稻畝產(chǎn)130434斤的高產(chǎn)"衛(wèi)星".各地政府的競賽迅速給國民經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重的后果和災(zāi)難，根據(jù)目前學(xué)界研究的成果，1959年到1961年饑荒的主要成因之一就是各地的極"左"政策和競賽。②[許多學(xué)者通過對各省之間非正常死亡率的差異的回歸分析發(fā)現(xiàn)，那些死亡率越高的省份往往實行了越高的糧食征購率，在諸如政治效忠程度、公共食堂的普及程度上也有顯著差異（Yang，1996；
Chang，1997；
Kung ，2003）]

　　對各地何以在大躍進(jìn)期間實行史無前例的激進(jìn)政策和極"左"路線，當(dāng)前學(xué)界并沒有令人滿意的研究和解釋。從一些歷史文獻(xiàn)和歷史事件的回顧中，我們可以看到毛澤東主席本人在經(jīng)濟(jì)上的激進(jìn)態(tài)度以及一些省級領(lǐng)導(dǎo)對中央政策的積極追隨和推動的表現(xiàn)（Becker，1998）。

　　從人事變動的角度來看，各省在大躍進(jìn)發(fā)動期間也的確進(jìn)行了高度的人事控制以確保地方政府響應(yīng)中央政府的激進(jìn)政策（Chen，2008）。但是，純粹從個人或者人事方面來進(jìn)行解釋明顯是不夠的。大躍進(jìn)時期的地方競賽是一個席卷神州、舉國若狂的重大歷史事件，雖然領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)力推動起了很大作用，但是這個歷史事件的背后也應(yīng)該蘊(yùn)藏著深層的制度原因。也就是說，地方競賽有可能是內(nèi)生于政治體制本身的競賽，只要體制本身內(nèi)在的競賽動力沒有改變，即使世易時移、人事全非，只要某些條件成熟，競賽還是有可能以一種新的面目卷土重來。

　　本文的目的就是試圖探尋隱藏于地方競賽背后的一些體制性原因和歷史條件。

　　為了分析的方便，本文將大躍進(jìn)期間的中央-地方關(guān)系以及由此形成的地方競賽的體制叫做"錦標(biāo)賽體制".在這場錦標(biāo)賽中，中央是競賽的發(fā)起人和目標(biāo)、規(guī)則的制定者，地方則是參賽的運(yùn)動員。跑在前面的、勝出的運(yùn)動員不但會享受到更多的經(jīng)濟(jì)政策方面的偏向，①[表現(xiàn)在中央會給予這樣的地方政府以更大的經(jīng)濟(jì)資源的支持，例如基建投資額度、企業(yè)管轄權(quán)、指標(biāo)控制權(quán)等等]更重要的是，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人會由此得到政治榮譽(yù)以及晉升。與此同樣重要的是，落后的運(yùn)動員會被批評為執(zhí)行中央路線不積極甚至執(zhí)行"右傾"路線，在1959年廬山會議之后更有可能被視為走"反黨路線".中央與省級政府間的這種關(guān)系在省以下各級政府間被進(jìn)行層層復(fù)制和夸大，致使錦標(biāo)賽在各級政府間全面展開。在最基層的農(nóng)村人民公社和生產(chǎn)隊一級，以及城市的企業(yè)和企業(yè)班組一級，通過基層黨員和積極分子的參與機(jī)制（Walder，1986；
Yang，1996），全民都參與了錦標(biāo)賽�？梢哉f，大躍進(jìn)時期的錦標(biāo)賽是一場沒有觀眾的比賽，全民都是運(yùn)動員，中央政府是最后的裁判，而各級地方政府則既是其下級部門的裁判員，又是其上級部門指揮下的運(yùn)動員。這種錦標(biāo)賽，既是中央政府自上而下策劃和發(fā)動的，又是地方政府自下而上推動和促進(jìn)的。錦標(biāo)賽在缺少外部制約的情況下變本加厲、愈演愈烈，以災(zāi)難性的后果促使中央政府中止比賽而告終。

　　二

　　錦標(biāo)賽的暗喻來自經(jīng)濟(jì)學(xué)中的"錦標(biāo)賽理論"（Tournament Theory ）。這個理論分析的是公司管理中委托-代理關(guān)系的激勵機(jī)制。因為存在高昂的信息和監(jiān)督成本，公司的委托人對于其代理人——公司的高層經(jīng)理人——實行了一種拉開薪酬差距、通過考察其業(yè)績排名而非實績的辦法來選擇誰能夠獲得晉升（Lazear Rosen，1981；
Rosen，1986）。這種機(jī)制使得經(jīng)理人更加關(guān)注與其他經(jīng)理人的相對名次而展開競賽，排名是錦標(biāo)賽理論中的關(guān)鍵變量。

　　與公司相比，政治系統(tǒng)更為復(fù)雜，錦標(biāo)賽理論所需要的前提假設(shè)大多不成立，但是地方政府間往往也會在某些方面展開競爭。例如在美國的民主憲政體系下，地方政府會在地方公共服務(wù)水平和稅收方面展開地區(qū)間的競爭。在居民能夠"用腳投票"的前提下，地方政府的競爭有助于實現(xiàn)公共服務(wù)方面的最優(yōu)化，這成為西方財政分權(quán)理論的基礎(chǔ)（Tiebout ，1956；
Oates ，1972）。在一些特定的條件下，中央政府對地方政府的財政分權(quán)以及由此展開的區(qū)域競爭能夠在一定程度上"馴化"政府這個龐大的"利維坦"組織的自利行為（Brennan ，1980）。但是，在現(xiàn)實中，即使在像美國這樣的財政聯(lián)邦主義（Fiscal Federalism ）體制中，地區(qū)競爭也不一定總是導(dǎo)致高效率和社會福利的最大化。有些研究表明，地區(qū)間的稅收競爭①[這包括通過稅收優(yōu)惠在爭取流動性資本、商人以及"大公司"進(jìn)入方面而展開的競爭，相當(dāng)于"招商引資"]會因為局部稅收的外部性而導(dǎo)致無法實現(xiàn)社會的最優(yōu)稅率（Wilson，2004）。還有一些學(xué)者認(rèn)為，在民主憲政體制缺乏的條件下，分權(quán)以及區(qū)域競爭不但不能帶來公共服務(wù)和福利的最優(yōu)化，反而會產(chǎn)生公共福利水平的下降甚至惡化（Litvack et al .，1998），在極端條件下甚至?xí)�帶來腐敗（Bardhan ，2000）。

　　但是無論分權(quán)帶來的區(qū)域競爭的結(jié)果是好是壞，這種競爭一般只是局限于公共收入和支出的財政領(lǐng)域，因為在非計劃經(jīng)濟(jì)的國家，地方政府所能夠調(diào)控的只是經(jīng)濟(jì)中有限的一部分，一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)如GDP 和一些重要產(chǎn)品的產(chǎn)量與產(chǎn)值并不能成為衡量地方政府業(yè)績的標(biāo)志。所以地方政府之間的競爭無論在覆蓋范圍和激烈程度上都極為有限。

　　近年來，一些學(xué)者將地區(qū)競爭模式用于研究改革開放后的中央-地方關(guān)系，并借此解釋中國改革的成功和出現(xiàn)的一些問題。戴慕珍提出"地方合作主義"（local state corporatism ）的概念，認(rèn)為在1980年代實行的財政包干體制下，地方政府類似于以地方經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的公司實體（Oi，1992）。與改革開放前的階段相比，財政包干制實際上是以財政分權(quán)的方式為地方政府提供了激勵，促使地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面展開競爭。這種競爭一方面帶來快速的經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也帶來了比較嚴(yán)重的區(qū)域貿(mào)易壁壘和地區(qū)保護(hù)主義等問題（Qian Weingast，1997；
Naughton ，1999）。這些單純用財政激勵來解釋地區(qū)競爭的研究存在一個問題，即地方政府官員的目標(biāo)函數(shù)不夠清晰：在地方利益逐步明確而且不斷增加的情況下，這些官員如何看待和處理地方與中央的關(guān)系？因為中國是一個財政單一制（unitary system）而非聯(lián)邦制的國家，所以過于強(qiáng)調(diào)地方的財政利益，會有在研究視角上將地方政府"諸侯化"看待的傾向。事實上，中央的財政包干承諾雖然有刺激作用，但是遠(yuǎn)不夠穩(wěn)定，以"承諾效應(yīng)"來全面解釋地方政府行為有以偏概全之嫌（Cai Triesman，2006）。

