吳德榮：民主化過程中臺灣行政改革的困局

　　[摘要]臺灣地區(qū)從威權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向民主的過程中，發(fā)展型政府官僚機構(gòu)面臨著改革的壓力。官僚機構(gòu)的改革被認為是民主化的重要組成部分。但改革的過程問題重重。改革主要圍繞三個領(lǐng)域政府改革、公務(wù)員改革以及公營事業(yè)的民營化。盡管沒有明顯的清洗政策，改革過程中關(guān)于政治忠誠與官僚機構(gòu)延續(xù)性的問題還是面臨很大的政治壓力。具體而言，臺灣民主化過程不僅改變了政權(quán)的性質(zhì)并威脅到舊精英的利益，而且引出了臺灣身份地位的問題。因此，官僚機構(gòu)的改革圍繞臺灣“主權(quán)”問題、“領(lǐng)土”、政治忠誠與種族認同展開。這些關(guān)于“民族國家”特征的問題沒有得到解決。因此，關(guān)于轉(zhuǎn)型期公義、有效管理或治理的討論，由于政改所觸發(fā)的民族國家議題而被擱置。同時，關(guān)于新政府能否制定有效發(fā)展政策等課題亦無人關(guān)注，種種迫切需要解決的管治課題都被約化成族群認同的政治問題。

　　[關(guān)鍵詞]臺灣；
民主化；
行政改革；
民營化；
政治忠誠；
有效管治

　　民主化的研究在西方經(jīng)歷了好幾個階段。首先，作為一種規(guī)范研究，人們一度視民主為政治現(xiàn)代化的藍圖。現(xiàn)代自由主義和民主憲政結(jié)合的歷史事實，使得人們相信民主是政體發(fā)展普遍的終極形式。其他形式的現(xiàn)代政體被認為是有缺陷的，它們只是通往西方自由民主的過渡形態(tài)。Coleman更直接宣稱“英國和美國的政體是最接近理想的現(xiàn)代政體模型的�！痹谶@樣的假設(shè)下，民主化研究集中于探討促進或阻礙傳統(tǒng)政體向理想現(xiàn)代政體轉(zhuǎn)變的因素。

　　在過去20年中，一些亞洲和拉美國家成功地向民主轉(zhuǎn)型，而東歐和蘇聯(lián)原有的社會制度則紛紛解體，這使得人們把注意力轉(zhuǎn)向?qū)�鞏固民主政體的研究。但人們很快發(fā)現(xiàn)，盡管政府是經(jīng)由選舉產(chǎn)生的，許多所謂的民主與西方的管治模式做法并不相同。這因此引發(fā)了人們對于亞洲式民主的爭論。建基于亞洲價值觀的特定民主類型之所以引起了普遍的關(guān)注，不僅因為它向自由民主正統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)，也因為它促使我們對上面提及的長期存在的現(xiàn)代化范式進行反思。亞洲國家經(jīng)濟發(fā)展與政治秩序構(gòu)建的不同路徑，至少為我們提供了關(guān)于理解通往現(xiàn)代化不同軌跡的初步證據(jù)。

　　更重要的是，新成立的民主政體之所以不同于西方模式的一個原因，是因為民主化并不能自動實現(xiàn)有效的管治。事實上，很多正在向民主過渡的國家在管治方面都面對同樣問題。在這些問題中，民主化對國家官僚機構(gòu)的沖擊，特別是政府管理的延續(xù)性成了最引人關(guān)注的問題。很多民主化的國家，特別是前東歐和蘇聯(lián)，對那些與舊政權(quán)有聯(lián)系的官僚進行大面積清洗造成國家有效控制和經(jīng)濟管理能力的下降，從而引發(fā)了很嚴重的問題。

