楊繼繩：不能以民生代替民主

　　當(dāng)今，民生可能是媒體上出現(xiàn)得較多的一個(gè)詞。這是因?yàn)橹醒胝�府十分重視民生。這當(dāng)然是好事。但是政府不可能包攬民生。改善民生，還得靠民眾自己的積極性、創(chuàng)造性，還得靠提高民眾與強(qiáng)勢(shì)群體的博弈能力。這就涉及到民生與民主的關(guān)系。

　　改善民生，政府的作用很重要。但是，如果把政府的作用強(qiáng)調(diào)過(guò)了頭，改善民生的資金由政府掌握，完全依靠政府的力量改善民生，國(guó)家行政權(quán)力就會(huì)過(guò)于擴(kuò)張，社會(huì)就沒(méi)有活力，民眾的創(chuàng)造力就會(huì)枯竭，社會(huì)生產(chǎn)就會(huì)停滯不前，哪還有好的民生？

　　沒(méi)有民主，政府改善民生的良好愿望可能會(huì)造成相反的效果。老一輩革命家舍生忘死，流血奮斗，建立了新中國(guó)。他們希望通過(guò)行政權(quán)力來(lái)改善民生，不能說(shuō)不是良好的愿望，但是，他們努力的結(jié)果怎么樣呢？1978年，全國(guó)農(nóng)民每人年平均從集體分配到的收入僅有74.67元，其中兩億農(nóng)民的年平均收入低于50元。有1.12億人每天能掙到一角一分錢，1.9億人每天能掙一角三分錢，有2.7億人每天能掙一角四分錢。相當(dāng)多的農(nóng)民辛辛苦苦干一年不僅掙不到錢，還倒欠生產(chǎn)隊(duì)的錢（農(nóng)業(yè)部人民公社管理局1979年公布的數(shù)字）。城市居民的生活也十分艱難。1977年，我在天津調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，工廠的生產(chǎn)第一線70%以上是二級(jí)工，月薪為41.5元，再?zèng)]有其它收入。不少工人家庭祖孫三代人擠在一間10多平方米的房間里。50年代初為工人修建的工棚式臨時(shí)住宅，一直住到80年代。

　　簡(jiǎn)而言之，沒(méi)有民主，就沒(méi)有民生。1958－1961年的中國(guó)發(fā)生了大饑荒，被餓死的人數(shù)以千萬(wàn)計(jì)。在都公認(rèn)這場(chǎng)悲劇的原因是“人禍”。說(shuō)得確切一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是制度之禍，即沒(méi)有民主造成的災(zāi)禍。造成大饑荒的重大政策失誤是壓制不同意見(jiàn)的結(jié)果。包括彭德懷在內(nèi)的數(shù)百萬(wàn)名干部，因?yàn)橹赋隽苏�策中的�?wèn)題，被打成右傾機(jī)會(huì)主義分子。這樣才使得餓死人的錯(cuò)誤政策持續(xù)了三年之久。更重要的是，在缺乏民主的制度下，政府壟斷了一切生產(chǎn)資源和生活資源，壟斷了一切生產(chǎn)條件，出現(xiàn)災(zāi)難以后，普通百姓沒(méi)有自救能力，只能坐以待斃。

　　所幸的是， 通過(guò)改革開(kāi)放，使中國(guó)人極度貧困的經(jīng)濟(jì)制度得到了改變。但是，政治上還基本上保持高度集中的狀態(tài)。最近兩年，國(guó)家加大民生方面的投入，這當(dāng)然是出于良好的愿望。但是，政府的民生投入大多是靠行政手段、行政機(jī)構(gòu)實(shí)施的。在民意表達(dá)、利益訴求的渠道不暢通、行政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督的制度環(huán)境下，民生投入一部分會(huì)挪用到非民生方面，一部分會(huì)進(jìn)入各級(jí)官員的私囊。民生投入只有在最廣泛的公共參與和嚴(yán)格的民主監(jiān)督下，才能夠讓民眾真正受惠�；叵�1998年開(kāi)始的、實(shí)行了五年的積極財(cái)政政策。這一政策對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)起了重要作用，但其消極效果不能忘記。我當(dāng)時(shí)發(fā)表的《凱恩斯水土不服》《凱恩斯依賴癥》等文章揭露了種種問(wèn)題：政府投資對(duì)GDP的拉動(dòng)效應(yīng)日益降低；
政府投資的增加沒(méi)有帶動(dòng)民間投資的增長(zhǎng)；
內(nèi)需沒(méi)有真正啟動(dòng)起來(lái)；
大批投資裝進(jìn)了個(gè)人的口袋。當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委對(duì)427個(gè)重點(diǎn)國(guó)債項(xiàng)目稽查，共查出擠占建設(shè)資金的項(xiàng)目100多個(gè)，違規(guī)招投標(biāo)項(xiàng)目107個(gè)，存在質(zhì)量隱患的項(xiàng)目85個(gè)�！皢�(wèn)題項(xiàng)目”比例之高令人震驚。“問(wèn)題項(xiàng)目”造就了大批貪官。當(dāng)時(shí)全國(guó)有十多個(gè)省市的交通廳、公路局長(zhǎng)因貪污受賄進(jìn)了牢房。今天的腐敗情況比那時(shí)更嚴(yán)重，這一輪政府的財(cái)政擴(kuò)張會(huì)不會(huì)造成更多的貪污犯呢？