　　鑒于這個問題，有些學(xué)者更加關(guān)注地方官員的晉升機(jī)制。這些學(xué)者傾向于直接運(yùn)用"錦標(biāo)賽理論"來解釋地方官員的職位變動。他們通過計量研究發(fā)現(xiàn)，在改革開放時期，地方官員的經(jīng)濟(jì)業(yè)績，主要是地方經(jīng)濟(jì)總量如GDP 和財政收入，對于解釋地方官員的晉升或留任有顯著的作用（Bo，2002；
Li ，2005）。將公司中的錦標(biāo)賽理論直接用于解釋中國政治體制中的核心問題——官員晉升，無疑是將此問題過于簡單化了。一方面，這些計量的研究成果有待更多的類似研究進(jìn)行確認(rèn)，①[同樣的計量研究似乎也有不同的發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)者的計量結(jié)果表明官員晉升和經(jīng)濟(jì)業(yè)績之間并沒有任何顯著相關(guān)性（Su，et al .，2008）]另一方面，這些學(xué)者也承認(rèn)，派系關(guān)系（factionalism）和地方主義（localism）也是影響乃至決定官員升遷的重要因素。熟悉中國政治運(yùn)作的學(xué)者一般都不會否認(rèn)這兩個因素的重要性。

　　將錦標(biāo)賽理論簡單地用于分析官員升遷，明顯忽略了政治系統(tǒng)的復(fù)雜性，即使在以績效為主的政治科層體系中（meritocracy ）也失之淺陋。政府官僚體制中的政府部門不同于企業(yè)組織的一個顯著特點就是其目標(biāo)的多樣性和不可量度性（威爾遜，2006）。政府官員的行動動機(jī)也可以分成幾種不同的類型，而且與政府目標(biāo)的關(guān)系也非常復(fù)雜，①[敦利威（Patrick Dunleavy）在其著作《民主、官僚制與公共選擇：政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》的第六章詳細(xì)綜述和討論了這個問題，此處不再展開論述（敦利威，2004）]這造成了中央對地方或者上級對下級監(jiān)督和管理的更加嚴(yán)重的困難。在以公司系統(tǒng)為研究對象的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，這個矛盾是通過測量績效或者變動產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得到解決的（Alchian ，1972）；
而在政府官僚體制中，這些手段都難以有效實施。盡管如此，以錦標(biāo)賽理論為中心展開的研究仍然能為我們理解行政系統(tǒng)內(nèi)的官員行動機(jī)制提供有幫助的參考。

　　在中國這樣一個廣土眾民的大國，監(jiān)督和管理的困難構(gòu)成了我們理解中國政治體制變動的一個基本線索。我們在一般意義上將傳統(tǒng)的政治制度叫做中央集權(quán)的專制體制。自秦滅六國以來，郡縣制代替封建制成為傳統(tǒng)政治的主流構(gòu)架。②[這里所用的"封建制"不同于馬克思主義中的"封建社會"意義上的"封建"，而是指西周天子通過"封土建侯"建立的以宗法原則實施的分封制度，許多學(xué)者在這個意義上討論中國的封建制度，簡明而透徹的討論可參加錢穆《中國歷史研究法》的第二講和第三講（錢穆，2002）]在郡縣制下，以中央集權(quán)為中心的官僚政治系統(tǒng)是政治治理的主要形式。在這個系統(tǒng)中，皇帝在理論上掌握著所有的政治權(quán)力"，天下之事無小大皆決于上"《（史記。秦始皇本紀(jì)》），從全國的行政、財政、司法到軍事、官員任免都由皇帝"乾綱獨(dú)斷".隨著傳統(tǒng)政治的發(fā)展，君權(quán)變得越來越至高無上，到明清時期更發(fā)展到登峰造極的地步③[例如，史載明太祖"每斷大事、決大疑，臣下唯面奏取旨"（廖道南，1986）；
清嘉慶時期，"我朝列圣相承，乾綱獨(dú)攬，令出惟行，大權(quán)從無旁落"（梁章鉅、朱智，1984：卷十四）]（周良宵，2006）。但是，君權(quán)雖然至高無上，國家行政卻必須依靠一個龐大的、科層化的官僚體制，這個官僚體制的直接領(lǐng)導(dǎo)人是"一人之下、萬人之上"的宰相，下面又有各級的省、府、州、縣的地方官員。官僚行政集團(tuán)構(gòu)成了君權(quán)在實施中的實際制約力量。這種制約在制度設(shè)置上表現(xiàn)為君主政令的頒布要經(jīng)過中央官僚的審核與封駁、給事中與御史的諷諫，①[唐代相權(quán)拆分為三�。ㄖ袝�、門下、尚書），詔書要經(jīng)過封駁方得為詔。唐名臣劉之語："不經(jīng)鳳閣（中書）鸞臺（門下），何名為敕"（《唐會要》卷五四）。宋人侯延慶《退齋筆錄》載："神宗時，以陜西用兵失利，內(nèi)地出令斬一漕臣。明日，宰相蔡確奏知，上曰："昨日批出斬某人，已行否？"確曰："方欲奏知。"上曰："此事何疑？"確曰："祖宗以未嘗殺士人臣事，不意自陛下始。"上沉吟久之，曰："可與刺面配遠(yuǎn)惡處。"門下侍郎章曰："如此即不若殺之。"上曰："何故？"曰："士可殺，(點擊此處閱讀下一頁)

　　不可辱！"上聲色俱厲曰："快意事便做不得一件！"曰："如此快意事，不做得也好！""（侯延慶，1925）明清時期相權(quán)嚴(yán)重衰落，但是諷諫制度依舊起作用]在詔令執(zhí)行過程中則表現(xiàn)為地方官員的推諉、拖延與變通。在官員任免和用人制度方面，則逐漸發(fā)展出一套循資以進(jìn)的官員提拔制度。這套制度是以官員的出身、履歷、職任等形成的"資歷"而非政績?yōu)樯�遷的主要依據(jù)（鄧小南，2005）。"循資格"制度成形于唐，造極于宋，對明清也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。循資提拔，在一定程度上遏制了君權(quán)。宋代呂中在《宋大事記講義》中說："以資格用人者，有司之法；
以不次用人者，人主之權(quán)。"這兩種用人制度的不同，體現(xiàn)了君權(quán)和官僚體制的內(nèi)在矛盾。

　　中國的傳統(tǒng)政治制度被有的學(xué)者稱為德治體制（virtuocracy ），②[見Shirk ，1984，她用這個詞主要與傳統(tǒng)的"能人或功績體制"（meritocracy ）相對]道德修養(yǎng)是任免官員的最重要標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)道德修養(yǎng)是中國傳統(tǒng)政治意識形態(tài)的中心內(nèi)容，從政治理想到日常治理無不滲透著以孔孟儒家思想為核心的政治理念。儒家的政治理想是為政以德，政治治理則追求"使民以時"，以不擾民為上。通過"富之、教之"，通過"道之以德、齊之以禮"，達(dá)到"必也無訟乎"的局面。這種理念要求政治體系輕徭薄賦，與民休息，要求官員以身作則，成為教化天下的典范。在制度上，雖然傳統(tǒng)社會發(fā)展出一個巨大的知識官僚集團(tuán)和科層化的官僚體制，但是這個體制一直"懸浮"于廣大的鄉(xiāng)村社會之上"，皇權(quán)不下縣"，基層社會以宗族和士紳為首的自治為主，形成了一個君主專制、官僚科層化和鄉(xiāng)村自治共存的傳統(tǒng)政治格局。在這種格局下，"無為"理想和"雙軌政治"成為解決廣土眾民下的治理問題的基本途徑（費(fèi)孝通，1999）。

