張鳴：行政三分，誰(shuí)來監(jiān)督

　　深圳市行政三分改革近期重新啟動(dòng)。深圳第一次推出行政三分改革的時(shí)候，曾經(jīng)招致諸多非議，學(xué)者的批評(píng)主要是認(rèn)為行政系統(tǒng)要講求效率，在行政系統(tǒng)之內(nèi)玩權(quán)力制衡的游戲，畫蛇添足。而來自另外的權(quán)力部門的質(zhì)疑，則是更深層的，擔(dān)心這種改革會(huì)危及整個(gè)現(xiàn)行體制。

　　現(xiàn)在改革再啟動(dòng)，類似的非議依舊。很多學(xué)者似乎想不明白，為何深圳市政府會(huì)將一個(gè)行政體系，分成決策、監(jiān)督和執(zhí)行三個(gè)部分，自己給自己下羈絆。我的好朋友十年砍柴，還列舉了中國(guó)帝制時(shí)代三省制的問題，說明深圳改革所追求的，無非一種古已有之的不成功的制度。

　　無論古人的制度設(shè)計(jì)成功與否，也無論深圳的改革最后成效如何，古今之人制度變革的初衷都值得稱道。那就是權(quán)力必須有制衡，尤其是制度的制衡。跟古人比起來，中國(guó)現(xiàn)在的行政系統(tǒng)是個(gè)很獨(dú)特的體系。嚴(yán)格說來，所謂的行政體系，應(yīng)該是黨政體系，它既不同于古代由宰相領(lǐng)導(dǎo)的官僚機(jī)構(gòu)，也不同于西方所謂的行政分支。對(duì)于像深圳這樣的城市而言，這個(gè)體系就意味著一切。當(dāng)然，法律上還存在一個(gè)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即人民代表大會(huì)和常設(shè)機(jī)構(gòu)，但這個(gè)法律上的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，一些時(shí)候并不真正起作用。

　　另外，雖然各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，設(shè)置了世界各國(guó)最多的監(jiān)察部門，有屬于黨的紀(jì)委，屬于行政的監(jiān)察部和審計(jì)部門，還有屬于司法的反貪局，但受制于垂直的行政統(tǒng)屬關(guān)系，這些機(jī)構(gòu)往往只能對(duì)下級(jí)部門起作用，稍微有難度的案件處理，時(shí)常要靠主管領(lǐng)導(dǎo)親自過問。

　　因此，從這個(gè)意義上看，深圳的行政三分改革，還是有價(jià)值的。至少，這種改革，提供了一個(gè)地方平行的權(quán)力制衡的框架，如果能順利實(shí)行，就能部分地改變一個(gè)地方的黨政行政官員只能由垂直的上級(jí)制約的局面。

　　不過，行政三分的改革中，需要特別一提的是人大。如果改革成功，人大會(huì)不會(huì)永遠(yuǎn)“休眠”下去？當(dāng)年第一次的改革，反對(duì)的聲浪中就有人大一份。令我感到擔(dān)憂的是，現(xiàn)在這種改革，原來處于一個(gè)戰(zhàn)壕的戰(zhàn)友，分成三部分，讓他們互相制衡，效果是否能達(dá)到最佳？歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間，就他們自己的利益而言，與其互相監(jiān)督、互相牽制，倒不如互相合作、大家分肥。從前皇帝對(duì)地方政府、邊關(guān)將帥，派下去一個(gè)監(jiān)督人員，過不了多久，地方就多了一個(gè)分贓的人，一切照舊�，F(xiàn)在深圳的改革，一家分成三家，原本大家都是熟人，如何保證互相監(jiān)督？

　　在我看來，辦法有一個(gè)，激活人大，讓它真正發(fā)揮監(jiān)督制約的作用。人大是選舉產(chǎn)生的，只要這種選舉名副其實(shí)，若想跟行政體系只合作不監(jiān)督，選民也不答應(yīng)。同時(shí)，也落了個(gè)尊重憲法尊重現(xiàn)有體制的好名聲，所引起的體制動(dòng)蕩也會(huì)小得多。當(dāng)然，如果在改革中把公共媒體也考慮進(jìn)去，讓改革后的公共管理部門多幾雙眼睛盯著。政府花錢、辦事，都有人看著，改革的初衷就容易體現(xiàn)了。

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