　　沒(méi)有民主，社會(huì)財(cái)富的分配就不可能顧及民生。這個(gè)問(wèn)題在財(cái)政預(yù)算方面最為明顯。預(yù)算民主是現(xiàn)代國(guó)家通行的民主原則。所謂預(yù)算民主，至少包括以下方面：第一，是全國(guó)人民代表大會(huì)而不是政府擁有對(duì)預(yù)算的控制權(quán)；
第二，政府的一切財(cái)政收支行為必須公開(kāi)透明，完全置于廣大群眾或同級(jí)人民代表大會(huì)的控制、監(jiān)督之下；
第三，人民代表必須是人民選舉出來(lái)的，要代表納稅人的意愿；
第四，政府向人代會(huì)提供的預(yù)算報(bào)告必須準(zhǔn)確、細(xì)致、完整，不允許有預(yù)算之外的公共開(kāi)支。顯然，我們是沒(méi)有預(yù)算民主的。

　　由于缺乏預(yù)算民主，我們各級(jí)政府花錢是隨便的。財(cái)政預(yù)算過(guò)多用于政府公務(wù)消費(fèi)和政府的形象工程。很多縣政府的辦公樓比美國(guó)總統(tǒng)辦公的白宮還要豪華氣派。為官員服務(wù)的樓堂館所越來(lái)越奢侈，越來(lái)越講究。公費(fèi)出國(guó)旅游、公費(fèi)吃喝玩樂(lè)的現(xiàn)象非常普遍。國(guó)家行政管理費(fèi)支出現(xiàn)了極不合理的增長(zhǎng)，而民生投入相對(duì)很少。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2008》數(shù)據(jù)表明，2006年，文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出這三項(xiàng)涉及民生的開(kāi)支總額為10457.6億元，占國(guó)家財(cái)政總支出的25.87%。而國(guó)有經(jīng)濟(jì)很少的美國(guó)，2007年上述三項(xiàng)開(kāi)支約為15000億美元，相當(dāng)于聯(lián)邦政府總開(kāi)支的61％(陳志武：《政府規(guī)模有多大？》)。國(guó)家財(cái)政總支出占ＧＤＰ的比重不斷增長(zhǎng)：1995年為11.22%,2000年16.01％，2005年增長(zhǎng)到21.23％，2007年略有下降，但還高達(dá)19.86％。與此相對(duì)應(yīng)的是，居民消費(fèi)支出占ＧＤＰ的比重逐年下降�！傲�五”時(shí)期這個(gè)比重為51.7%，“九五”時(shí)期這個(gè)比重降到45.8%，2007年降到35.3%。

　　要搞好民生，必須使普通民眾在國(guó)民經(jīng)濟(jì)這塊大蛋糕中享有合理的份額。這就需要社會(huì)公正。民主是各階層平等表達(dá)利益訴求、尋求社會(huì)公正的重要途徑。我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)把蛋糕做大，認(rèn)為只要蛋糕做大了，一切社會(huì)問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。三十年的改革開(kāi)放的確使蛋糕做大了，令人遺憾的是，為改革支付成本最多的工農(nóng)群眾得到的份額較小，而對(duì)改革支付成本較小的權(quán)勢(shì)階層卻占有了蛋糕最大份額和最甜美的部分。

　　民生不是靠政府施舍能夠改善的，最根本的還是要為老百姓提供爭(zhēng)取更好生存的制度環(huán)境。最好的制度環(huán)境就是民主。當(dāng)然還有法治。法治和民主是一枚硬幣的兩面。

　　民主， 是公民的政治權(quán)利；
民生，是公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。作為公民，這兩種權(quán)利都不可缺少。首先有政治權(quán)利，才有可能得到依靠自身力量改善生活的權(quán)利。沒(méi)有政治權(quán)利的社會(huì)成員只不過(guò)是匍匐在權(quán)力階梯上的“臣民”�！俺济瘛奔炔荒軈⑴c經(jīng)濟(jì)決策，也不能表達(dá)自己的意愿，不管政策對(duì)自己有利還是有害，他只能順從。“臣民”不可能有像樣的“民生”。

　　改善民生和發(fā)展民主，是相輔相成的兩個(gè)方面，民生不可缺，民主更不可缺。在著力改善民生的時(shí)候，要著力推進(jìn)民主制度的建設(shè)。民生和民主不能分割，千萬(wàn)不能以民生代替民主。■

　　來(lái)源：中國(guó)改革

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