　　在亞洲，一些官僚機構(gòu)以具有發(fā)展能力而聞名。威權(quán)時期的中國臺灣地區(qū)和韓國就是很好的例子。有人認為此等官僚機構(gòu)是所謂經(jīng)濟奇跡背后的推動力。官僚機構(gòu)促進資本積累，優(yōu)先安排戰(zhàn)略性投資，培育市場競爭并且調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)發(fā)展型國家理論的文獻，官僚機構(gòu)的能力來源于精英傳統(tǒng)、政治自主、中立的技術(shù)官僚以及社會根植性等制度特征。這些制度特征使得發(fā)展型國家官僚機構(gòu)能計劃和協(xié)調(diào)經(jīng)濟活動，有選擇性地干預(yù)以及在合適的時機制定正確的政策。這些制度特征則來自于政權(quán)的威權(quán)特征。盡管這些文獻中關(guān)于國家能力和理性有某種特定的浪漫主義色彩，但官僚機構(gòu)在經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要作用是不可否認的。如果是這樣，那么民主化對官僚機構(gòu)發(fā)展功能和能力的影響就非常值得關(guān)注。臺灣從威權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向民主的過程中，發(fā)展型政府官僚機構(gòu)面臨著改革的壓力。官僚機構(gòu)的改革被認為是民主化的重要組成部分。但改革的過程問題重重。改革主要圍繞三個領(lǐng)域政府改革、公務(wù)員改革以及公營事業(yè)的民營化。盡管沒有明顯的清洗政策，但是改革過程中關(guān)于政治忠誠與官僚機構(gòu)延續(xù)性的問題還是面臨很大的政治壓力。具體而言，臺灣民主化過程不僅改變了政權(quán)的性質(zhì)并威脅到舊精英的利益，而且引出了臺灣身份地位的問題。因此，官僚機構(gòu)的改革圍繞臺灣“主權(quán)”問題、“領(lǐng)土”、政治忠誠與種族認同展開。這些關(guān)于“民族國家”特征的問題沒有得到解決。因此，關(guān)于轉(zhuǎn)型期公義、有效管理或治理的討論，由于政改所觸發(fā)的“民族國家”議題而被擱置。同時，關(guān)于新政府能否制定有效發(fā)展政策等課題也無人關(guān)注，種種迫切需要解決的管治課題都被約化成族群認同的政治問題。

　　臺灣地區(qū)從威權(quán)邁向民主的轉(zhuǎn)變

　　對民主化過程簡單的回顧可以幫我們看清公共部門改革的矛盾是如何產(chǎn)生的。在結(jié)束了近40年的一黨統(tǒng)治后，臺灣地區(qū)從20世紀80年代開始逐漸從威權(quán)向民主轉(zhuǎn)變，1987年解除戒嚴令后臺灣逐漸開始民主化進程。與其他地區(qū)相比，臺灣地區(qū)的民主化過程相對平穩(wěn)（盡管執(zhí)政黨內(nèi)部爭論激烈，也有很多社會動員與權(quán)力紛爭。）舊政權(quán)沒有突然崩潰，沒有戲劇性沖突，沒有暴亂，沒有軍事鎮(zhèn)壓，甚至沒有對轉(zhuǎn)型期公義的要求。當(dāng)選民在2000年大選中把長期在位的國民黨選下臺而把民進黨推上執(zhí)政黨地位的時候，不少觀察者甚至相信臺灣地區(qū)的民主轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成。這個結(jié)論顯得過于樂觀了�？雌饋砥椒�(wěn)的過渡實際上掩蓋了許多困難。

　　這個相對和平有序的民主化過程實際上隱含著幾個矛盾。

　　首先，與前東歐國家相似，中國臺灣地區(qū)民主化過程是在與戰(zhàn)前的歷史遺產(chǎn)糾纏中進行的。在中華人民共和國與“中華民國”的“憲法”中，臺灣都是其中一個省。盡管“憲法”改革在很多國家民主化過程中都是一個中心問題，但在臺灣地區(qū)卻非常敏感。為了適應(yīng)民主化改革而進行的制度改革一旦涉及臺灣政治地位就會成為爭論的焦點。官僚機構(gòu)的改革就是這樣的焦點之一。

　　第二，民主化過程沒有伴隨著政治斷層�！皯椃ā睆�1991年到2005年修訂了七次，基于政治妥協(xié)逐漸改變。政治精英的延續(xù)性很強。很多精英都來自原來的官僚機構(gòu)。在臺灣地區(qū)國民黨一直致力于用特權(quán)等利益來換取當(dāng)?shù)嘏上档倪x票支持，甚至在議會重選和第一次“總統(tǒng)”選舉后，國民黨還掌握著權(quán)力。在2000年“總統(tǒng)”大選失利后，國民黨仍舊是最強大的反對黨，并控制著“立法院”的多數(shù)席位。在權(quán)力交接過程中，雙方一致同意保持官僚機構(gòu)的延續(xù)性。