　　這種政治格局在承平時期一般沒有問題，政府官員重視自己的道德聲望，避免被視為擾民的"聚斂之臣"，在此基礎(chǔ)上爭取能夠"循資以進(jìn)".在極端情況下，即使皇帝耽于游樂、朝中內(nèi)閣空空如也，政權(quán)照樣可以維持日常運(yùn)作（黃仁宇，1982）。但是，在外敵環(huán)伺、內(nèi)寇猖獗的情況下，或者是君主意欲大有作為的時候，官僚機(jī)構(gòu)保守因循、效率低下的積弊就成為極大的阻礙。所以，君主意欲發(fā)奮圖強(qiáng)，最主要的斗爭對象就是官僚集團(tuán)。

　　秦代奠定的君主專制并沒有隨著秦王朝的迅速滅亡以及西漢"罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)"的主流意識形態(tài)的確立而顛覆，雖然歷代王朝對秦的暴政都加以批判，但是在君主專制、法律和監(jiān)察制度等方面都沿襲前朝，這構(gòu)成了中國傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)由絕對君權(quán)產(chǎn)生的另外一套運(yùn)作邏輯。①[一般史家多有"漢承秦制"之說，所謂"漢家承秦之制"、"漢因秦法"、"秦制漢循而不革"等等。毛澤東主席1973年《讀〈封建論〉呈郭老》一詩有"百代多行秦政法"、"孔學(xué)名高實秕糠"之句，也是這個意思]這套邏輯建立在"尊君"以及維持君主絕對權(quán)力的"法"、"術(shù)"、"勢"的基礎(chǔ)之上，要求臣下絕對的忠誠"，故人臣毋稱堯舜之賢，毋譽(yù)湯武之伐，毋言烈士之高，盡力守法，專心于事主者為忠臣"（見《韓非子》"忠孝"五十一）。法家思想隨著宋明諸儒倡導(dǎo)的"三綱之教"融入了主流意識形態(tài)，和君主專制在制度上登峰造極的發(fā)展相匯合②[蕭公權(quán)先生在其《中國政治思想史》中說："宋明諸儒不知儒法二家同道尊君而其旨根本有別，大唱"三綱"之教，自命承統(tǒng)于洙泗，實則暗張申韓，"認(rèn)賊作父""（蕭公權(quán)，1998：216）。這種說法未免偏頗，但是宋明以后君權(quán)愈加尊崇卻是事實。至于宋明政治思想對于君權(quán)日尊起了多大的作用，還有待于進(jìn)一步的研究]（蕭公權(quán)，1998）。

　　利用絕對權(quán)力，意欲有所作為的君主通常會做出一系列"變法"式的舉動來提高官僚機(jī)構(gòu)的效率。這些舉動除了在意識形態(tài)方面有所準(zhǔn)備之外，人事、財政、司法和軍事方面的集權(quán)是最為迫切的。鑒于傳統(tǒng)政治體制的"人治"特點，人事集權(quán)又是其中最為關(guān)鍵和重要的內(nèi)容。

　　面對監(jiān)督和政策執(zhí)行的高昂成本，君主通過行使"不次用人"的"人主之權(quán)"，以"賞刑"越級提拔支持"變法"的官員，并在初期以支持或反對"變法"作為標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)換處于關(guān)鍵位置的官員人選。在這個時期成功的集權(quán)不但能夠打擊反對"變法"的勢力，而且能夠有效破壞官僚體制中的事本主義、循資以進(jìn)的制度原則，擴(kuò)大對君主個人的絕對效忠勢力。

　　在推行"變法"的時期，君主一般將推行變法帶來的"政績"作為官員升遷的重要依據(jù)。在"變法"面前，地方官員的其他行政事務(wù)不再重要"，政績"主要以推行變法是否得力為內(nèi)容進(jìn)行測量。在變法期間，政府的目標(biāo)突然變得明確而單一，政績考察變得簡單而有效，官員升遷之路出現(xiàn)了捷徑，所以一般在變法期間"競進(jìn)之風(fēng)"異常興盛。"無為"政治的理念拋諸一旁，自下而上的言路阻塞，浮夸和隱瞞之風(fēng)漸起，這就形成了短期"錦標(biāo)賽"的雛形。以君主高度集權(quán)發(fā)動的"效忠"競賽在大多數(shù)情況下會扭曲政策的原意，許多"良法美意"實質(zhì)上為基層胥吏借機(jī)掠奪民財打開了方便之門。在傳統(tǒng)政治體制中，由于整個國家權(quán)力并不能深入基層社會，對總體社會經(jīng)濟(jì)資源的控制能力也極為有限，所以這種"錦標(biāo)賽"一般只是在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部展開，不會涉及到全體國民，而且不會持續(xù)很長時間，造成的社會經(jīng)濟(jì)后果也難以一概而論。①[北宋神宗朝的王安石變法是一個展示上述機(jī)制的案例。王安石以"天變不足懼、人言不足恤、祖宗之法不足守"的"三不足"之說說動神宗進(jìn)行財政變法。通過打擊反對派勢力、設(shè)置"制置三司條例司"作為推動變法的權(quán)力機(jī)構(gòu)，全力提拔支持變法的各級官員，其變法的中心內(nèi)容如"青苗法"、"募役法"、"保甲法"、"保馬法"、"方田均稅法"等等雖然稱得起"良法美意"，但是在強(qiáng)力推行、嚴(yán)密監(jiān)察之下大都變成了"與民爭利"的"惡法".變法推行幾年之后，隨著神宗皇帝的去世而告終。關(guān)于變法的研究汗牛充棟，有代表性的可參見鄧廣銘（2007）、李華瑞（2004）、劉子鍵（1996）等。就變法對政治體制的影響而言，"三不足"之說對制約君主的絕對權(quán)力起了明顯的負(fù)面作用，如《宋儒學(xué)案》所言："金陵三不足之說？？非獨(dú)為趙氏禍，為萬世禍。人主之勢，天下無能敵者，人臣欲回之，必思有大于此者把攬之。今乃教之不畏天變，不法祖宗，不恤人言，則何事不可為也？"]

　　本小節(jié)是對政治體制中官員升遷問題的一個甚為粗略的梳理。我們可以看到，官員升遷以及與此相關(guān)的"錦標(biāo)賽"并非一個簡單的晉升標(biāo)準(zhǔn)的問題，而是與整個政治體制的理念、特點和時勢緊密相連。錦標(biāo)賽雖然是一個過于簡單的類比，而且也并非傳統(tǒng)政治體制的常態(tài)，但是它確是隱藏于這種政治體制之下的一種潛在機(jī)制，只要各種條件成熟，就會在一段時間內(nèi)主導(dǎo)整個政治系統(tǒng)的運(yùn)作。

　　三

　　大躍進(jìn)時期是一個短暫的舉國錦標(biāo)賽時期。這場錦標(biāo)賽無論在涉及的范圍、競賽的程度、配置的資源以及造成的后果等各方面都空前絕后。它的出現(xiàn)需要各種條件的成熟和積累，探討和概括這場錦標(biāo)賽的特點及其成立條件是本節(jié)和下一節(jié)的主要內(nèi)容。

　　1949年以后，新中國開始著手建立社會主義經(jīng)濟(jì)和政治體制，在此基礎(chǔ)上形成了全新的中央-地方關(guān)系框架。這個框架雖然仍然延續(xù)了傳統(tǒng)多級政府的行政關(guān)系，但是隨著社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，形成了前所未有的中央高度集權(quán)的局面。

　　建國初期，為了平抑物價、解決財政困難和支持抗美援朝，中央政府實行的是高度集權(quán)的財政"統(tǒng)收統(tǒng)支"制度，規(guī)定財政收入中除公糧5-15%的地方附加以外，所有公糧的征收、支出、調(diào)度，全部統(tǒng)于中央。

