于建嶸：信訪制度改革需要新思維

　　·信訪制度存在根本性的缺陷，但長期以來形成的制度慣性，仍然是在強化信訪解決民眾權(quán)益糾紛能力。目前大力推行的各種信訪責任追究制、領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪制度等等，與現(xiàn)代國家各司其職和各負其責的原則相悖。

　　·需要從現(xiàn)代國家制度建設(shè)特別是國家的憲政建設(shè)和長治久安的角度重新定位信訪的改革方向。應(yīng)從行政、法律、政治三個層面考慮如何對信訪制度進行穩(wěn)妥而有步驟的改革。總的方向是弱化信訪的救濟功能，通過司法解決具體的利益沖突。

　　現(xiàn)實表明，信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟制度，雖然在計劃經(jīng)濟時代起到過一定作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前市場經(jīng)濟環(huán)境，在客觀上成為國家政治認同流失的重要渠道并引發(fā)了多起群體性事件，如果不進行徹底改革，將會產(chǎn)生十分嚴重的政治后果。

　　然而，由于對現(xiàn)行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認識，因此對信訪制度何去何從也有不同的看法。從2004年有關(guān)信訪改革的大爭論，到目前黨和政府采取的措施來看，信訪制度改革已經(jīng)形成了制度經(jīng)濟學中所說的路徑依賴，即某種制度沿著某個路徑往下走，不管這條路是對是錯，都會形成所謂的慣性，而且這種慣性的力量還會不斷自我強化。也就是說，長期以來形成的制度慣性，仍然是在強化信訪解決民眾權(quán)益糾紛能力。目前大力推行的各種信訪責任追究制、領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪制度等等，就是這種思維定勢的產(chǎn)物。

　　但在我看來，信訪活動出現(xiàn)困境主要的根源在于信訪運行的邏輯和規(guī)則與中國的現(xiàn)行政治體制一脈相承的，最集中的表現(xiàn)就是建立在壓力體制之上的信訪責任追究制。這種以上訪量特別是進京上訪量為最基本考慮指標的信訪責任追究制，雖然能解決一些信訪問題。但地方黨政為了自身的政治利益，不得不采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段消解來自中央的壓力。因此，我們需要從現(xiàn)代國家制度建設(shè)特別是國家的憲政建設(shè)和長治久安的角度重新定位信訪的改革方向。

　　根據(jù)目前的情況，我建議從行政、法律、政治三個層面考慮如何對信訪制度進行穩(wěn)妥而有步驟的改革。

　　第一步：給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護社會穩(wěn)定。

　　主要措施是：（1）中央減少對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制，不要求地方政府來京接訪；
（2）中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；
（3）不對信訪公民的信訪級別作特別的限制；
（4）由信訪地公安機關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。

　　這樣做的主要理由是：（1）減弱信訪的權(quán)利救濟功能，降低群眾對信訪的預(yù)期，會迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進京走訪；
（2）在中央的高壓下，地方政府為了息訪，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。給地方政府減壓，才能給中央減壓；
維護地方的政治權(quán)威,才能加強和鞏固中央的政治權(quán)威。

　　第二步：強化各級司法機關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。

　　主要措施有：（1）由上級法院和檢察院下派一級設(shè)立告訴申訴案件受理機構(gòu)；
也可以考慮建立全國性的巡回法庭。（2）擴大訴訟受理范圍，對關(guān)系到民眾生活的案件可以考慮緩收、減收或免收訴訟費；
(3)加強新聞媒體和社會力量對司法機關(guān)的監(jiān)督，克服司法腐敗；
（4）司法機關(guān)對受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；
（5）由司法部門依法查處信訪人迫害案件；
（6）組織社會中介機構(gòu)對群眾告訴申訴進行法律援助；
（7）增加司法機構(gòu)的資源投入，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費均由上一級法院和檢察院管理和保障。通過樹立國家司法機構(gòu)的權(quán)威，可以把社會矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。

　　在推進司法制度改革的同時，對現(xiàn)有的社會調(diào)解制度也要有所加強�？梢钥紤]到現(xiàn)有的基層信訪人員加強社會調(diào)解機構(gòu)，以作為司法制度的必要補充。

　　第三步：撤銷各級政府職能部門的信訪機構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達組織。

　　主要措施是：（1）組織各級人民代表特別是縣鄉(xiāng)人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進行調(diào)查和督辦；
（2）公布各級人民代表的聯(lián)系方式；
（3）建立全國信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評議。(4)允許社會各階層建立利益表達組織，以法律允許的方式讓他們通過集會示威等方式表達利益。

　　這樣做的好處是:（1）使各層級各選區(qū)的人大代表有了一項新的具體職責，他們有法律賦予的言論免責權(quán)和調(diào)查權(quán)，也有義務(wù)對信訪反映的問題進行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對象的一府兩院提出質(zhì)詢，直至向嚴重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動議。這樣，不僅使信訪工作獲得一個權(quán)力主體，同時也使信訪工作具備了應(yīng)有的問責性，即向人民負責的特質(zhì)。（2）將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會將為人民代表大會的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源，將為人民代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會逐步實質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責兩方面的條件；
（3）把信訪集中到人大后，可以建立一套統(tǒng)一的科學的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準確統(tǒng)計信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。

　　特別需要指出的是，信訪改革應(yīng)是政治改革的重要組成部分。如何改變目前地方治狀況，需要開展以縣級人民代表專職化為起點、以政治分權(quán)為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革，使縣級政權(quán)有足夠的地方社會和經(jīng)濟管理權(quán)限，同時使縣級政權(quán)及其主官的權(quán)力受到有效的制衡和監(jiān)督。通過建立既對中央負責又對地方民眾負責的縣級政府，并容許各種社會利益表達組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達組織，才能產(chǎn)生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現(xiàn)代社會。

　�。�2009年6月18日在第十一屆全國政協(xié)第六次常委會專題討論會上的講話，原刊《南方日報》）

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