　　有學(xué)者認為精英延續(xù)性有利于建立與加強民主制度。但是，延續(xù)性太強也會帶來一些問題，臺灣就是一個例子。國民黨對“立法院”的牢牢控制以及社群的支持使得改變某些歷史遺產(chǎn)非常困難。很多制度遺產(chǎn)和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)還在延續(xù)。原有的裙帶關(guān)系和政治分贓并無改變，只不過進一步與選舉結(jié)合而已。因此，像俄羅斯一樣宣布前執(zhí)政黨不合法是不可能的，盡管國民黨過去也有過鎮(zhèn)壓。限制國民黨的政治參與、對個別國民黨領(lǐng)導(dǎo)人追究白色恐怖的責(zé)任，或者追究對任命政府官員長期存在黨派偏見的責(zé)任，這些都是不可能的。這不僅帶來了轉(zhuǎn)型期公義的問題，在政體轉(zhuǎn)型時公務(wù)員的政治忠誠也成為一個問題。

　　第三，臺灣民主化的過程與政治認同緊密結(jié)合在一起。在威權(quán)時期，國民黨在整個國家機器中安插了大量從大陸過來的隨從人員，國民黨對臺灣的統(tǒng)治很容易被看成是外省人對臺灣人的統(tǒng)治。因此，反威權(quán)的斗爭是通過反族群控制來動員的，民主化被策略性地與“臺人治臺”畫上等號。同時，由于國民黨政權(quán)宣稱其合法性是建立在統(tǒng)一中國而不只是代表臺灣之上的，支持“臺獨”就成了反國民黨統(tǒng)治的最佳工具與口號，反對黨于是成為了“臺獨”的大力鼓吹者。民進黨在2000年的勝選中揭開了臺灣“主權(quán)”地位爭議的序幕，新舊政權(quán)支持者的權(quán)力之爭就在臺灣獨立與中國統(tǒng)一的幌子下進行。這種斗爭把民主改革拖得舉步維艱。在“主權(quán)”紛爭與政治認同的背后，政治利益是最為關(guān)鍵的。臺灣獨立會威脅到舊精英的生存，因為他們把自己標(biāo)榜為一個中國的維護者。另一方面，“臺灣化”則符合那些視自己為臺灣本土代表者的利益。隨著政治動員無休止地進行，臺灣社會越來越被兩極化。

　　第四，盡管大家都同意要對行政機構(gòu)進行改革，但對改革的方向以及在“憲法”范圍內(nèi)的限度都沒有達成共識。對改革的必要性大家都沒有爭論，但改革的最終目標(biāo)卻是分歧重重。一方面，支持“臺獨”的人士希望通過民主化改革產(chǎn)生一部新“憲法”，重新定義臺灣的“主權(quán)”地位。他們認為現(xiàn)行的“憲法”是國民黨從大陸帶來強加在臺灣身上的。在激進的“臺獨”支持者眼中，該“憲法”是威權(quán)的根源。另一方面，反對“臺獨”的人士則認為現(xiàn)行的“憲法”是“中華民國”合法的政治藍圖。民主化與改革的目標(biāo)是引進多數(shù)原則，增加代表性，以及改進行政效率，而不是改變“憲法”的基本原則。

　　官僚機構(gòu)的改革正是在這樣特殊的民主化轉(zhuǎn)變過程中進行。

　　政府改革

　　威權(quán)時期遺留下來的官僚機構(gòu)由國民黨、政府官僚、大型公有企業(yè)和公共壟斷事業(yè)組成。作為創(chuàng)造臺灣經(jīng)濟奇跡的發(fā)展型政府的典型，官僚機構(gòu)同時也是政治鎮(zhèn)壓、資源掠奪、族群控制、政黨支持、選舉機器以及經(jīng)濟控制的工具。行政改革開始于20世紀90年代初。但直到2000年政權(quán)改變時，一些深層次的問題才浮現(xiàn)出來。