　　稅收方面，除了批準(zhǔn)征收的少量地方稅外，所有關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅，也都由中央政府調(diào)度使用。財政支出主要用于軍隊、行政和投資，也都由中央政府統(tǒng)一全國的編制和供給標(biāo)準(zhǔn)。

　　這種高度集權(quán)的體制在1953-1957年的第一個"五年計劃"時期得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，并由財政領(lǐng)域延伸到整個國計民生領(lǐng)域。除了中央-地方關(guān)系外，國家和農(nóng)民的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系也產(chǎn)生了實質(zhì)性的變化，這個變化首先是通過一五期間的社會主義改造形成的。

　　從1953年開始，新中國開始了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，原定于十幾年完成的改造計劃在5年時間里就迅速實現(xiàn)。1956年農(nóng)業(yè)中參加合作社的農(nóng)戶比重已經(jīng)達(dá)到了96.3%，已經(jīng)加入合作化的手工業(yè)就業(yè)人員占全部手工業(yè)者的91.7%.一方面，國家將所有農(nóng)民通過"合作化運(yùn)動"納入到由國家控制、管理的組織體系中；
另一方面，通過取消農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易市場，實行糧、棉、油等重要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，國家直接控制了所有農(nóng)村的重要資源，直接指揮、安排農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，并通過帶有強(qiáng)制性的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策來保證城市的低價格糧食供給，加速實現(xiàn)工業(yè)化。①[關(guān)于農(nóng)業(yè)的社會主義改造和合作化運(yùn)動，目前的研究比較多，此處不多加贅述。具體內(nèi)容可參加陳吉元（1993）]

　　工業(yè)的情況見表1.

　　可以看出，1956年全部工業(yè)中三分之二為社會主義性質(zhì)的國營和集體工業(yè)，三分之一為公私合營的國家資本主義工業(yè)。在公私合營的企業(yè)"，私方"只有拿定息的權(quán)利，沒有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，這種企業(yè)實際上也是全民所有制的國有企業(yè)了。在商業(yè)領(lǐng)域，1956年的私營商業(yè)只占商業(yè)企業(yè)商品批發(fā)額度的011%，商業(yè)也全部完成了社會主義改造。

　　社會主義改造基本完成之后，國家的財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要的變化（參看表2）。

　　表2國家的財政收入結(jié)構(gòu)變化（1950-1957）①[財政收入分三大項："企業(yè)收入"、"各項稅收"和"其他收入".其中"其他收入"占比重很小，表中沒有列出]

　　表2中的"企業(yè)收入"在1950年只占財政收入的13.4%，到一五時期的最后一年，這個比重上升到了46.5%，和"各項稅收"在財政收入中平分秋色。此后一直到1979年，這兩個比重基本沒有發(fā)生大的變化，基本各占財政收入的50%左右。

　　各項稅收主要包括工商稅收、鹽稅、關(guān)稅和農(nóng)牧業(yè)稅。從表2可以看出，工商企業(yè)繳納的工商稅收是稅收的主體，但是工商稅收在財政總收入中的份額并沒有發(fā)生變化，始終占總收入的35%左右。也就是說，建國初期和一五時期國家工業(yè)化的迅速發(fā)展對財政收入的貢獻(xiàn)并沒有體現(xiàn)在稅收上，而是體現(xiàn)在"企業(yè)收入"上。工商企業(yè)的迅速發(fā)展帶來的是"企業(yè)收入"的迅速增長，這與社會主義改造和國家管理企業(yè)的方式有關(guān)系。

　　"企業(yè)收入"主要是指工商企業(yè)上繳的利潤和部分折舊基金。社會主義改造完成之后，全國的工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的利稅總額中，全民所有制企業(yè)（國有企業(yè)）占85%，集體所有制企業(yè)占12%，其他企業(yè)占3%.①[這是1958年的數(shù)字，資料來自財政部綜合計劃司編（1992：26）]對于全民所有制企業(yè)，國家運(yùn)用行政手段，直接向企業(yè)下達(dá)指令性指標(biāo)②[這些指令性指標(biāo)涵蓋了企業(yè)管理的各個方面，包括：總產(chǎn)值、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、新種類產(chǎn)品試制、主要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)定額、成本降低率、成本降低額、職工總數(shù)、年底職工數(shù)、工資總額、勞動生產(chǎn)率和利潤]來進(jìn)行管理。企業(yè)用人、用工由國家委派和統(tǒng)一分配，企業(yè)的生產(chǎn)資料由國家計劃供給，由商業(yè)、物資部門收購或調(diào)撥其產(chǎn)品，由財政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)企業(yè)資金的收入和支出，企業(yè)的利潤和折舊基金全部上繳國家，納入國家預(yù)算。企業(yè)所需基本建設(shè)投資、固定資產(chǎn)更新和技術(shù)改造的費(fèi)用，由國家財政撥款解決。企業(yè)的流動資金也由財政部門按定額撥付，一些季節(jié)性、臨時性的超定額部分則由銀行貸款解決。在這種管理模式之下，企業(yè)財務(wù)雖然進(jìn)行獨(dú)立核算，但只限于自計盈虧，并不自負(fù)盈虧，所以基本上屬于政府財政部門的分支和出納。企業(yè)稅金上繳財政國庫，企業(yè)利潤則上繳政府主管部門的財政。以1957年為例，全民所有制獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)的稅金是36.6億元，利潤總額是78.8億元，③[數(shù)字來自國務(wù)院全國工業(yè)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國家統(tǒng)計局工業(yè)交通物資統(tǒng)計司編（1986：177）]也就是說，企業(yè)的貢獻(xiàn)是三分之一以稅收的形式上繳國家財政，三分之二則以企業(yè)收入的形式上繳主管的政府部門。

　　政府和企業(yè)的這種新型關(guān)系也同時塑造了中央-地方關(guān)系的新局面，即中央政府通過對企業(yè)的控制實施對地方政府的控制。

　　我們可以將企業(yè)的主管部門按照中央-地方關(guān)系分成兩類，一類是中央政府以及國務(wù)院的各個部委，(點擊此處閱讀下一頁)

　　另一類則是地方政府主管部門。

　　建國初期，國家財政分為中央級、大行政區(qū)級和省（市）級三級財政，1953年取消了大區(qū)一級財政，設(shè)立了縣級財政，這樣地方的財政仍然是兩級，即省（市）級財政和縣級財政。全國的企業(yè)也按照其隸屬關(guān)系分為中央直（部）屬企業(yè)和地方企業(yè)（省、縣）兩類。中央企業(yè)的企業(yè)收入直接歸中央財政管理，地方企業(yè)的企業(yè)收入則按照其隸屬關(guān)系歸入省級或縣級財政，也就是說，所有的企業(yè)都按照隸屬關(guān)系歸入了"條條"（中央直屬）系統(tǒng)和"塊塊"系統(tǒng)。

　　一五時期是國家"重工業(yè)戰(zhàn)略優(yōu)先"的發(fā)展時期。新中國有限的人力、物力和財力大都用于發(fā)展大型的重工業(yè)，這就要求中央具有調(diào)度、配置資源的大部分權(quán)力。在這種情況下"，條條"系統(tǒng)的膨脹是必然的。

　　1952年成立國家計劃委員會，此外設(shè)立了重工業(yè)部等15個財經(jīng)專業(yè)管理部門，這些經(jīng)濟(jì)管理型的部委占到了政務(wù)院所屬各部門總數(shù)的47%.這些部委既是行業(yè)管理部門，又是直接管理企業(yè)生產(chǎn)的管理單位。1954年這類部委進(jìn)一步增加，超過國務(wù)院所屬部門總數(shù)的55%.在這種形勢下，中央直屬企業(yè)1953年為2800多個，1957年為9300多個，占企業(yè)總數(shù)的16%，占工業(yè)總產(chǎn)值的49%（朱基主編，1985：43-44），而且這些企業(yè)都是直接關(guān)系到國計民生的大型企業(yè)。這樣，全國大部分的財力和物力都納入了中央直接管理和調(diào)配的"條條"系統(tǒng)。