　　改革之前，官僚機構(gòu)是個龐大的組織。一度曾有八個“憲制”機構(gòu)，包括“總統(tǒng)”、“國會”、“國安會”、“行政院”、“立法院”、“司法院”、“監(jiān)察院”和“考試院”。這些機構(gòu)下面有多達44個“部”。這基本上是國民黨統(tǒng)治大陸35個省時設(shè)立的政府組織。當(dāng)國民黨到臺灣的時候，這套班子移植到了臺灣，但這還不是全部，這是一個“國家層次”的官僚機構(gòu)。臺灣還有一個省級的行政機構(gòu)。省級政府有23個辦公室、廳、處和委員會負責(zé)諸如財政、建設(shè)和農(nóng)業(yè)等事務(wù)。在省級政府內(nèi)閣中共有大約40個首腦。這個“小內(nèi)閣”在功能上與“國家”的“大內(nèi)閣”是相對應(yīng)的。這兩個政府在權(quán)限和資源上爭奪激烈，這是因為“國家政府”和省級政府的管轄范圍幾乎完全重疊。表面上，國民政府代表整個中國，而省級政府代表臺灣。但國民政府到臺灣后，除了澎湖及金門、馬祖列島只歸國民政府管轄之外，它實際上的“領(lǐng)土權(quán)限”與省政府是一樣的。組織機構(gòu)重疊之所以能保持下來純粹是作為象征意義。這樣的安排固然架床疊屋，但從實用的角度看，龐大的“國家”機構(gòu)卻為到臺灣的國民黨跟隨者提供了大量工作崗位。

　　不難想象在如此龐大的機構(gòu)內(nèi)，爭權(quán)奪利有多嚴重。盡管臺灣政府經(jīng)常被認為是政治自主和集權(quán)的，事實上內(nèi)部嚴重分化。這些行政部門利用自身權(quán)力互相攻擊，試圖擴大自己的權(quán)限。這使得我們想起很多發(fā)展中國家的官僚機構(gòu)，門派林立，你爭我奪。部門首腦的動機很少與正式的職責(zé)吻合。組織間之關(guān)系是通過權(quán)勢而不是職權(quán)來安排。官員們競爭權(quán)力與資源，尋求保護，以及提升個人地位與財富。正如Riggs所言，權(quán)力和職位升遷的斗爭通常優(yōu)先于履行行政責(zé)任。

　　鑒于官僚機構(gòu)內(nèi)部分化，國民黨成了政治協(xié)調(diào)非正式然而制度化的場所。黨組織滲透到每一級政府。政策建議首先在黨組織內(nèi)討論。在每一級由選舉產(chǎn)生的機構(gòu)中也是如此。民選機構(gòu)中所有國民黨黨員必須參加黨組織活動。政策與立法提案首先在黨組內(nèi)討論決定。在每一個行政層級，政黨辦公室、政府部門與民選機構(gòu)的協(xié)調(diào)都是通過國民黨領(lǐng)導(dǎo)的專門政治協(xié)調(diào)小組進行的。部門與民選機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的任免首先要經(jīng)過這個政治協(xié)調(diào)小組的核準(zhǔn)。因此，黨政是很難分開的。事實上，臺灣地區(qū)政府部門的運作與很多社會主義國家基本是一樣的。最終，重大決定都是國民黨中央委員會的常務(wù)委員會會議做出的。會議每周一次，由蔣介石（后來是蔣經(jīng)國）主持。出席會議的有議會的資深成員以及“中央”和省級政府的首腦。幾十年來，國民黨主席都是兼任“總統(tǒng)”——官僚機構(gòu)沖突的最終裁定者。甚至當(dāng)李登輝接任后，作為黨主席和“總統(tǒng)”，仍舊擁有最終的政治和行政決定權(quán)。

　　龐大的官僚機構(gòu)過去一直惹來不少批評。盡管行政改革早在1958年就提出了，但直到1996年才邁出了真正意義上的第一步。第一任民選“總統(tǒng)”李登輝與民進黨達成共識，決定精簡省級政府。改革后，省長與省議會不再民選。省級政府的規(guī)模和人數(shù)將大幅度減少。事實上，改革結(jié)束了兩級政府權(quán)限重疊的局面。但是，改革遇到了國民黨內(nèi)部的巨大阻力。改革不僅被認為是改變臺灣的“主權(quán)”性質(zhì)，而且被看做李登輝破壞省長宋楚瑜政治前途的陰謀。宋楚瑜強烈反對改革，最終他退出了國民黨并建立了新的政黨。但爭論遠沒有結(jié)束，省級政府改革的實施仍然受到“立法院”的抵制。

　　對官僚機構(gòu)的有效控制這一問題的嚴重性，直到2000年國民黨下臺后才真正凸顯。在位的民進黨爭分奪秒地推行黨政分離，國民黨組織不再是行政管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。但是沒有國民黨，官僚機構(gòu)就缺少了整合機制。新掌權(quán)的民進黨沒有類似可以控制官僚機構(gòu)勾斗的組織資源。(點擊此處閱讀下一頁)

　　同樣，“總統(tǒng)”、“內(nèi)閣”、“立法院”、官僚機構(gòu)與政黨的協(xié)調(diào)是困難重重。更糟糕的是，民進黨沒有控制“立法院”的多數(shù)席位使得問題更加嚴重。官僚機構(gòu)與執(zhí)政黨的爭吵經(jīng)常波及到“立法院”，反之亦然。

　　在這種情況下，民進黨政府把行政改革作為鞏固自身統(tǒng)治的重大任務(wù)。由臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人親自領(lǐng)銜的政府改造委員會于2001年成立，負責(zé)出臺改革方案。改革方案無所不包。它包括精簡機構(gòu)、把制定規(guī)章的權(quán)力下放到執(zhí)行機構(gòu)、政府功能外包給非政府組織及商業(yè)部門、公營事業(yè)民營化、削減立法委員數(shù)目以及選舉法的修訂。改革范圍之廣超過許多其他民主化國家的公共部門改革。表面上，改革的目標(biāo)是改變原有的政治分贓，使公共管理職業(yè)化、理性化與法制化。真正的目的恐怕是掃除國民黨對官僚機構(gòu)的影響。

　　如果行政改革的難題來自對官僚機構(gòu)的控制，那么中心問題是誰擁有最高的行政權(quán)？行政改革的焦點很快轉(zhuǎn)向?qū)φl是最高行政長官的爭論。到底是“總統(tǒng)”、“行政院長”、還是選舉產(chǎn)生的“立法院”？人們莫衷一是。爭論還涉及如何修訂“憲法”以適應(yīng)行政改革，最終這變成了一個“憲法”問題，由此產(chǎn)生了無休止的爭論。

　　這個問題影響到新政權(quán)制定和執(zhí)行政策的能力。缺乏官僚機構(gòu)協(xié)調(diào)機制以及對“憲法”分權(quán)缺少共識，政府內(nèi)部對政策制定和執(zhí)行爭論不斷。從2000年到2006年，“行政院長”和內(nèi)閣換了五次。離任的“行政院長”成了效率低下與政策失敗的替罪羊。同時，執(zhí)政黨指責(zé)國民黨控制的“立法院”阻撓政府政策，破壞民進黨的執(zhí)政。鑒于執(zhí)政效率低下，民進黨越來越依賴認同政治而不是政策方針作為選舉動員的基礎(chǔ)。這使得社會進一步分化，官僚機構(gòu)與政黨分離變得困難。

　　與此同時，貫徹政府機構(gòu)與政黨利益分離的原則，可謂知易行難。在國民黨時期，政府部門經(jīng)常被用作選舉機器，用來為國民黨候選人動員選票。民進黨對此作出了尖銳的批評。它發(fā)誓要重新界定官僚機構(gòu)的政治責(zé)任，防止它變成選舉機器。但民進黨很快發(fā)現(xiàn)，利用官僚機構(gòu)動員選票實在太誘人了。因此，原先的做法還在延續(xù)，改革未見成效。

　　公務(wù)員改革

　　行政機構(gòu)政令不暢只是民主化過程中官僚機構(gòu)的問題之一。另一個同樣充滿爭議的問題是對公務(wù)員的控制。表面上，這不應(yīng)該成為一個問題。因為在臺灣存在廣泛的共識，即公務(wù)員的延續(xù)性是民主轉(zhuǎn)變的基石。新聞媒體，社會活動家，知識分子與政治精英一致認為政權(quán)更替不應(yīng)改變公務(wù)員系統(tǒng)。很多人強調(diào)公務(wù)員系統(tǒng)在改革過程中管理穩(wěn)定、政治中立、職業(yè)保障與專業(yè)化的重要性。

　　在這樣的共識下，清洗是具有負面意義的。任何對官僚機構(gòu)的清洗行動被認為是基于政黨狹隘的利益，會破壞公務(wù)員系統(tǒng)的穩(wěn)定與中立。新上任的“總統(tǒng)”陳水扁一再呼吁要保持現(xiàn)有公務(wù)員系統(tǒng)的延續(xù)性。在穩(wěn)定性與延續(xù)性的社會壓力下，轉(zhuǎn)型期公義的問題就沒有發(fā)揮的余地。

　　但是，人們很快發(fā)現(xiàn)延續(xù)性并非想象中這么簡單。一些問題暴露出來，其中包括效忠“國家”還是效忠黨派、不平衡的族群組成、新政權(quán)控制公務(wù)員的能力等。這些問題又是從國民黨時期遺留下來的。