　　1953年，中央統(tǒng)一分配的物資為227種（中央統(tǒng)配112種，部委管理115種），到1957年，這個數(shù)字迅速增加到532種（統(tǒng)配231種，部委管理301種）（趙德馨主編，1988：388），中央政府直接控制了大部分國民經(jīng)濟(jì)的重要物資。

　　在財政方面，自1953年開始，財政體制由中央統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)橹醒牒偷胤截斦�劃分收入。中央、�。ㄊ校┖涂h（市）三級開始劃分各自的財政收支范圍。1954年開始實行由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方財政中央和地方分類分成辦法，將財政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、中央調(diào)劑收入三大類。地方預(yù)算每年由中央核定，地方的預(yù)算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵補(bǔ)，不足部分由中央調(diào)劑收入彌補(bǔ)。如果其固定收入超出了地方正常支出，其剩余部分不再全部上解中央，而是按照剩余部分在地方固定收入中的比重與中央進(jìn)行分成。分成比例一年一定。

　　這種財政體制劃分表面上看起來給了地方財政獨(dú)立的地位，但是由于（1）地方固定收入實際上占總財政收入的比重不大；
（2）分成比例每年一變，每年都按照上一年收入和支出的差額進(jìn)行重新計算。也就是說，如果一個省某年收入增長過快，其下一年上解中央的比例就會快速增長。所以這種體制只是初步劃分了中央和地方財政的范圍，并沒有改變中央財政高度集權(quán)的狀況。如果從中央和地方負(fù)責(zé)征收收入的范圍來看，一五期間中央和地方財政收入分別占全國財政收入的45%和55%，但是如果按照財政體制劃分后的收入來看，中央和地方財政收入的比重就分別占80%和20%，支出分別占總財政支出的75%和25%.①[實際上就中央和省的財政關(guān)系而言，省級財政除了5%的農(nóng)業(yè)稅附加、3%的總預(yù)備費(fèi)和自籌部分資金之外，幾乎與中央級的預(yù)算單位沒有什么區(qū)別�？h和鄉(xiāng)更是沒有什么財權(quán)。"因此，地方同志說，現(xiàn)在名義上是四級（中央、省、縣、鄉(xiāng)）財政，實際上是一級半，只有中央一級是完整的，省財政只是半級財政"（薄一波，1991：481）]所以說，全國雖然有一半左右的企業(yè)屬于地方主管部門管理，但是企業(yè)上繳的收入和利潤大部分都被中央財政所直接支配。企業(yè)能夠自己分配的獎勵基金和超計劃利潤分成只占企業(yè)收入的3175%（當(dāng)代中國叢書編輯部，1984：446、502）。

　　隨著一五計劃和社會主義改造的完成，我國中央-地方間的基本經(jīng)濟(jì)和財政關(guān)系的構(gòu)架已經(jīng)建立起來。根據(jù)上面的分析，這種框架的基本特點是：中央控制了全國大部分的人力、財力和物力的管理和分配，這種控制是以計劃指標(biāo)管理的形式，并通過建立在各個工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的"條條"系統(tǒng)來進(jìn)行直接的、自上而下的控制而實現(xiàn)的。具體而言，重要的企業(yè)幾乎全部納入條條系統(tǒng)直接管理，其他企業(yè)則通過"塊塊"系統(tǒng)間接管理，但是其稅收和利潤大部分歸中央財政進(jìn)行分配。與傳統(tǒng)的體制相比，新中國體制的特點除了中央高度集權(quán)之外，更重要的是這種集權(quán)控制并非僅僅限于對行政官僚體制的控制，而且還控制了國家的全部經(jīng)濟(jì)資源。

　　"一五"期間的管理體制，尤其是對工業(yè)的管理體制基本是仿照蘇聯(lián)的發(fā)展模式展開的。由于將幾乎全部資源控于政府之手，這對管理經(jīng)濟(jì)的中央部委和地方官員提出了很高的要求，要求他們具備經(jīng)濟(jì)管理的能力和技術(shù)水平，但是當(dāng)時的中國并不具備這種人力資源的條件。

　　從一五計劃的執(zhí)行情況來看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無疑是成功的，被有的學(xué)者稱之為工業(yè)化的第一個"黃金時期"（胡鞍鋼，2007）。但是，由于水平的限制和官僚體制本身具有的因循保守的特點，要在短時間內(nèi)實現(xiàn)"趕超戰(zhàn)略"卻相當(dāng)困難。同時，這種管理體制又為用控制的放權(quán)和發(fā)動競賽提供了體制上的條件。此后大躍進(jìn)中的做法在一定程度上可以看作中央政府或者毛澤東主席對于探索一種新的工業(yè)化模式的嘗試（Lieberthal，2004）。從現(xiàn)存的歷史材料中，可以看到毛澤東主席和中央政府的高層領(lǐng)導(dǎo)人對于突破蘇聯(lián)模式、以一種更適合中國國情的方式快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的討論和決策過程（薄一波，1991）�？偟膩碚f，這種探索最終以大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)放權(quán)和地方動員為主要標(biāo)志，在中央-地方關(guān)系上似乎來了一個一百八十度的大轉(zhuǎn)彎。

　　由于將絕大部分權(quán)力集中在中央，除了不利于調(diào)動地方的積極性，毛澤東主席還感到，中央政府內(nèi)部的主流在強(qiáng)調(diào)平衡關(guān)系和發(fā)展速度的問題上，也存在保守的傾向。1955年12月27日，毛澤東主席在為《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書所作的序言中指出，"現(xiàn)在的問題，還是右傾保守思想在許多方面作怪，使許多方面的工作不能適應(yīng)客觀情況的發(fā)展�，F(xiàn)在的問題是經(jīng)過努力本來可以做到的事情，卻有很多人認(rèn)為做不到。"（毛澤東，1956）1956年，在《論十大關(guān)系》的報告中，毛澤東主席又提出"要擴(kuò)大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情".1956年到1957年間，中央政府出臺了一系列文件，①[這些文件包括1956年5月的《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議（草案）》，1957年的《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定（草案）》、《關(guān)于改進(jìn)財政體制和劃分中央和地方對財政管理權(quán)限的規(guī)定（草案）》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定（草案）》]開始逐步、有計劃地下放工業(yè)企業(yè)、商業(yè)和財政的管理權(quán)限給地方。這些政策是和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路以及1957年的"反右"運(yùn)動相呼應(yīng)的。②[1957年的反右運(yùn)動在一定程度上可以視為意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的集權(quán)運(yùn)動。從"百花齊放、百家爭鳴"到幾十萬人被劃為"右派"，實際上也為大躍進(jìn)期間的激進(jìn)政策做了思想和輿論上的準(zhǔn)備。這個方面不是本文討論的重點，兩者的關(guān)系以后將另文詳論]自1957年下半年開始，毛澤東在多次會議上開始批評1956年的"反冒進(jìn)"思想，1958年3月又提出了社會主義建設(shè)總路線的基本思路。

　　社會主義建設(shè)總路線在1958年2月底中共八大二次會議上通過，表述為"鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義"，其實質(zhì)就是力爭經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速度，在計劃指標(biāo)上體現(xiàn)為"超英趕美"的趕超戰(zhàn)略。

　　一般認(rèn)為，毛澤東的思想和地位是解釋1958年"大躍進(jìn)"運(yùn)動的主要因素，大躍進(jìn)的發(fā)動似乎主要是一個自上而下的動員過程（胡鞍鋼，2007）。但是我們?nèi)绻�仔�?xì)考察1957年的政治經(jīng)濟(jì)形勢，就會發(fā)現(xiàn)另外一個重要的因素，即高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制實際上會內(nèi)生出大規(guī)模放權(quán)和開展地區(qū)間競爭的要求，作為推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的手段。這種要求只是以自上而下的放權(quán)過程體現(xiàn)出來的。