　　在國民黨近半個世紀的統(tǒng)治中，公務(wù)員大多由外省人擔(dān)任。他們很多都來自大陸，隨著中央政府撤退到臺灣。1949年后新加人的公務(wù)員也大部分來自外省人家庭。國民黨政府對公務(wù)員的選取有高度的偏差，并美其名為分區(qū)定額擇優(yōu)錄取制。盡管公務(wù)員是通過考試公開選拔，通過考試的候選人是根據(jù)地區(qū)定額選拔的。事實上，盡管很多候選人都出生在臺灣，但他們被錄用不僅取決于考試成績還要根據(jù)“省份”定額。那些父母從大陸撤退過來的候選人可以利用這種定額代表他們從來沒有居住過的省份。這使得公務(wù)員系統(tǒng)幾乎都被外省人占據(jù)。這個選錄制度延續(xù)到1991年才結(jié)束。

　　公務(wù)員系統(tǒng)的族群偏向只是問題的一端。更重要的是，直到2000年政權(quán)更替前，公務(wù)員系統(tǒng)幾乎都被國民黨員占據(jù)。有研究估計有95%的部門首腦是國民黨員。較低級別的主管中，也有70%是國民黨員。同時，在國民黨統(tǒng)治時期，公務(wù)員（無論是否是國民黨員）都必須遵守黨員紀律。公務(wù)員考試包括意識形態(tài)測試，比如三民主義。政府官員必須對黨忠誠才能晉升。在學(xué)校、政府部門、公營事業(yè)和軍隊還設(shè)立了專門的政黨辦公室以監(jiān)督公務(wù)員的行為。它們的報告直接關(guān)系到公務(wù)員的任免。

　　此外，國民黨過去常把一些技術(shù)官僚放到政治職位上。事務(wù)官成了政務(wù)官的主要來源。其結(jié)果不僅造成了政務(wù)職位與事務(wù)崗位不分，而且使得政府責(zé)任與政黨責(zé)任混淆。為了政治升遷，很多政府官員積極替國民黨輔選，而置政治中立于不顧。同樣這也是公務(wù)員中國民黨比例如此高的原因。這些都引起人們對公務(wù)員中立性與忠誠度的懷疑。

　　忠誠的問題在政權(quán)更替后很快引起了民進黨政府的注意。民進黨籍的政務(wù)官與在位的事務(wù)官之間的沖突很快公開化。政府“部長”與民進黨籍“立委”指責(zé)在位的事務(wù)官有舊派性，阻撓新政策，破壞新政府。后者指責(zé)政府把公務(wù)員當(dāng)做政策失敗的替罪羔羊。在“口水戰(zhàn)”的同時，不少公務(wù)員被迫辭職、調(diào)職或免職。

　　盡管沖突不斷，但由于公眾對官僚機構(gòu)延續(xù)性的支持，這使得對公務(wù)員系統(tǒng)大刀闊斧的改革在政治上是不可行的。事實上，2000年后政府的更替曾一度引起公務(wù)員（特別是那些國民黨員）對職務(wù)穩(wěn)定的憂慮。他們的恐慌引發(fā)了社會對官僚機構(gòu)延續(xù)性的關(guān)注。新政府的支持者指責(zé)離任政府在交接時往不同崗位安插了大量國民黨員。國民黨支持者則反過來指責(zé)新政府大規(guī)模重組以及免去很多專業(yè)公務(wù)員的職務(wù)。他們指責(zé)新政府進行政治清洗，并指清洗嚴重損壞了公務(wù)員的士氣和中立性。

　　在這種情況下，在聲稱要延續(xù)原有的公務(wù)員系統(tǒng)的同時，民進黨政府盡一切辦法加強對公務(wù)員的控制。在執(zhí)政的第一年，600個高級職位換了首腦。民進黨也積極地將本黨的黨員安插到政府崗位上。這使得公眾對民進黨背后的動機產(chǎn)生懷疑。批評者指責(zé)民進黨把國民黨主導(dǎo)的公務(wù)員系統(tǒng)變成了民進黨主導(dǎo)。民進黨則辯稱人員重組是政權(quán)更替的普遍做法，公務(wù)員應(yīng)該對“國家”而不是對黨派忠誠。

　　為了確保公務(wù)員的忠誠，民進黨修改了《公務(wù)人員任用法》，其中加人了公務(wù)人員品德與忠誠特殊查核辦法。該考核辦法引起了強烈的公眾反響，認為它有可能被用作選擇性清洗的工具。它引起了人們對所謂自色恐怖時期戒嚴令下的政治清洗的回憶。在社會壓力面前，政府修改了該辦法，把范圍收窄于涉及“國家”安全或重大利益的公務(wù)員才適用。但這并沒有平息反對者的聲音，因為辦法中的政治標(biāo)準(zhǔn)之一是公務(wù)員的出生與血緣。

　　忠誠問題無可避免地又與臺灣“主權(quán)”問題掛鉤。當(dāng)民進黨政府指責(zé)舊官僚機構(gòu)對“國家”不忠時，批評者指出民進黨政府委任的政府官員最不忠誠，因為他們不但不承認“中華民國”的“主權(quán)”地位，更想盡辦法要把“中華民國”廢掉。這引起人們對忠誠標(biāo)準(zhǔn)的激烈爭論。那些反對獨立或同情國民黨的公務(wù)員事實上對“中華民國”和現(xiàn)行“憲法”忠心耿耿。但在民進黨政府眼里，他們只是對舊政權(quán)的忠誠。這引出了對誰忠誠的問題：“中華民國”？臺灣？“憲法”？“總統(tǒng)”？多數(shù)意見批評者質(zhì)問誰應(yīng)當(dāng)負責(zé)忠誠審查，怎樣確保公正，如何防止因政黨利益進行選擇性清洗。很多人擔(dān)心強調(diào)忠誠和對公務(wù)員的審查會加劇族群對立，加強認同政治，因此加重社會分化。

　　總之，選舉產(chǎn)生的新政府在改革公務(wù)員系統(tǒng)時面臨諸多限制�，F(xiàn)有法律與強烈的社會共識為公務(wù)員的職位提供了保護。對公務(wù)員的族群平衡與黨派偏見的修正涉及“主權(quán)”問題與認同政治，因此遭到強烈反對。在這種情況下，民進黨只能進行個別的而不是系統(tǒng)的改變。新的執(zhí)政黨使用它原先譴責(zé)的老方法，只不過把原來的國民黨員換成了現(xiàn)在的民進黨員。

　　公營事業(yè)民營化

　　民營化是臺灣民主化過程中公共部門改革的重要組成部分。鑒于很多公營事業(yè)的問題根深蒂固，恢復(fù)其活力成了臺灣的共識。這些問題包括缺乏自主性、目標(biāo)沖突、缺乏激勵、虧欠連年、投資失敗、不合理的組織與金融結(jié)構(gòu)、人事與采購缺乏靈活性。但同樣還有政治方面的問題，包括尋租、利益輸送與對公共資源的榨取與掠奪。很多公營事業(yè)與地方派系及黑社會有牽連，這些組織壟斷了勞動力供給、供銷及建設(shè)項目。公營事業(yè)的改革不僅影響公共部門的延續(xù)性與穩(wěn)定性，同時影響社會秩序與市場秩序。盡管改革不涉及“主權(quán)”問題，但卻涉及認同政治，以及不同政治集團之間的利益之爭。

　　問題還是起源于國民黨的統(tǒng)治。之前我們討論過國民黨統(tǒng)治下官僚機構(gòu)分化的問題。官僚集團擴展的最大特色就是公營事業(yè)的膨脹。多年來，國民黨政權(quán)中的不同權(quán)力集團通過這些壟斷事業(yè)獲取財源。除了稅收和各種費用外，壟斷租金是主要財源之一。因此，公營事業(yè)不斷增長�？刂乒珷I事業(yè)的官僚機構(gòu)包括“經(jīng)濟部”、“財政部”、“交通部”、“退輔會”、省政府、臺北和高雄市政府以及縣政府。公營事業(yè)覆蓋戰(zhàn)略性的工業(yè)領(lǐng)域，包括糖業(yè)、鹽業(yè)、化肥、鋼鐵、造船、機械、建筑、石化、電力、銀行、保險、煙酒、通信、海運、礦業(yè)，林業(yè)、交通、港口設(shè)備和媒體。

　　除了直接控制戰(zhàn)略性工業(yè)之外，政府還間接控制了很多事業(yè)，包括政府出資的法人團體控制的企業(yè)、政府出資的法人團體與民營企業(yè)共同控制的企業(yè)、公營事業(yè)的附屬企業(yè)、或公營事業(yè)附屬企業(yè)所控制的公司。光是“經(jīng)濟部”就控制20多個法人團體。每個法人團體控制很多事業(yè)。比如，臺糖是“經(jīng)濟部”控制的公營壟斷企業(yè)。多年來，臺糖進行多樣化經(jīng)營，在很多部門都有投資，包括家畜飼料、抗生素、建筑業(yè)、股票、土地開發(fā)、石化以及金融投資。