　　1957年下半年開始的反對"反冒進(jìn)"，是以毛澤東主席在一系列會議上③[具體參見薄一波（1991），陳吉元（1993），李銳（1999）]的"反反冒進(jìn)"的發(fā)言為主要表現(xiàn)的。這些發(fā)言與其說發(fā)自毛澤東本人的激進(jìn)思想，毋寧說是從中央到地方基層一部分官員共同推動的結(jié)果。以中共農(nóng)村工作部部長鄧子恢為代表的對農(nóng)業(yè)合作化速度的限制，以及以周恩來、陳云為代表的主持經(jīng)濟(jì)工作的高層官員對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快、比例關(guān)系失調(diào)所采取的反冒進(jìn)政策都在一定程度上抑制了一些地方官員爭取擴(kuò)大地方權(quán)益、強(qiáng)行推動合作化的做法，黨內(nèi)的發(fā)展思路出現(xiàn)了一些爭論和搖擺。這除了導(dǎo)致1957年春全國許多地區(qū)的"退社風(fēng)潮"①[退社，主要是浙江等地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級合作社（高級社）的群體現(xiàn)象]之外，還導(dǎo)致了1957年經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放慢，即所謂的"馬鞍形".這構(gòu)成了"反反冒進(jìn)"和社會主義總路線出臺的基本歷史背景，也被批評為黨內(nèi)的"右傾主義"，再借用毛澤東主席本人的話來說，就是"黨內(nèi)的有些同志離右派只有五十米遠(yuǎn)"（李銳，1999）。這里值得注意的是，經(jīng)濟(jì)管理中的高度集權(quán)與思想領(lǐng)域中的自由思潮同被看作是"右傾主義".因此，思想領(lǐng)域內(nèi)的反右實際上是統(tǒng)一思想，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的反對右傾主義則表現(xiàn)為擴(kuò)大地方自主權(quán)、發(fā)揮地方積極性以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"反反冒進(jìn)"，后者無疑會受到某些地方官員的積極推動和呼應(yīng)。②[這個說法還沒有強(qiáng)有力的歷史材料支持，只是一個嘗試性的假說。但是從大躍進(jìn)期間許多地方官員的表現(xiàn)來看，應(yīng)該有一定的事實依據(jù)，還有待于進(jìn)一步的研究]

　　黨內(nèi)的反反冒進(jìn)與黨外的反右運(yùn)動相呼應(yīng)，抑制了與中央不一致的言論和思想。高度集權(quán)的管理體制被認(rèn)為不利于"發(fā)揮地方的積極性"，貫徹中央加快發(fā)展速度的思路。在實踐上，1957年的經(jīng)濟(jì)速度放緩也證明了這一點。這種局勢構(gòu)成了1958年大躍進(jìn)運(yùn)動的基本背景。

　　自1958年初開始，中央政府開始全面下放權(quán)限，這是新中國歷史上的第一次大規(guī)模放權(quán)的變革。在行政管理方面，將原已虛化的大行政區(qū)重新加強(qiáng)，成立了東北、華北、華東、華南、華中、西北、西南7個大協(xié)作區(qū)，要求其分別建立大型的骨干企業(yè)和經(jīng)濟(jì)中心，形成具有完整工業(yè)體系的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。此后不久又要求其下屬各省也力圖建立獨(dú)立的工業(yè)體系。在企業(yè)管理方面，開始大規(guī)模下放中央直屬企業(yè)，與1957年的9300多個中央直屬企業(yè)相比，1958年中央直屬企業(yè)只剩下1200多個，下放了88%，其工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重也下降到13.8%（當(dāng)代中國叢書編輯部，1984）。同時，各企業(yè)的自主性和管理權(quán)也迅速增加。國家對企業(yè)管理的指令性指標(biāo)由原來的12個減少為4個，企業(yè)的財權(quán)和人事權(quán)也迅速擴(kuò)大。在財政體制方面也進(jìn)行了巨大的變動，地方的財政收入從"以支定收、一年一變"的體制變?yōu)?一定五年不變"的體制，同時地方的收入基數(shù)和支出權(quán)限也迅速增加。與這些方面的權(quán)力下放相配合，建立起了"塊塊為主、條塊結(jié)合"的計劃體制，規(guī)定各省市自治區(qū)可以對本地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、可以安排本地區(qū)的建設(shè)投資和人力、財力、物力以及公共事業(yè)項目。在這種形勢下"，二五"時期國家的工業(yè)生產(chǎn)計劃中只剩下產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)"，一五"計劃中的其他五種指標(biāo)①[其他五種指標(biāo)是總產(chǎn)值、商品產(chǎn)值、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、新產(chǎn)品試制和生產(chǎn)大修]都被取消了�；�建計劃也只管當(dāng)年的投資和主要建設(shè)內(nèi)容。工業(yè)產(chǎn)品中國家計委統(tǒng)一管理的產(chǎn)品種類也大幅減少。中央直接征收的財政收入比重，1959年下降到只占財政總收入的20%.在生產(chǎn)的其他方面，如基建審批權(quán)、物資分配權(quán)和招工計劃權(quán)也都全面下放，地方基本可以自主基建投資，中央統(tǒng)配和部管物資從1957年的532種減為1958年的429種、1959年更減少為285種（中國物資經(jīng)濟(jì)學(xué)會編，1983：91-92）；
職工人數(shù)和城鎮(zhèn)居民數(shù)量大幅度增加。

　　這種全面放權(quán)的確快速而有效地刺激了經(jīng)濟(jì)增長。一五計劃時期，工業(yè)的年均增長率只有18%.而1958年的工業(yè)總產(chǎn)值比1957年增長了154.8%，1959年又比1958年增長了136.2%.在經(jīng)濟(jì)的迅速增長中，基本建設(shè)投資起了決定性的作用。建國后10年的基本建設(shè)投資總額為1212億元，其中1958和1959兩年的總額為584億元，占到了10年投資總額的一半。②[這些數(shù)字見蘇星和楊秋寶編《新中國經(jīng)濟(jì)史資料選編》，內(nèi)容是國家統(tǒng)計部門1960年代頒發(fā)的一些統(tǒng)計數(shù)字，其中關(guān)于產(chǎn)量產(chǎn)品的數(shù)字明顯存在嚴(yán)重的浮夸，(點擊此處閱讀下一頁)

　　本文引用的投資數(shù)據(jù)相對可靠，亦僅供參考。按照《中國統(tǒng)計年鑒（1981）》的數(shù)字，1958到1960年三年的基建投資總額為996億元，比一五期間五年的總和多出81%.這兩列數(shù)字基本相符]而這種投資擴(kuò)大是地方競賽引起的。

　　表3顯示出了1958年的異常情況。1957年，在全國的工業(yè)總產(chǎn)值中，部（直屬）中央企業(yè)占44.5%，地方占55.5%，到1958年中央則只占13.9%，地方占86.1%.與1957年相比，新建地方工業(yè)企業(yè)（不包括手工業(yè)和社辦工業(yè)）達(dá)56158個，比原來的地方工業(yè)總數(shù)48658個還多7500個。到1959年，地方社辦企業(yè)達(dá)到20萬個以上，①[這些數(shù)字也來自《新中國經(jīng)濟(jì)史資料選編》，數(shù)字可能有不盡不實之處，但是地方工業(yè)競賽的局面可見一斑]工業(yè)的地方競賽規(guī)模之大、速度之快可謂空前絕后。當(dāng)然，競賽也更加明顯地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和鋼鐵指標(biāo)以及國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域中。自1958年下半年開始，各種鋼鐵和糧食的"衛(wèi)星"滿天飛，浮夸風(fēng)吹遍了各級大大小小的地方政府。具有諷刺意義的是，指標(biāo)競賽竟然導(dǎo)致了主要的產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)完全失真，最后在基層的縣、公社、生產(chǎn)隊之間連彼此真實的糧食庫存都搞不清楚了。②[伯恩斯坦（Bernstein ，1984）文中提及的一個案例生動地說明了饑荒時糧食庫存信息的混亂情況]

　　大躍進(jìn)引發(fā)的地區(qū)競賽帶來了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形以及災(zāi)難性的嚴(yán)重后果。在此期間，重工業(yè)增長了2.33倍，輕工業(yè)增長了47%，農(nóng)業(yè)下降了22.7%.各地區(qū)紛紛追求建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系，利用中央的放權(quán)片面擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，使得地方經(jīng)濟(jì)以"水多加面、面多加水"的方式不斷擴(kuò)大（胡書東，2001）。這場競賽帶來的后果也是世所共睹，此文不再贅述。

　　四

　　伴隨著"以鋼為綱"開始的大躍進(jìn)運(yùn)動，實際上是地方政府在主要的鋼鐵、糧食和其他重要產(chǎn)品的指標(biāo)上展開的一場空前激烈和規(guī)模巨大的"錦標(biāo)賽".這場錦標(biāo)賽有這樣幾個鮮明的特點。

　　第一，地方政府的"公司化"決定了這場錦標(biāo)賽的基本走向。在錦標(biāo)賽期間，地方政府變成了追求指標(biāo)和效率的巨大公司或廠商，動員其所有能夠控制的人力、物力和財力來實現(xiàn)高指標(biāo)。評價地方政府表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)變得簡單清晰，完成指標(biāo)成為最高的、惟一的標(biāo)準(zhǔn)。正如我們在文獻(xiàn)評述部分的分析所言，政府與公司最大的區(qū)別之一在于其目標(biāo)不夠明確，政府的公共支出涵蓋了地方經(jīng)濟(jì)和社會生活的眾多方面，各方面的優(yōu)先順序會因為地方具體情況的不同而不同。而錦標(biāo)賽體制在短時間內(nèi)統(tǒng)一改變了政府行為各方面的優(yōu)先順序，其他一切都要為"錦標(biāo)"讓路和為"錦標(biāo)"服務(wù)。在大躍進(jìn)期間，這個錦標(biāo)主要就是鋼鐵和糧食產(chǎn)量。

　　第二，"層層加碼"是推動這場錦標(biāo)賽的基本作用機(jī)制。追求"錦標(biāo)"引發(fā)的地方政府間的競爭造成了"層層加碼"的動員和管理制度。

　　上級政府為了完成指標(biāo)或者追求更高的指標(biāo)，其基本策略就是動員下級政府展開"錦標(biāo)賽"，并設(shè)置一個比自身目標(biāo)更高的指標(biāo)。這在中央的"兩本帳"策略中體現(xiàn)得最為明顯：每級政府都制定"兩本帳"，第二本帳的指標(biāo)高出第一本帳，上級的第二本帳作為下級的第一本帳。在從上到下制定計劃時按照第一本帳，但是在執(zhí)行計劃和對下級政府進(jìn)行考核和評價時用第二本帳作為標(biāo)準(zhǔn)。①[這種"兩本帳"制度最早由薄一波發(fā)明，并向毛澤東主席提出建議，后來成為大躍進(jìn)中的指導(dǎo)性工作方法。薄一波也承認(rèn)："我這個建議是個失誤，因為兩本帳或三本帳的觀念為計劃的層層加碼打開了一個重要的缺口。中央帶頭搞兩本帳，各級就都搞自己的兩本帳，下到基層，同一個指標(biāo)就有六七本帳了"（薄一波，1991：682）]在各級政府的這種策略下，"層層加碼"成為必然。"兩本帳"的方法帶來的另外一個嚴(yán)重后果是從中央到地方的各級政府行為的信息流通不暢，甚至造成混亂。由于中央最多只能了解和掌握各級地方政府的"第一本帳"，所以根本無法對基層政府的行為做出評價。同樣的道理，每一級政府只能掌握其直屬下級的情況。這為大躍進(jìn)及后來的饑荒中的虛夸和瞞報現(xiàn)象提供了制度基礎(chǔ)。

　　第三，"軟預(yù)算約束"決定了這場錦標(biāo)賽的失敗命運(yùn)。雖然地方政府的行為變得"公司化"，但是這種行為并不像市場中的公司那樣存在預(yù)算約束，即使有約束的話，也是"軟預(yù)算約束".這個術(shù)語是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾耐用來描述社會主義國家中國有企業(yè)的行為特點的，指國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人往往傾向于盲目擴(kuò)大投入，不顧及企業(yè)的投入產(chǎn)出效率（Kornai，1980）。與國有企業(yè)相比，地方政府的預(yù)算約束更加"軟化".錦標(biāo)賽一經(jīng)發(fā)動，往往為了追求高指標(biāo)而不計成本。從大躍進(jìn)的實踐中可以看出，錦標(biāo)賽體制本身并不會內(nèi)生出地方政府狂熱追求高指標(biāo)的約束力量，而是相反，競賽在壓力之下愈演愈烈。只有造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會后果之后，中央政府才開始力圖終止競賽。

　　在中國中央集權(quán)的官僚制度史上，這是一個似新實舊的現(xiàn)象。與傳統(tǒng)制度相比，錦標(biāo)賽得以產(chǎn)生的根本的體制性條件沒有發(fā)生根本性的改變，上述的三個特點雖然在形式上很少在傳統(tǒng)政治體制中出現(xiàn)，但其萌生和成長的基礎(chǔ)就根源于傳統(tǒng)的集權(quán)體制。不同之處在于，這場錦標(biāo)賽無論在中央的高度集權(quán)和短期的高度放權(quán)上都極其極端和劇烈。大躍進(jìn)的深層機(jī)制在于，看似高度分權(quán)的錦標(biāo)賽實際上是在高度集權(quán)和國家對社會資源全面控制的基礎(chǔ)上展開的。也就是說，全面的高度集權(quán)和控制才是錦標(biāo)賽得以發(fā)動的最重要條件。這種控制表現(xiàn)在政治控制、思想和媒體控制以及資源控制三個方面。

　　首先是通過政黨-國家政治體系實現(xiàn)的政治控制。通過黨的體系，中央實現(xiàn)了對地方官員人事晉升的高度集權(quán)。各級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實際上牢牢掌握在黨委第一書記手中，省長、市長只是執(zhí)行黨的決策的行政長官，所以中央對地方的控制可以通過非科層化的方式展開。

　　中共中央有權(quán)力隨時撤換、調(diào)動各級政府的真正領(lǐng)導(dǎo)，而撤換、調(diào)動的重要依據(jù)就是對黨的忠誠和是否走"革命"路線，而是否忠誠和走革命路線則是以在政策和實踐上響應(yīng)、執(zhí)行黨的號召即"政治表現(xiàn)"為重要依據(jù)的。所以在錦標(biāo)賽發(fā)動的過程中，經(jīng)濟(jì)上的放權(quán)和政治上的集權(quán)——即對地方官員的動員、"過關(guān)"、考察和調(diào)動是同時進(jìn)行的。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨組織史資料》（中共中央組織部等，2000）我們統(tǒng)計了自1957年到1964年各省省委第一書記和省長的人事變動情況（見表4）。

　　表41957-1954年省級領(lǐng)導(dǎo)變動情況統(tǒng)計①[統(tǒng)計只限于省委第一書記和省長的變動，年度間只要有變化就記為一次（西藏、新疆沒有包括在內(nèi)）]