　　大量的“國家”壟斷事業(yè)及其附屬事業(yè)的壟斷租金是不同官僚機構(gòu)的穩(wěn)定收人。官僚機構(gòu)內(nèi)部對壟斷租金的爭奪非常激烈，這也不足為奇。同時，除了極少數(shù)公營事業(yè)，大部分都是虧損的。社會對這些“官僚王國”的批評從沒有間斷過。為了做出限制官僚及其裙帶機構(gòu)膨脹的姿態(tài)，政府一再強調(diào)除了少數(shù)涉及防衛(wèi)與人們?nèi)粘Ｉ�活的公共事業(yè)之外，要盡可能把公營事業(yè)民營化。在美國的壓力下，民營化法案早于1953年便通過。但這個政策是完全失敗的，因為沒有哪個官僚機構(gòu)愿意把自己控制的公營事業(yè)民營化。

　　經(jīng)過40多年的民營化，公營事業(yè)的數(shù)量不僅沒有減少，反而大量增加。在20世紀90年代初，政府直接和間接的公營事業(yè)大約有幾百家。曾有觀察者認為這些公營事業(yè)是政府在私人企業(yè)不愿意冒險投資的情況下推動新產(chǎn)業(yè)的工具。但是，公營事業(yè)的數(shù)量之多范圍之廣遠遠超過了這種需要�！皣�家”壟斷不僅沒有起到推動作用，反而阻礙了產(chǎn)業(yè)升級。因為“國家”壟斷的都是上游產(chǎn)業(yè)，它們限制了下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，下游企業(yè)對此深惡痛絕。在這種情況下，反對者認為民營化是切斷國民黨財金紐帶的重要舉措。

　　在商界與反對派的強大壓力下，國民黨政府終于1989年修訂了民營法，并成立了一個專案小組。為了達成目標(biāo)，政府還采用了各種方法，包括發(fā)行股票以及上市，通過投標(biāo)或拍賣直接出售公營事業(yè)。對那些虧損運行的企業(yè)，因?qū)ν顿Y者吸引不大，改革的辦法是先把經(jīng)營權(quán)外包，或者解除管制，引人市場競爭，目的是先提高這些企業(yè)的贏利能力，然后出售這些企業(yè)。在這一波民營化政策下，19家公營事業(yè)（后來擴展到22家）被列為民營化的優(yōu)先項目，包括“中國鋼鐵”、“中國建設(shè)”、陽明海運以及交通銀行。但這個過程是緩慢的。直接的阻力是控制這些企業(yè)的官僚部門，在這些企業(yè)存在利益的立法委員，以及擔(dān)心民營化會破壞工作穩(wěn)定的員工們。很多企業(yè)（如臺灣機械）常年虧損運營，沒有投資者愿意購買它們的股份或接手管理層。其他企業(yè)如“中國鋼鐵”和陽明海運等巨型企業(yè)，它們發(fā)行股票需要很長的時間才能被股票市場吸收�！爸袊�鋼鐵”當(dāng)時的已付資本達到720億元新臺幣。由于擔(dān)心對股市沖擊太大，它的招股要通過幾年時間分六次釋出股份。

　　即使是這些少數(shù)已“民營化”的企業(yè)，它們與國民黨和政府的關(guān)系還是相當(dāng)密切的。有些是直接出售給那些與國民黨關(guān)系密切的企業(yè)集團。其他實際上還是由政府部門控制。這些企業(yè)中，盡管政府擁有不到半數(shù)的股份，但還是最大的股東，并控制著董事會。更極端的情況是，公營事業(yè)賣給了國民黨成立的投資公司。比如，在陽明海運的重組過程中，國民黨與“交通部”是民營化后公司的最大股東。

　　直到1996年，民營化過程才真正開始加速。當(dāng)時李登輝與在野的民進黨達成共識，把關(guān)鍵公營事業(yè)的股份（如“中國石油”、臺灣電力、臺灣糖業(yè)等）面向公眾發(fā)行。此時民營化才獲得了真正的動力，越來越多的公營事業(yè)包括銀行變成了公眾的公司而不只是“國家”擁有。(點擊此處閱讀下一頁)

相關(guān)熱詞搜索：民主化 困局 臺灣 過程中 改革