　　可以看出，1958和1959兩年是省級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動最為頻繁的兩年，其變動次數(shù)占了8年間變動總數(shù)的42%.這種人事上集權(quán)的一個特點是其高度的非程序化。某個官員響應(yīng)遲緩、執(zhí)行不力，會因為"政治路線"的問題而被撤換而不是出于行政上的理由。這在1959年的"廬山會議"之后全國開展的反右傾運(yùn)動過程中表現(xiàn)得最為明顯。高度的政治集權(quán)表現(xiàn)在對落實中央計劃、完成高指標(biāo)上，中央除了要求負(fù)責(zé)干部逐級參加地方會議，還要逐級檢查。①["省委要在縣、區(qū)、鄉(xiāng)、社的計劃中選取一些最好的和少數(shù)最壞的送給中央審查。省和專區(qū)的計劃都要按期交中央，一個也不能少"（見中共中央《工作方法六十條（草案）》）]對于沒有完成的，要給予處分。②[毛澤東主席強(qiáng)調(diào)："冤各有頭，債各有主"，完不成生產(chǎn)或調(diào)撥計劃，要按紀(jì)律辦事，要鐵的紀(jì)律，不要"豆腐紀(jì)律"，"馬克思要與秦始皇結(jié)合起來"（薄一波，1991：706）]

　　在1958年初由毛澤東主席親自修訂的《工作方法六十條（草案）》中，更是明確了錦標(biāo)賽的基本形式："省和省比，市和市比，縣和縣比，社和社比，廠和廠比，礦和礦比，工地和工地比�？梢远ㄔu比公約，也可以不定。農(nóng)業(yè)比較易于評比，工業(yè)可以根據(jù)可比的條件評比，按產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)評比".另一個特點是這種控制邏輯不僅限于中央和省，而且層層擴(kuò)展，一直深入到被高度組織化的普通工人和農(nóng)民當(dāng)中。"忠誠-表現(xiàn)"成為考察官員乃至普通人"政治正確"的基本邏輯，這對全民投入大躍進(jìn)運(yùn)動起到了重要的作用。有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)的"入黨積極分子"在人口中的比重與本省在大躍進(jìn)之后的非正常死亡率之間存在著密切的聯(lián)系，這可以從一個側(cè)面反映這種邏輯對推動錦標(biāo)賽的巨大作用（Yang，1996）。

　　其次是通過黨內(nèi)外的政治運(yùn)動和以媒體為中心實現(xiàn)的對信息系統(tǒng)和社會氛圍的控制。李銳在《"大躍進(jìn)"親歷記》中說："毛澤東是依靠"階級斗爭"和群眾運(yùn)動來推動"大躍進(jìn)"的。"階級斗爭"是一種手段，它形成了巨大的政治壓力，一切對"大躍進(jìn)"的異議、懷疑都可列入"階級斗爭"的范圍，作為敵對階級的"動向"，迫使那些即使對"大躍進(jìn)"有不同看法的人們，也不能不參與到"大躍進(jìn)"中來"（李銳，1999：289）。

　　對媒體的控制是發(fā)動全面錦標(biāo)賽的重要條件。這種控制的一個重要功能是壓制與錦標(biāo)賽目標(biāo)不協(xié)調(diào)的聲音和言論（唐秀平，2000），另一個功能則是宣傳甚至夸大參賽者的成績來推動錦標(biāo)賽在全社會的全面展開，并制造比賽的強(qiáng)烈氛圍（鄭凱歌，2008）。

　　再次是資源控制。政府對社會經(jīng)濟(jì)資源的全面控制是錦標(biāo)賽發(fā)動的另一個重要基礎(chǔ)。如果我們按照資源配置的手段將社會經(jīng)濟(jì)資源分為"體制內(nèi)資源"（政府計劃控制）和"體制外資源"（市場控制），那么，通過對主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷和三大社會主義改造，市場基本不再是配置社會經(jīng)濟(jì)資源的手段，幾乎全部資源都通過政府控制的計劃經(jīng)濟(jì)體制來進(jìn)行配置和再分配。在這種形勢下的分權(quán)只能是政府內(nèi)部中央向地方政府的"放權(quán)"而非向市場和社會的分權(quán)。由于資源的再分配取決于中央政府的指標(biāo)和計劃體系，所以地方政府無法成為獨(dú)立的利益主體和行動者，只能是在中央政府的指揮棒下進(jìn)行比賽的參賽者。在這種競賽中，競賽的勝利者得到的獎勵是完成或超額完成指標(biāo)任務(wù)后的榮譽(yù)，很少能夠通過比賽得到不受比賽的發(fā)起者控制的額外利益。

　　通過以上三個方面的控制，中央政府在經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)能起到立竿見影的效果，并表現(xiàn)為"公司化"、"軟預(yù)算"和"層層加碼"的地方政府行為，實現(xiàn)短時間內(nèi)快速的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高潮。但是，恰恰也是這些控制手段導(dǎo)致了這場錦標(biāo)賽的失敗。在高度的政治控制之下，地方政府競相通過制定高指標(biāo)、全面動員社會經(jīng)濟(jì)資源以實現(xiàn)高指標(biāo)來表現(xiàn)政治上的忠誠，公司化和層層加碼就是實現(xiàn)這些指標(biāo)的必然手段，而且為中央政府所允許和鼓勵。高度的資源控制使得地方政府并不關(guān)心投資和建設(shè)的長期經(jīng)濟(jì)效益，而只是以擴(kuò)大投資規(guī)模為目標(biāo)，同時，由于在錦標(biāo)賽期間地區(qū)間形成了激烈的競爭關(guān)系，地方政府則努力建立轄區(qū)內(nèi)完整的工業(yè)體系，重復(fù)建設(shè)和地區(qū)保護(hù)主義盛行并成為錦標(biāo)賽期間的一個主要表現(xiàn)，這兩個方面都導(dǎo)致地方政府行為的軟預(yù)算約束現(xiàn)象。高度的思想和媒體控制則同時導(dǎo)致以浮夸、隱瞞為特征的信息混亂，使得中央政府在全面嚴(yán)密的控制之下部分失去了真實的地方信息來源。有研究表明，在三年自然災(zāi)害期間，災(zāi)害嚴(yán)重的省份通過向周圍省份調(diào)出糧食的"支援"舉動隱瞞省內(nèi)的災(zāi)情（周飛舟，2003）。這種現(xiàn)象的悖論在于，中央在這方面實施的控制越嚴(yán)密，則越難以知曉地方的實際情況，最后只能以全面收回權(quán)力來控制局面，錦標(biāo)賽就此結(jié)束。

　　中央政府之所以能夠迅速收回權(quán)力，也與其對資源的全面控制有關(guān)。以行政手段集中經(jīng)濟(jì)權(quán)力是中國政府調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)的有效做法，當(dāng)然這是以對社會經(jīng)濟(jì)資源的全面掌控為前提的。在重新集權(quán)之后，計劃經(jīng)濟(jì)就又回到放權(quán)前的局面，經(jīng)濟(jì)增速減慢、企業(yè)活力下降"，一放就亂、一亂就收、一收就死"指的就是這種由集權(quán)-放權(quán)邏輯導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動和周期。

　　"大躍進(jìn)"是一場以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的"分權(quán)"實驗。在這場實驗中，鋼鐵、糧食等主要產(chǎn)品的指標(biāo)成為衡量地方政府政績和競賽的主要內(nèi)容，我們看到了舉國歡騰的經(jīng)濟(jì)建設(shè)場面。但是，這場競賽之所以能夠發(fā)動并推向高潮的制度性條件卻是高度集權(quán)的政治和經(jīng)濟(jì)體制。在嚴(yán)密的人事、思想和媒體控制之下，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)實質(zhì)上只是局限于錦標(biāo)賽場景之內(nèi)的"放權(quán)".沒有嚴(yán)密的集權(quán)控制，這場比賽就發(fā)動不起來，而反過來，恰恰是這種嚴(yán)密的集權(quán)控制導(dǎo)致了比賽的失敗。本文將這種體制稱為"錦標(biāo)賽體制"，并非意味著錦標(biāo)賽是這種體制的常態(tài)，而是因為這種高度集權(quán)的體制會周期性地產(chǎn)生出錦標(biāo)賽的內(nèi)在需求，(點擊此處閱讀下一頁)

　　只要條件成熟，它就會卷土重來。

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　　作者單位：北京大學(xué)社會學(xué)系

　　來源：《社會學(xué)研究》2009年第3期

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